Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/4076 en LEE 16/1596
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 januari 2017 in de zaken tussen
[eiser], te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. W.R. van der Velde),
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder
(gemachtigden: H.K. de Jonge, R.W. Nomden en mr. T. Hofman-Aupers).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te Groningen
[derde-partij], te Groningen
(gemachtigde: mr. A. van der Leest).
Procesverloop
LEE 15/4076
Bij besluit van 24 juni 2015 heeft verweerder eiser een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het woongebouw aan de Noorderbuitensingel en de Akkerstraat 28 te Groningen (het Bethesda-gebouw) in 23 zelfstandige appartementen.
Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen het besluit van 8 oktober 2015 beroep ingesteld.
LEE 16/1596
Bij besluit van 3 september 2015 heeft verweerder eiser een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een kerkgebouw aan de Akkerstraat 28 te Groningen (de Noorderkerk) tot 74 appartementen.
Bij besluit van 26 februari 2016 heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen het besluit van 26 februari 2016 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens derde-partij is [vertegenwoordiger] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
LEE 15/4076
1.1.
Bij besluit van 24 juni 2015 heeft verweerder eiser een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het Bethesda-gebouw in 23 zelfstandige appartementen. De vergunning is verleend ten behoeve van de activiteit bouwen.
1.2.
[derde-partij] hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt en op 27 september 2015 een verzoek tot het treffen een voorlopige voorziening ingediend (LEE 15/3657).
Op 8 oktober 2015 is het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening op zitting behandeld. Tijdens deze zitting is het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingetrokken, omdat verweerder bij besluit van 8 oktober 2015 het bezwaar kennelijk gegrond heeft verklaard, het besluit van 24 juni 2015 heeft herroepen en de aanvraag om een omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd. Verweerder heeft in het besluit van
8 oktober 2015 te kennen gegeven dat het aangevraagde project in strijd is met het bestemmingsplan “Oranjebuurt-Noorderplantoen” (het bestemmingsplan).
1.3.
Tegen het besluit van 8 oktober 2015 heeft eiser beroep ingesteld (LEE 15/4076).
2. Verweerder heeft in het verweerschrift van 21 december 2015 te kennen gegeven dat er ten onrechte van is afgezien eiser te horen in bezwaar; de belangen van eiser konden door de herroeping van de verleende omgevingsvergunning worden geschaad. Naar het oordeel van de rechtbank komt het besluit van 8 oktober 2015 aldus voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep is gegrond.
3. De rechtbank ziet, gelet op het verhandelde ter zitting, aanleiding om ingevolge de haar in artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb toegekende bevoegdheid, te bezien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten en overweegt daartoe als volgt.
2.1.
Niet in geschil is dat het project niet volledig binnen het in het bestemmingsplan aangegeven bouwvlak valt en daarmee in strijd is met artikel 11.2.2 van de planregels.
2.2.
Op grond van artikel 18.1, sub c, van de planregels kan verweerder bij een omgevingsvergunning afwijken voor overschrijding van de bouw- en/of maatvoeringsgrenzen:
1. indien een meetverschil of de situatie ter plekke daartoe aanleiding geeft;
2. ten behoeve van stoepen, toegangen, portieken, hellingbanen, buitentrappen, terrassen, erkers, balkons, luifels, hijsinrichtingen, lift- en trappenhuizen alsmede naar de aard vergelijkbare delen van bouwwerken.
Ingevolge artikel 18.2 van de planregels is afwijken van de regels met toepassing
van artikel 18.1 slechts mogelijk, indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
a. het straat- en bebouwingsbeeld;
b. de woonsituatie;
c. de verkeersveiligheid;
d. de sociale veiligheid;
e. de milieusituatie;
f. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
2.3.
Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat voor het project van rechtswege een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik (binnenplanse ontheffing) is verleend, omdat op de aanvraag daartoe niet tijdig is beslist.
2.3.1.
De rechtbank overweegt dat wanneer, zoals in onderhavig geval, een aanvraag is ingediend voor een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, de aanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) mede moet worden aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is in voornoemde situatie geen sprake van een - zo begrijpt de rechtbank het betoog van eiser - fictieve extra aanvraag, maar slechts van één aanvraag voor één omgevingsvergunning, waaronder de vermeende fictieve aanvraag begrepen wordt. Wanneer op die aanvraag is besloten, is ook besloten op de vermeende fictieve aanvraag.
Artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven, als niet tijdig op de aanvraag is beslist. De rechtbank stelt vast dat verweerder binnen de wettelijke beslistermijn, op 24 juni 2015, een besluit op de aanvraag heeft genomen. In het onderhavige geval is naar het oordeel van de rechtbank aldus geen sprake van een van rechtswege gegeven afwijkingsomgevingsvergunning, aangezien tijdig op de aanvraag is beslist. Dat na heroverweging van het besluit van 24 juni 2015 is gebleken dat de omgevingsvergunning ten onrechte was verleend omdat naast een omgevingsvergunning voor het bouwen tevens een afwijkingsomgevingsvergunning was vereist en de omgevingsvergunning daarom is herroepen, maakt niet dat alsdan van rechtswege een vergunning is verleend voor het deel dat als gesteld via een binnenplanse afwijking had kunnen worden verleend. In de situatie dat tijdig op een aanvraag om omgevingsvergunning is beslist, is, wat er ook zij van dat besluit, paragraaf 4.1.3.3 van de Awb, waarvan artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb deel uitmaakt, verder niet van toepasing. De beroepsgrond slaagt niet.
2.4.
Eiser stelt zich verder op het standpunt dat de trappen en de galerij aan de buitenzijde van het Bethesda-gebouw via een binnenplanse ontheffing kunnen worden vergund. Er is volgens eiser geen sprake van dat de in artikel 18.2 van de planregels genoemde belangen daardoor worden aangetast.
2.4.1.
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat de trappen en de galerij onder artikel 18.1, sub c, van de planregels vallen en verweerder aldus bevoegd is een afwijkingsomgevingsvergunning te verlenen. Verweerder wil evenwel geen gebruik maken van deze bevoegdheid. De rechtbank stelt voorop dat verweerder beleidsruimte heeft bij diens besluit om al dan niet omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. De rechter heeft te beoordelen of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit om een afwijkingsomgevingsvergunning te verlenen of te weigeren heeft kunnen komen.
2.4.2.
Verweerder heeft te kennen gegeven dat in het bestemmingsplan, dat is vastgesteld op 17 december 2014, door de planwetgever bewust de keuze is gemaakt om de contouren van het Bethesda-gebouw bijzonder gedetailleerd als bouwgrens vast te leggen op de verbeelding om het bestaande gebouw te behouden. De gemeenteraad heeft hierbij onder meer een afweging gemaakt tussen de belangen van de omwonenden enerzijds en partijen die een omgevingsvergunning zouden willen aanvragen voor het veranderen van het Bethesda-gebouw anderzijds. Aangezien de gemeenteraad recent bewust heeft gekozen om de grenzen van het bouwvlak gelijk te laten lopen met de grenzen van de bestaande bebouwing en daarmee een deel van de met het bouwplan beoogde bouwmogelijkheden onmogelijk te maken, wil verweerder in dit geval geen vergunning verlenen om van het bestemmingsplan af te wijken. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de in artikel 18.2 van de planregels genoemde belangen zich wel degelijk verzetten tegen het verlenen van een binnenplanse afwijking voor de trappen en de galerij. Gelet op de situatie ter plaatste, waarin de trappen en de galerij op zeer korte afstand van de omringende woongebouwen zijn geprojecteerd, zal afwijking van het bestemmingsplan leiden tot aantasting van de woonsituatie, aldus verweerder.
2.4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid de gevraagde
omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, met de hiervoor weergegeven motivering, kunnen weigeren. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond voor een ander oordeel. De beroepsgrond slaagt niet.
2.5.
Het hiervoor overwogene brengt mee dat de rechtbank ingevolge artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zal laten.
3. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 495,- en een wegingsfactor 1) en € 1,88 voor de door eiser gemaakte reiskosten om de zitting bij te wonen.
4. De rechtbank ziet verder aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 aan hem dient te vergoeden.
LEE 16/1596
5.1.
Bij besluit van 3 september 2015 heeft verweerder eiser een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de Noorderkerk tot 74 appartementen. De vergunning is verleend ten behoeve van de activiteit bouwen. [derde-partij] hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
5.2.
Bij besluit van 26 februari 2016 heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie één bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, de overige bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 3 september 2015 herroepen en de omgevingsvergunning in heroverweging geweigerd.
