Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 17/330 en LEE 17/331
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 14 juni 2018 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: [gemachtigde 1])
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel (thans de Werkorganisatie DDFK-gemeenten), verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde 2]).
Procesverloop
Verweerder heeft voor het jaar 2016 met dagtekening 29 februari 2016 aan eiser, verenigd op één aanslagbiljet, een aanslag afvalstoffenheffing ten bedrage van € 213,20 en een aanslag rioolheffing ten bedrage van € 194,60 opgelegd.
Bij in één geschrift vervatte uitspraken op bezwaar met dagtekening 22 december 2016 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2018. De zaken van eiser zijn ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaken van andere eisers met zaaknummers 17/323, 17/324, 17/334, 17/335, 17/337, 17/338, 17/339 en 17/340. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen, bijgestaan door [bijstand verweerder].
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
Eiser is eigenaar en gebruiker van de onroerende zaak [adres] te [woonplaats].
1.2.
De aanslag rioolheffing 2016 is opgelegd op grond van de Verordening op de heffing en invordering van rioolheffing 2016 (de Verordening rioolheffing), de aanslag afvalstoffenheffing is opgelegd op grond van de Verordening afvalstoffenheffing en reinigingsrechten 2016 (de Verordening afvalstoffenheffing). Beide verordeningen zijn vastgesteld door de raad van de gemeente Dantumadiel in de vergadering van 15 december 2015.
1.3.
De gemeenten Dantumadiel, Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland zijn per 1 januari 2017 ambtelijk gefuseerd en werken samen onder de noemer DDFK-gemeenten.
1.4.
De begroting 2016 van de gemeente Dantumadiel vermeldt de volgende ramingen ten aanzien van de riolering:
Begroting 2016
Bestaand beleid
Externe baten
€ 1.727.205
Directe kosten
€ 643.831 -/-
Vaste kosten bedrijfsvoering
€ 555.838 -/-
Kapitaallasten
€ 375.848 -/-
Reserveringen
€ 0
Saldo
€ 151.688
Halvering budget monitoring/onderzoek water/riool
€ 20.000
Herprioriteringen 2016
€ 20.000
Nieuw beleid 2016
€ 0
Totaal
€ 171.688
1.5.
De begroting 2016 van de gemeente Dantumadiel vermeldt de volgende ramingen ten aanzien van de afvalstoffen:
Begroting 2016
Bestaand beleid
Externe baten
€ 1.898.178
Directe kosten
€ 1.302.803 -/-
Vaste kosten bedrijfsvoering
€ 477.692 -/-
Kapitaallasten
€ 28.891 -/-
Reserveringen
€ 0
Saldo
€ 88.792
Herprioriteringen 2016
€ 0
Nieuw beleid 2016
€ 0
Totaal
€ 88.792
1.6.
Eiser heeft bij brief van 8 maart 2016 bezwaar gemaakt tegen de aanslagen afvalstoffenheffing en rioolheffing 2016.
1.7.
De heer J. van Hielkema (Van Hielkema) heeft namens de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel uitspraken op bezwaar gedaan in een brief met dagtekening 22 december 2016. Blijkens een handgeschreven aantekening op deze brief is de verzenddatum 17 januari 2017.
1.8.
In bij 1.7 vermelde brief heeft verweerder, - voor zover hier van belang - het volgende vermeld:
“
U heeft gelijk dat de baten bij zowel de afvalstoffenheffing als de rioolheffing hoger zijn dan de lasten. Dit is omdat de BTW niet tot uitdrukking komt in de lasten, omdat deze gedeclareerd worden bij het Rijk, maar wel worden meegenomen bij de berekening van de tarieven. Artikel 229b stelt ook niet als voorwaarde dat de BTW als last in de begroting moet zijn opgenomen om als geraamde last in aanmerking te komen. Van onrechtmatigheid is geen sprake.
