Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/1768
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2021 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen, verweerder,
(gemachtigden: mr. T.W. Franssen, mr. P. Zoeten).
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een schadevergoeding toegekend aan eiser van €38.797,35.
In het besluit van 20 april 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 20 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij brief van 9 november 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en aan verweerder verzocht om aan te geven op welke reële termijn hij een onderzoek naar de fundering van de woning van eiser kan doen uitvoeren.
Bij brief van 22 november 2021 heeft verweerder gereageerd.
Feiten en omstandigheden
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser heeft op 13 januari 2018 een aanvraag om schadevergoeding ingediend bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (thans: Instituut Mijnbouwschade Groningen, hierna: verweerder). Het gaat daarbij om een aanvraag om vergoeding van geleden aardbevingsschade aan het woonhuis van eiser op het adres [adres] te [woonplaats] .
1.2.
Verweerder heeft deskundige J. Komies werkzaam bij D.O.G. Ingenieurs, aangewezen om de schade te taxeren. De deskundige heeft op 12 juli 2019 een adviesrapport uitgebracht aan verweerder.
1.3.
Eiser heeft op 19 augustus 2019 een zienswijze ingediend op het adviesrapport. Als bijlage bij de zienswijze heeft eiser een rapport van Coralform van 8 augustus 2019 ingediend.
1.4.
Op 17 februari 2020 heeft deskundige Komies naar aanleiding van de zienswijze een addendum op het adviesrapport uitgebracht.
1.5.
In het primaire besluit heeft verweerder, onder overname van het uitgebrachte adviesrapport, aan eiseres een schadevergoeding toegekend van in totaal €38.797,35.
Deze vergoeding bestaat uit:
- een vergoeding van de schade: €36.261,68;
- de wettelijke rente: €1.590,67;
- de bijkomende kosten: €945,-.
1.6.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
1.7.
Op 2 februari 2021 heeft deskundige K. Simmons, werkzaam bij D.O.G. Ingenieurs, op verzoek van de Bezwaaradviescommissie van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (de commissie) een addendum op het adviesrapport uitgebracht.
1.8.
Eiser heeft per e-mail aangegeven dat hij afziet van het mondeling toelichten van zijn bezwaren tijdens een zitting van de commissie .
1.9.
In het advies van 20 april 2021 heeft de commissie geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren.
1.10.
In het bestreden besluit heeft verweerder het commissieadvies overgenomen en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Overwegingen
2. De rechtbank overweegt allereerst dat op deze zaak het wettelijk bewijsvermoeden van toepassing is zoals geformuleerd in artikel 6:177a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Dit artikellid luidt als volgt:
Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
2.1.
Het Panel van Deskundigen heeft in het advies van 22 januari 2019 onder meer antwoord gegeven op vragen over het causaal verband tussen schade en mijnbouwactiviteiten. Door het Panel worden zware eisen gesteld aan het weerleggen van het bewijsvermoeden. Dit vermoeden is weerlegd indien evident en aantoonbaar een andere uitsluitende oorzaak tot de schade heeft geleid. De Hoge Raad heeft in een arrest van 19 juli 2019 (ECLI:NL:HR:2019:1278) overwogen dat uit de tekst en de strekking van artikel 6:177a van het BW en uit de bedoeling van de wetgever volgt dat de exploitant het vermoeden alleen met succes weerlegt, als het er in slaagt te bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door mijnbouw. Daarbij is voor bewijs in het burgerlijk procesrecht niet vereist dat de te bewijzen feiten en omstandigheden onomstotelijk komen vast te staan. Voor het bewijs kan volstaan dat de te bewijzen feiten en omstandigheden voldoende aannemelijk worden.
2.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waaronder de uitspraak van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4250), mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk/
concludent zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
3. In de bestreden beslissing heeft verweerder het commissieadvies overgenomen, waarin op basis van de opgestelde deskundigenadviezen is geconcludeerd dat er geen causaal verband bestaat tussen de funderingsschade en mijnbouwactiviteiten. De commissie meent op basis van het addendum van de deskundige Simmons dat er een andere, uitsluitende oorzaak is aan te wijzen voor de opgetreden schade aan de fundering. Die oorzaak is volgens Simmons gelegen in een grillige bouwconstructie met grote verschillen in belasting van de fundering, waarbij fluctuaties in het grondwaterpeil een grote rol spelen. Omdat er een andere oorzaak is, acht verweerder het bewijsvermoeden weerlegd.
4. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte heeft besloten dat er geen causaal verband bestaat tussen de schade aan de fundering van zijn woonhuis en mijnbouwactiviteiten. Daarnaast betoogt eiser dat ten onrechte geen aanleiding is gezien voor het verrichten van een nader onderzoek naar die fundering. Volgens eiser is onduidelijk waarom verweerder heeft afgezien van het verrichten van nader onderzoek, en wijst daarbij op de door hem ingebrachte contra-expertise van Coralform. Daaruit blijkt dat zijn woning een kwetsbare fundering heeft, met name het overgangsgebied tussen poeren en opgaande metselwerk, waarbij een zogenoemde bogenconstructie is aangebracht. Die constructie is volgens eiser uiterst kwetsbaar en gevoelig voor trillingen. Volgens eiser is zichtbaar dat de bogenconstructie schade heeft opgelopen. Eiser betoogt daarnaast dat deskundige Komies in zijn addendum van 17 februari 2020 geen antwoord heeft gegeven op de door verweerder gestelde vragen inzake de fundering. Ook is hij niet ter plaatse geweest voor een herbeoordeling van de schade. Eiser betoogt dat de conclusie van Komies dat geen sprake is van een causaal verband tussen de schade en mijnbouwactiviteiten onbegrijpelijk is. Ook is eiser het oneens met de conclusie in het addendum van de deskundige Simmons dat de ongelijke zetting van de woning is te wijten aan een grillige bouwconstructie met grote verschillen in belasting van de fundering. Volgens eiser is die conclusie gebaseerd op aannames. Een poerenfundering, zoals het geval is bij het woonhuis van eiser, is volgens eiser onder normale omstandigheden in staat om de bodemkrachten op te vangen. Het zijn de aardbevingen die zich in de afgelopen jaren als bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan waardoor de fundering van zijn woning is beschadigd. Eiser betoogt dat de deskundigen die zijn betrokken bij de besluitvorming door verweerder telkens een nieuwe andere, uitsluitende oorzaak voor de schade aan de fundering van zijn woonhuis noemen, waaronder: grondwaterspanning, onvoldoende draagvermogen van de grond, de fundering is onvoldoende stijf, grillige bouwvorm, trillingssnelheden, en fluctuerende grondwaterstand. Volgens eiser is met deze voortdurend wisselde argumentatie het bewijsvermoeden onvoldoende weerlegd.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een nader onderzoek naar de fundering in dit geval niet nodig is. In beroep heeft deskundige Wiersum een nadere schriftelijke toelichting gegeven. Wiersum concludeert -kort samengevat- dat de opgetreden schades aan het woonhuis veelal zijn te kwalificeren als schades die zijn ontstaan door ongelijke zetting van de fundering én het feit dat de bogenfundering gevoelig is voor ongelijke zettingen. Op basis van het nadere advies van Wiersum is volgens verweerder duidelijk een autonome oorzaak aan te wijzen voor de verzakkingsschade: de verschillende fundatiewijzen, het verschil in bovenbelasting en de geringe stijfheid van de ondergrond (waarin zich o.a. een veenlaag bevindt). De aan het woonhuis geconstateerde schade is destijds desondanks wel vergoedbaar geacht, omdat de deskundige ten tijde van het primaire besluit niet kon uitsluiten dat de scheurvorming zouden zijn verergerd als gevolg van mijnbouwactiviteiten.
Vervolgens legt verweerder uit dat verzakkingsschade zich als schadeoorzaak door aardbevingen kan manifesteren in twee vormen: verdichting (inzakking van de bodem door het dichter samenpakken van korrels van de bodem) en verweking (verlies van draagkracht van de bodem door verandering in waterspanning door trillingen). In de wetenschap wordt tot nu toe aangenomen dat deze mechanismen zich niet voordoen bij de kracht van de aardbevingen die zich tot nu toe in Nederland hebben voorgedaan. Daarbij wordt verwezen naar het onderzoek van de TU Delft uit 2018, onderzoek van Green & Bommer uit 2019 en een advies van Van Staalduinen & Everts van 16 december 2020 dat op verzoek van verweerder is opgesteld, waarin grenswaarden zijn vermeld waaronder het optreden van verweking en verdichting kan worden uitgesloten. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt een tabel opgenomen van opgetreden trillingssnelheden ter plaatse. Daaruit blijkt dat bij de woning van eiser ten hoogste een trillingssnelheid van 2,49 mm/s aan de orde was. De grenswaarde die Staalduinen & Everts in hun advies hanteren bedraagt 10 mm/s.
