Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/2590
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2023 in de zaak tussen
[eiseressen], uit Nijmegen, eiseressen
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen
(gemachtigde: mr. R.J. Groenveld).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde] uit [plaats] (derde-partij)
(gemachtigde: mr. R.J.A. Steenbergen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de vergunning die op 24 juli 2020 aan derde-partij is verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij aan de [adres]. Het betreft een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het houden van totaal 192 melk- en kalfkoeien en 81 stuks vrouwelijk jongvee. Omdat de totale stikstofdepositie veroorzaakt door de gewenste situatie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie, heeft het college de gewenste situatie via intern salderen vergund.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 4 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen, de gemachtigde van het college, derde-partij en de gemachtigde van derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de vergunning voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. Eiseressen voeren aan dat de vergunning ten onrechte is verleend. Zij stellen zich primair op het standpunt dat er sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben, maar stellen secundair dat als het college van mening is dat er geen sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben, er geen vergunningplicht is op grond van art. 2.7, tweede lid, van de Wnb.
4.1.
Uit de rechtspraak [1] van het Hof van Justitie van de Europese Unie over artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn [2] volgt dat voorafgaand aan het uitvoeren van een project moet worden beoordeeld of het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt.
Als een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, is daarvoor op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunning nodig. Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een vergunning voor het project uitsluitend mag worden verleend, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4.2.
De rechtbank overweegt dat het college de bestreden vergunning heeft verleend op basis van intern salderen. Van intern salderen is sprake als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Uit de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [3] blijkt dat sinds de wetswijziging van 1 januari 2020 geen vergunning op grond van de Wnb meer nodig is voor intern salderen. Het college erkent dat zij ten onrechte een vergunningplicht heeft aangenomen voor intern salderen. Het college gaat er, gelet op de ontwikkelingen in de jurisprudentie, nu van uit dat er geen sprake meer is van intern salderen en dat er voor het project een vergunningplicht geldt.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college de bestreden vergunning ten onrechte heeft verleend. Als sprake zou zijn van intern salderen, zou geen vergunning verleend hoeven worden. Het college had alleen dan een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb kunnen verlenen als een passende beoordeling van de gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied was gemaakt en daaruit de zekerheid was verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Aan het bestreden besluit ligt echter geen passende beoordeling ten grondslag. Het betoog van eiseressen slaagt.
5. Eiseressen voeren verder aan dat het college is uitgegaan van een verkeerde referentiesituatie. Het college hanteert als referentie de vergunning op grond van de Wet milieubeheer uit 1993, maar in het bestreden besluit staat dat de feitelijke situatie/capaciteit pas in 2011 gerealiseerd is. Gelet op het bepaalde in artikel 8.18 van de Wet milieubeheer (oud), is volgens eiseressen de vergunning van 1993 gedeeltelijk vervallen.
5.1.
Bij een project als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb wordt de vraag of significante gevolgen kunnen optreden, beantwoord door een vergelijking met de referentiesituatie. De referentiesituatie wordt ontleend aan een al geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Uit onder andere de Logtsebaan-uitspraak volgt dat een referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. In artikel 8.18 van de Wet milieubeheer (oud) was bepaald dat de vergunning voor een inrichting (gedeeltelijk) verviel indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, was voltooid en in werking gebracht.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat de derde-partij geen geldende natuurvergunning heeft en het college de referentiesituatie heeft ontleend aan de vergunning op grond van de Wet milieubeheer van 9 november 1993. Deze vergunning is verleend voor onder andere uitbreiding van de veestapel van 95 melkrundvee, 70 jongvee en 80 schapen naar 120 rundvee, 70 jongvee en 80 schapen. In het bestreden besluit staat dat de feitelijke situatie/capaciteit zoals vergund in 1993, in 2011 feitelijk gerealiseerd is. Niet ter discussie staat dat de vergunning van 1993 in 2011 al meer dan drie jaar onherroepelijk was.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de milieuvergunning voor 120 melkkoeien, 70 jongvee en 80 schapen, binnen drie jaar na het onherroepelijk worden, volledig werd benut. De rechtbank kan niet vaststellen of de vergunning uit 1993 daadwerkelijk gedeeltelijk vervallen is maar het college heeft met hetgeen in het bestreden besluit is opgenomen over de feitelijke realisatie in 2011, onvoldoende onderbouwd dat de vergunning binnen drie jaar is benut. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd dat bij de beoordeling van de referentiesituatie uit mocht worden uitgegaan van de bedrijfssituatie zoals deze is vergund met de vergunning van 9 november 1993. Deze grond van eiseressen slaagt.
6. Het college is bij de beoordeling van de aanvraag uitgegaan van de door derde-partij aangeleverde AERIUS-berekening van 6 april 2020. Daarbij is voor de nieuwe situatie voor stal 5 gerekend met emissiefactoren van respectievelijk 6,0 kg NH3 (Rav-code A1.28), 8,3 kg NH3 (Rav-code A 1.35) en 13,0 kg NH3 (Rav-code A 1.100) uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav).
6.1.
Eiseressen voeren aan dat er met het gebruik van de Rav-codes en bijbehorende emissiefactoren onvoldoende zekerheid bestaat over de emissiereductie van de aangevraagde emissiearme huisvestingssystemen. Eiseressen wijzen ter onderbouwing van hun standpunt op het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het CBS uit oktober 2019. Nu er redelijke wetenschappelijke twijfel aan en daarmee onzekerheid bestaat omtrent de emissiefactor in de Rav voldoet de verwijzing naar de Rav niet aan de vereiste zekerheid uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
6.2.
Artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn bepaalt dat er pas toestemming voor een project kan worden gegeven, als er zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Alleen als de Rav-emissiefactor de vereiste zekerheid biedt, kan het college bij het bepalen van de omvang van de emissie van emissiearme stalsystemen de emissiefactor uit de Rav toepassen.
De Afdeling heeft eerder [4] overwogen dat verschillende onderzoeken concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. De Afdeling verwijst daarvoor onder meer naar het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het CBS van oktober 2019 en het daarop gebaseerde advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van 18 juni 2020. De Afdeling heeft concreet over de emissiefactor voor één van de stalsystemen die door derde-partij is aangevraagd, Rav-code A1.28, geoordeeld dat de vereiste zekerheid over de reductie van ammoniakuitstoot ontbreekt.
6.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen in deze zaak. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat het college deze beroepsgrond niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat in ieder geval met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem met Rav-code A 1.28, de emissie uit stal 5 niet met de vereiste zekerheid is vastgesteld. De Rav-emissiefactor voor in ieder geval stalsysteem A 1.28 had niet aan de beoordeling van de ammoniakemissie van stal 5 ten grondslag mogen worden gelegd. Dat is wel gebeurd in de AERIUS-berekening van 6 april 2020. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de vergunde wijziging van de inrichting van derde-partij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft op één of meer Natura 2000-gebieden. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt.
7. Eiseressen stellen verder dat uit de AERIUS-berekening van 6 april 2020 niet blijkt dat de stikstofdepositie niet toeneemt. Blijkens die AERIUS-berekening neemt de stikstofdepositie ten gevolge van de bestreden vergunning op verschillende habitats binnen de Natura2000-gebieden Duinen Schiermonnikoog en Fochteloërveen toe.
7.1.
Het gebruik van AERIUS Calculator is in artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming dwingend voorgeschreven voor de vaststelling of een project significante gevolgen kan hebben voor dat gebied door het veroorzaken van stikstofdepositie in het gebied op een voor stikstof gevoelige habitat. Ten tijde van de bestreden besluitvorming was AERIUS Calculator versie 2019A voorgeschreven in artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat de AERIUS-berekening van 6 april 2020 tot stand is gekomen op basis van de verplicht voorgeschreven AERIUS Calculator versie 2019A. Dat op enkele habitattypes sprake is van een toename en het resultaat toch een toename van 0,00mol/ha/j is, kan komen door afrondingsverschillen. De rechtbank ziet echter hierin geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de Regeling natuurbescherming onverbindend is of zou moeten zijn op dit punt. Dat het college terecht gebruik heeft gemaakt van AERIUS Calculator laat overigens onverlet dat de in de AERIUS-berekening van 6 april 2020 gehanteerde uitgangspunten, zoals eerder in deze uitspraak overwogen, onvoldoende gemotiveerd dan wel onjuist zijn. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt niet.
8. Eiseressen stellen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de toename van de stikstofemissie veroorzaakt door toename van de transportbewegingen. Voor zover de Regeling natuurbescherming AERIUS verplicht stelt, moet deze bepaling in dit geval onverbindend worden verklaard wegens strijd met de Habitatrichtlijn. AERIUS kapt in de berekeningen de weginvloed ten onrechte op 5 km af. Stikstof verspreidt zich echter veel verder.
8.1.
De rechtbank overweegt dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding, wijziging of exploitatie van een melkrundvee- en pluimveehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Volgens vaste rechtspraak [5] vallen daaronder ook transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een melkrundvee- en pluimveehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoer-verkeer van vee en mest. Verder overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak [6] ook volgt dat stikstof-belastende activiteiten die inherent zijn aan de uitvoering van een project onderdeel uitmaken van de referentiesituatie, ook als dat niet expliciet blijkt uit de toestemming die de referentiesituatie vormt. Ten tijde van de besluitvorming rekende AERIUS Calculator voor depositie van stikstof van wegverkeer met een rekengrens van 5 kilometer. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 [7] is de maximale rekenafstand in AERIUS Calculator in januari 2022 aangepast van 5 kilometer voor wegen naar 25 kilometer voor alle projecten. De Afdeling heeft deze rekenafstand van 25 kilometer aanvaardbaar geacht in de uitspraak van 5 april 2023 [8] .
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat de AERIUS-berekening van 6 april 2020 tekort schiet nu de emissie van verkeersbewegingen die noodzakelijk zijn voor het project, niet zijn berekend en beoordeeld. Het college betwist dit niet. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt. Gelet op de ontwikkelingen na de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 ziet de rechtbank geen aanleiding om de bepaling in de Regeling natuurbescherming die het gebruik van AERIUS Calculator verplicht stelt, onverbindend te verklaren.
9. Eiseressen hebben de beroepsgrond over artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn op de zitting ingetrokken.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet gelet op de aard van de gebreken geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Om die reden draagt de rechtbank ook niet aan het college op om via een zogenoemde bestuurlijke lus de gebreken te herstellen.
10.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
10.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 24 juli 2020;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 354,- aan eiseressen moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. R.L. Vucsán en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.