U heeft gelijk dat de baten bij zowel de afvalstoffenheffing als de rioolheffing hoger zijn dan de lasten. Dit is omdat de BTW niet tot uitdrukking komt in de lasten, omdat deze gedeclareerd worden bij het Rijk, maar wel worden meegenomen bij de berekening van de tarieven. Artikel 229b stelt ook niet als voorwaarde dat de BTW als last in de begroting moet zijn opgenomen om als geraamde last in aanmerking te komen. Van onrechtmatigheid is geen sprake.
Voor de invoering van het BTW-compensatiefonds (BCF) berekenden de gemeenten de tarieven voor de afvalstoffenheffing en de rioolheffingen over de kosten inclusief de BTW (die toen niet aftrekbaar was). Met de invoering van het BCF konden de gemeenten de BTW weliswaar terugvorderen bij het Rijk, tegelijkertijd werd echter de Algemene Uitkering door het Rijk met een zelfde bedrag verlaagd; oftewel een sigaar uit eigen doos. Zou de gemeente de BTW niet doorberekenen in de tarieven van de afvalstoffenheffing en de rioolrechten, dan zou zij er in inkomsten op achteruit zijn gegaan. Daarom wordt het gemeenten toegestaan in artikel 229b, lid 2 van de Gemeentewet om de tarieven op dezelfde manier te berekenen als voor de invoering van het BCF, dus inclusief BTW. Voor de belastingbetaler heeft dit dus geen gevolgen.”.
1.9
In het nader stuk van verweerder van 13 april 2018 staat - voor zover hier van
belang - het volgende:
“
Btw en de begroting
Btw en de begroting
(…)
Normaliter is er bij de btw voor gemeenten altijd een saldo nul, maar dat is bij retributies en bestemmingsbelastingen anders. Omdat voor de introductie van het btw-compensatiefonds de inkoop-btw in de heffing verdisconteerd zat, viel er een gat. Het btw-compensatiefonds wordt namelijk gefinancierd door een even grote uitname uit het gemeentefonds. Om dat financiële gat te compenseren heeft de wetgever in de artikelen 228a en 229b van de Gemeentewet en in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer een speciale regeling opgenomen. Omdat de btw wel in de opbrengsten zit, ontstaat in de begroting bij deze heffingen een positief saldo. In de bijdrage van de gemeente aan Gemeentewurk bij de afvalstoffenheffing zit reeds een btw-component van € 168.684,-.”.
1.1
Als bijlage bij het nader stuk van 13 april 2018 heeft verweerder overzichten verstrekt van de grootboekrekeningen waarvan boekingen op de begrotingsposten riolering en afvalstoffen zijn gedaan (grootboekspecificaties). Tevens heeft verweerder een selectie van de financiële onderdelen van het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP ) bijgevoegd.
1.11
Eiser heeft het College van Burgemeesters en Wethouders van de gemeente Dantumadiel bij op 4 januari 2017 door verweerder ontvangen brief van 3 januari 2017 in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een reactie op de door hem ingediende bezwaarschriften inzake de aanslagen rioolheffing en afvalstoffenheffing.
1.12
Tot de gedingstukken behoort een besluit waarin de manager afdeling Bedrijfsvoering van DDFK-gemeenten in zijn hoedanigheid van heffingsambtenaar besluit de beleidsmedewerkers belastingen van team Financieel beheer van afdeling bedrijfsvoering DDFK-gemeenten te mandateren om namens hem bezwaarschriften gemeentelijke belastingen te behandelen en daarop te beslissen. Dit besluit is op 17 februari 2017 vastgesteld.
Geschil en beoordeling
2. In geschil is primair het antwoord op de vraag of Van Hielkema, de ondertekenaar van de uitspraken op bezwaar, bevoegd was namens de heffingsambtenaar op te treden en, zo nee, of eiser recht heeft op een dwangsom wegens het uitblijven van de uitspraken op bezwaar. Subsidiair is in geschil het antwoord op de vraag of de aanslagen rioolheffing en afvalstoffenheffing terecht zijn opgelegd. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vraag of de zogeheten opbrengstlimiet is overschreden.