Nu de gemeten snelheid op het perceel van eiser ruimschoots onder deze grenswaarde ligt, kan enige invloed van trillingen door aardbevingen op de opgetreden zettingen worden uitgesloten, aldus verweerder. Tegen deze achtergrond acht verweerder het bewijsvermoeden weerlegd en een nader onderzoek naar de fundering niet nodig.
6. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn zienswijze een rapport van CoralForm ingediend. CoralForm heeft in het rapport van 8 augustus 2019 geconcludeerd dat de fundering van het huis van eiser zeer zwak is. De combinatie van aanwezigheid van hevige trillingen en bodembewegingen met een grondwaterstand die nagenoeg gelijk is aan de onderzijde van de fundering maakt dat volgens CoralForm sprake is van een zeer zwakke fundatie.
CoralForm geeft aan dat de funderingsschade kan zijn opgetreden door regelmatige trillingen en bevingen in de bodem waartegen de fundering niet is bestand, dat één of meerdere keren verweking van de zandlaag waarop de poeren zijn gefundeerd is opgetreden, of een combinatie van die factoren tot de ontstane schade heeft geleid.
Volgens CoralForm is een ingrijpende maatregel nodig om de schade aan de fundering te herstellen, om totaal verval van de bouwkundige delen tegen te gaan waardoor het huis op termijn onbewoonbaar zou kunnen worden.
6.1.
Ter zitting is met partijen gesproken over het rapport van CoralForm en de door de deskundigen aangewezen alternatieve oorzaken van de funderingsschade. De gemachtigde van verweerder heeft erkend dat het dossier geen schoonheidsprijs verdient, nu meerdere keren is toegezegd dat er een onderzoek naar de fundering zou komen, maar dat zo’n onderzoek uiteindelijk achterwege is gebleven. Voor herstel van de geconstateerde scheurvorming in de muren van de woning is grotendeels vergoeding toegekend, voor herstel van de fundering niet. Volgens verweerder is de primaire oorzaak van de schade aan de fundering niet gerelateerd aan mijnbouwactiviteiten.
De door eiser meegebrachte deskundige dhr. Van Veen heeft toegelicht dat de woning 120 jaar oud is en gefundeerd is op poeren en gemetselde bogen, die constructief met elkaar zijn verbonden. Volgens Van Veen staat de fundering nagenoeg gelijk met het waterniveau, bij een beving of langdurige trilling is het aannemelijk dat verweking van de bodem zal ontstaan.
6.2.
De rechtbank overweegt dat uit de deskundigenadviezen van Komies en Simmons een aantal alternatieve schadeoorzaken volgen. Komies concludeert in zijn addendum van 17 februari 2020 dat de oorzaak van de funderingsschade is gelegen in (plaatselijk) ongelijke zetting door onvoldoende stijfheid van de fundering en onvoldoende draagvermogen van de ondergrond, terwijl Simmons concludeert dat de schade te wijten is aan een grillige bouwconstructie met grote verschillen in belasting van de fundering, waarbij fluctuaties in het grondwaterpeil een grote rol spelen.
6.3.