Omtrent de bevoegdheid van Van Hielkema
3.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat de uitspraken op bezwaar zijn gedaan op 17 januari 2017, de op de brief vermelde verzenddatum (zie 1. 7). Met ingang van 1 januari 2017 was de bevoegde heffingsambtenaar de manager van de afdeling Bedrijfsvoering van de DDFK-gemeenten. Omdat uit het mandateringsbesluit (zie 1.12) volgt dat Van Hielkema pas met ingang van 17 februari 2017 was gemandateerd om op te treden namens deze heffingsambtenaar, zijn de uitspraken op bezwaar volgens eiser door een onbevoegde persoon genomen en daardoor niet rechtsgeldig.
3.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de uitspraken op bezwaar tot stand zijn gekomen op 22 december 2016, de datum waarop de brief met de uitspraken is gedagtekend (zie 1.7). Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de verzending van de brief vertraging heeft opgelopen door de ambtelijke fusie per 1 januari 2017 (zie 1.3) en de daarmee verband houdende verhuizing van de ambtelijke organisatie van [woonplaats] naar Kollum die in die periode heeft plaatsgevonden. De fysieke verhuizing ging tevens gepaard met een wijziging in de wijze van postverwerking. Daardoor zijn de uitspraken die op 22 december 2016 tot stand zijn gekomen enige tijd blijven liggen en heeft de feitelijke verzending pas plaatsgevonden op 17 januari 2017, na de ingebrekestelling door eiser (zie 1.11).
3.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met zijn toelichting ter zitting aannemelijk gemaakt dat de uitspraken op bezwaar op 22 december 2016 tot stand zijn gekomen en dat de brief waarin deze uitspraken zijn vervat in verband met de verhuizingsperikelen van de DDFK-gemeenten pas op 17 januari 2017 is verzonden. Nu tussen partijen niet in geschil is dat Van Hielkema op 22 december 2016 bevoegd was om namens de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel op te treden, zijn de uitspraken op bezwaar rechtsgeldig tot stand gekomen. Naar ter zitting is besproken komt voor dat geval eisers standpunt dat een dwangsom verschuldigd zou zijn, te vervallen.
Omtrent de opbrengstlimiet
4.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat uit de begroting 2016 (zie 1.4 en 1.5) volgt dat de totale baten de totale lasten overtreffen, zowel bij de ramingen van de rioolheffing en als bij de ramingen van de afvalstoffenheffing. De aanslagen rioolheffing en afvalstoffenheffing dienen daarom te worden vernietigd. Volgens eiser is geen cijfermatige onderbouwing verstrekt van de tarieven die in de ramingen zijn opgenomen en ontbreekt ook een cijfermatige onderbouwing van de geraamde kosten, waardoor deze oncontroleerbaar zijn. De door verweerder gegeven toelichting inzake de niet in de begroting opgenomen BTW-lasten (zie 1.8 en 1.9) is eveneens niet cijfermatig onderbouwd en daarmee oncontroleerbaar.
4.2
Verweerder stelt dat in de begroting sprake is van een overschot, omdat de BTW-last, daarin niet is opgenomen, terwijl de BTW wel als last mag worden meegenomen. De gemeentelijke boekhouding geeft volgens verweerder op regelmatige wijze de lasten exclusief BTW weer. Ter toelichting op de begrotingscijfers verwijst verweerder naar de door hem overgelegde grootboekspecificatie en financiële onderdelen van het GRP (zie 1.10)
Afvalstoffenheffing
4.3
De rechtbank overweegt ten aanzien van de afvalstoffenheffing als volgt. Ingevolge het bepaalde in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer dient de afvalstoffenheffing ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. De in deze bepaling besloten opbrengstlimiet houdt in dat de opbrengst van de afvalstoffenheffing niet meer dan kostendekkend mag zijn. Voor de beantwoording van de vraag of de gemeente de opbrengstlimiet heeft overschreden gelden dezelfde uitgangspunten voor de verdeling van de stelplicht en bewijslast als die welke gelden voor de toetsing aan de in artikel 229b, eerst lid van de Gemeentewet voorgeschreven opbrengstlimiet (Hoge Raad van 23 mei 2014, nr. 13/02955, ECLI:NL:HR:2014:1192).
4.4
Bij de beoordeling van een geschil inzake de opbrengstlimiet zijn dan ook de regels rond stelplicht en bewijslast van belang zoals deze door de Hoge Raad zijn vastgesteld in (onder andere) zijn arresten van 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777 en 18 april 2014, nr. 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:938. Die regels omtrent de bewijslastverdeling kunnen als volgt kort worden samengevat. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten welke in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Van de heffingsambtenaar mag niet worden verwacht dat hij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op belanghebbende rust, dient hij, nadat de gemeente aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar haar oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Vervolgens dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is.
4.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met hetgeen hij heeft gesteld en heeft overgelegd onvoldoende inzicht heeft verschaft inzake de (hoogte van de) BTW-lasten. Verweerder heeft weliswaar toegelicht dat de baten de lasten in de begroting 2016 overschrijden omdat de BTW-component niet in deze begroting is opgenomen, maar vanwege het ontbreken van een cijfermatige onderbouwing acht de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat daarmee de opbrengstlimiet niet zou zijn overschreden. Omdat al in bezwaarfase door eiser duidelijk is aangegeven dat hij ten aanzien van de BTW-component aan de ramingen twijfelde, had het op de weg van verweerder gelegen om de bij 1.8 en 1.9 vermelde verklaring – die op zich niet onjuist hoeft te zijn – te voorzien van een cijfermatige onderbouwing. Het ontbreken van een dergelijke onderbouwing klemt des te meer nu de overgelegde grootboekspecificatie niets vermeldt ten aanzien van de BTW. Verweerder noemt in zijn nader stuk ten aanzien van de afvalstoffenheffing uiteindelijk nog wel een BTW-bedrag van € 168.684 (zie 1.9), maar dit bedrag volgt niet uit de grootboekspecificatie. Die specificatie bevat geen informatie ten aanzien van de BTW, het bedrag van € 168.684 valt -zonder toelichting, die ontbreekt- ook niet uit de wel vermelde bedragen af te leiden en wordt ook overigens door verweerder niet met schriftelijke stukken, zoals bijvoorbeeld nota’s met vermelding van BTW, onderbouwd.
4.6
Eiser heeft voorts ten aanzien van de in de ramingen opgenomen baten en lasten gesteld dat deze onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Verweerder heeft ter onderbouwing van de ramingen inzake de afvalstoffen in de beroepsfase een grootboekspecificatie overgelegd. Met betrekking tot de aanslag lijkbezorgingsrechten 2013 van de gemeente Dantumadiel heeft het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden in hoger beroep geoordeeld dat met het overleggen van een dergelijke grootboekspecificatie voldoende inzicht is verstrekt in de raming van de baten en lasten (Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden van 1 maart 2016, nr 15/00082, ECLI:NL:GHARL:2016:1539). De rechtbank ziet geen aanleiding om voor de aanslag afvalstoffenheffing 2016 hiervan af te wijken.
4.7
Ingevolge de bij 4.4 vermelde arresten ligt het vervolgens op de weg van eiser, op wie de bewijslast ten aanzien van de limietoverschrijding berust, gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat de vaststelling van de in de begroting opgenomen baten en lasten geheel niet controleerbaar zijn, zo kan volgens eiser bijvoorbeeld niet worden vastgesteld of er sprake is van “lasten ter zake” en ook niet of de begroting uit verhaalbare kosten bestaat. Daarnaast voert eiser inzake de ramingen van de tarieven nog aan dat hiervan een cijfermatige onderbouwing ontbreekt en dat er geen verwachte aantallen te leveren producenten zijn geraamd. Verweerder heeft in reactie op de door eiser geuite twijfel volstaan met een verwijzing naar de grootboekspecificatie en de opmerking dat dit ambtelijke uitvoeringsinformatie betreft waarvan geen bronverwijzing of andere vastgelegde documentatie is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze summiere reactie de twijfel ten aanzien van de geraamde baten en de doorberekende kosten niet naar vermogen heeft weggenomen.