De rechtbank is niet overtuigd van de door verweerder in beroep aangewezen alternatieve schadeoorzaak. Zoals eiser terecht heeft aangevoerd zijn gedurende de procedure steeds andere factoren door de deskundigen van belang geacht. Gedurende de gehele besluitvormingsfase is door de deskundigen steeds een verschillend standpunt ingenomen over de oorzaak van de ontstane funderingsschade. De rechtbank constateert dat deskundige Wiersum in beroep laatstelijk een standpunt heeft ingenomen door te concluderen dat de schade is te wijten aan de verschillende fundatiewijzen, het verschil in bovenbelasting en de geringe stijfheid van de ondergrond (waarin zich o.a. een veenlaag bevindt). Voor zover verweerder het standpunt van Wiersum in beroep tot de zijne heeft gemaakt, kan de rechtbank hieruit niet concluderen dat sprake zou zijn van een andere, uitsluitende oorzaak of oorzaken voor de funderingsschade. Naar het oordeel van de rechtbank is in onvoldoende mate uiteengezet welke van de genoemde factoren in de kern is aan te wijzen als evident en aantoonbaar andere uitsluitende oorzaak of oorzaken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit specifieke geval, waarin eerder een onderzoek naar de oorzaak van de funderingsschade ter plaatse is toegezegd doch niet uitgevoerd, zonder zo’n funderingsonderzoek in redelijkheid geen conclusies over de uitsluitende oorzaak of oorzaken van de ontstane funderingsschade kan trekken. Daarbij is ook van belang dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft erkend dat sprake is van een kwetsbare fundering die gevoelig is voor zetting. Dat de ter plaatse opgetreden trillingssnelheden van 2,49 mm/s volgens hem te laag zijn om zetting te kunnen veroorzaken, maakt niet dat verweerder zonder nader onderzoek naar de fundering tot zijn besluitvorming heeft kunnen komen.
7. Op basis van de voorgaande overweging komt de rechtbank tot het oordeel dat de uitgebrachte deskundigenadviezen waarop verweerder de besluitvorming heeft gebaseerd in dit geval onvoldoende inzichtelijk en niet voldoende concludent zijn om een andere oorzaak voor de schade aan de fundering van de woning van eiser dan de aardbevingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten aannemelijk te achten. Verweerder heeft in zijn besluitvorming onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom een onderzoek naar de fundering in dit geval achterwege kon blijven. Dat klemt, gelet op het feit dat op verschillende momenten in de besluitvormingsfase aan deskundigen is gevraagd om in te gaan op de mogelijkheid om een funderingsonderzoek uit te voeren. De ingeschakelde deskundigen hebben vervolgens elk met een andere motivering geconcludeerd dat een nader funderingsonderzoek niet nodig is. Dit klemt des te meer nu de rechtbank in het rapport van CoralForm wel degelijk aanwijzingen ziet voor het (laten) uitvoeren van dergelijk onderzoek. De ter zitting gegeven toelichting door de gemachtigde van verweerder en deskundige Wiersum over de kwetsbare staat van het pand geeft daar nog extra aanleiding voor. De rechtbank komt tot de conclusie dat de besluitvorming van verweerder op dit punt onzorgvuldig tot stand is gekomen en berust op een gebrekkige motivering.
8. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit een gebrek in het uitgevoerde deskundigenonderzoek en een motiveringsgebrek kent. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek in zijn besluit te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder alsnog een onderzoek naar de fundering naar de woning van eiser laten uitvoeren.
9. De rechtbank heeft partijen bij brief van 9 november 2021 geïnformeerd over de heropening van het onderzoek en de mogelijkheid van een tussenuitspraak in deze zaak. Daarbij is aan verweerder verzocht om door te geven op welke reële termijn hij een onderzoek naar de fundering kan doen uitvoeren en op welke reële termijn vervolgens een beslissing van het Instituut kan worden verwacht, met inachtneming van de uitkomst van het (nog uit te voeren) funderingsonderzoek. Verweerder heeft op 22 november 2021 gereageerd.
In zijn reactie geeft verweerder aan dat hij deskundige B. Everts heeft gevraagd – en bereid heeft gevonden – op korte termijn een funderingsonderzoek uit te voeren bij de woning van eiser. Ook heeft verweerder aangegeven dat hij verwacht na ontvangst van de rapportage uiterlijk op 31 januari 2022 een besluit te kunnen nemen, met inachtneming van het funderingsonderzoek.
Gelet op de reactie van verweerder en de daarin door hem aangegeven termijnen bepaalt de rechtbank de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak.
10. De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn reactie van 22 november 2022 heeft aangegeven dat hij gebruik maakt van de mogelijkheid om het gebrek in zijn besluit te herstellen. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, tweede lid, van de Awb zo spoedig mogelijk schriftelijk aan de rechtbank mededelen op welke wijze het gebrek is hersteld.
Daarna zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep van eiser.
11. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
12. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. van der Winkel, rechter, in aanwezigheid van
mr. R.E.J. Jansen, griffier, op 2 december 2021. De beslissing wordt op de eerstvolgende maandag na deze datum in het openbaar uitgesproken.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.