4.8
Op grond van het voorgaande komt de rechtbank ten aanzien van de aanslag afvalstoffenheffing tot de conclusie dat inzake de BTW-last onvoldoende inzicht is verschaft en dat ten aanzien van de in de begroting opgenomen ramingen verweerder de twijfel onvoldoende heeft weggenomen. Hierdoor kan niet worden vastgesteld in welke mate de opbrengstlimiet mogelijkerwijs is overschreden. Gelet hierop kan de rechtbank niet volstaan met een vermindering van de opgelegde aanslag vanwege partiële onverbindendheid van de Verordening afvalstoffenheffing. De rechtbank concludeert daarom dat deze verordening geheel onverbindend is (vgl. Hoge Raad van 10 april 2009, nr. 43747, ECLI:NL:HR:2009:BC3691 en Hoge Raad van 13 april 2012, nr. 11/02789, ECLI:NL:HR:2012:BW1928).
Rioolheffing
5.1
De rechtbank overweegt ten aanzien van de rioolheffing als volgt. Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan – kort gezegd – de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. Voor het onderhavige belastingjaar komt aan artikel 229b van de Gemeentewet in dit verband geen betekenis (meer) toe. Dit laat onverlet dat de rechtspraak van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet overeenkomstig kan worden toegepast (vgl. HR 23 mei 2014, nummer 13/02955, ECLI:NL:HR:2014:1192).
5.2
Inzake de BTW-lasten bij de rioolheffing oordeelt de rechtbank overeenkomstig het hiervoor bij 4.4 en 4.5 overwogene dat verweerder onvoldoende inzicht heeft verschaft. De rechtbank merkt daarbij nog op dat verweerder, in tegenstelling tot de afvalstoffenheffing, ten aanzien van de rioolheffing in het geheel geen bedrag aan BTW heeft genoemd.
5.3
Ten aanzien van de ramingen van de baten en lasten van de rioolheffing oordeelt de rechtbank overeenkomstig het hiervoor bij 4.6 tot en met 4.8 overwogene dat verweerder de twijfel ten aanzien van de geraamde baten en de doorberekende kosten niet naar vermogen heeft weggenomen. De rechtbank merkt daarbij op dat verweerder in het kader van de rioolheffing weliswaar een selectie uit de financiële onderdelen van het GRP heeft overgelegd (zie 1.9), maar dat hij verder geen enkel verband heeft gelegd tussen de in het GRP vermelde bedragen en de bedragen volgens de begroting. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, heeft het enkel overleggen van deze stukken uit het GRP naar het oordeel van de rechtbank geen toegevoegde waarde.
5.4
Op grond van het voorgaande komt de rechtbank ook ten aanzien van de aanslag rioolheffing tot de conclusie dat inzake de BTW-last onvoldoende inzicht is verschaft en dat ten aanzien van de in de begroting opgenomen ramingen verweerder de twijfel onvoldoende heeft weggenomen. Dit leidt, op basis van dezelfde overwegingen als bij de aanslag afvalstoffenheffing (zie 4.9), tot de conclusie dat de Verordening rioolheffing geheel onverbindend is.
Slotsom
6. De beroepen zijn gegrond en de uitspraken op bezwaar en de aanslagen afvalstoffenheffing en rioolheffing dienen te worden vernietigd.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, bestaande uit enkel reiskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, overeenkomstig hetgeen ter zitting is besproken, vast op € 28.
8. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 46 per zaak vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de uitspraken op bezwaar;
- vernietigt de aanslag afvalstoffenheffing;
- vernietigt de aanslag rioolrechten;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraken op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 92 aan eiser te vergoeden en
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van in totaal € 28.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, en mr. A.M.A.M. Kager en mr. F.J.H.L. Makkinga, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Raateland, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2018.
w.g. griffier w.g. voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.