6. Niet in geschil is dat het project niet volledig binnen het in het bestemmingsplan aangegeven bouwvlak valt en daarmee in strijd is met artikel 11.2.2 van de planregels.
7. Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat voor het project van rechtswege een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik (binnenplanse ontheffing) is verleend, omdat op de aanvraag daartoe niet tijdig is beslist.
7.1.
De rechtbank overweegt dat wanneer, zoals in onderhavig geval, een aanvraag is ingediend voor een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, de aanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede moet worden aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is in voornoemde situatie geen sprake van een - zo begrijpt de rechtbank het betoog van eiser - fictieve extra aanvraag, maar slechts van één aanvraag voor één omgevingsvergunning, waaronder de vermeende fictieve aanvraag begrepen wordt. Wanneer op die aanvraag is besloten, is ook besloten op de vermeende fictieve aanvraag.
Artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven, als niet tijdig op de aanvraag is beslist. De rechtbank stelt vast dat verweerder binnen de wettelijke beslistermijn, op 3 september 2015, een besluit op de aanvraag heeft genomen. In het onderhavige geval is naar het oordeel van de rechtbank aldus geen sprake van een van rechtswege gegeven afwijkingsomgevingsvergunning, aangezien tijdig op de aanvraag is beslist. Dat na heroverweging van het besluit van 3 september 2015 is gebleken dat de omgevingsvergunning ten onrechte was verleend omdat naast een omgevingsvergunning voor het bouwen tevens een afwijkingsomgevingsvergunning was vereist en de omgevingsvergunning daarom is herroepen, maakt niet dat alsdan van rechtswege een vergunning is verleend voor het deel dat als gesteld via een binnenplanse afwijking had kunnen worden verleend. In de situatie dat tijdig op een aanvraag om omgevingsvergunning is beslist, is, wat er ook zij van dat besluit, paragraaf 4.1.3.3 van de Awb, waarvan artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb deel uitmaakt, verder niet van toepasing. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiser stelt zich verder op het standpunt dat de vluchtrap aan de buitenzijde van de Noorderkerk via een binnenplanse ontheffing kan worden vergund. Er is volgens eiser geen sprake van dat de in artikel 18.2 van het bestemmingsplan genoemde belangen daardoor worden aangetast.
8.1.
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat de vluchttrap onder artikel 18.1,
sub c, van de planregels valt en verweerder aldus bevoegd is een afwijkingsomgevings-
vergunning te verlenen. Verweerder wil evenwel geen gebruik maken van deze bevoegdheid
en heeft in dit verband het volgende opgemerkt. Bij de ontwikkeling van een eerder
bouwplan voor de Noorderkerk heeft de verantwoordelijk wethouder ermee ingestemd dat
de Noorderkerk de bestemming ‘Wonen’ zou krijgen. Daaraan heeft de wethouder de
voorwaarde verbonden dat conform het bestemmingsplan zou worden gebouwd. Deze
belofte aan de omwonenden wil verweerder gestand doen. In het bestemmingsplan, dat is
vastgesteld op 17 december 2014, is door de planwetgever bewust de keuze gemaakt om de
contouren van de Noorderkerk bijzonder gedetailleerd als bouwgrens vast te leggen op de
verbeelding, om het bestaande gebouw te behouden. Dit blijkt ook uit de reactie op de
zienswijzen van de omwonenden, onder punt 5 in het raadsvoorstel tot vaststelling van het
bestemmingsplan. De gemeenteraad heeft hierbij onder meer een afweging gemaakt tussen
de belangen van de omwonenden enerzijds en partijen die een omgevingsvergunning
zouden willen aanvragen voor het verbouwen van de Noorderkerk anderzijds. Aangezien de
gemeenteraad kort geleden bewust heeft gekozen om de grenzen van het bouwvlak gelijk te
laten lopen met de grenzen van de bestaande bebouwing en daarmee een deel van de met het
bouwplan beoogde bouwmogelijkheden onmogelijk te maken, wil verweerder geen
vergunning verlenen om van het bestemmingsplan af te wijken. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de in artikel 18.2 van de planregels genoemde belangen zich wel degelijk verzetten tegen het verlenen van een binnenplanse afwijking voor de vluchtrap. Gelet op de situatie ter plaatste, waarin de vluchttrap op zeer korte afstand van de omringende woongebouwen is geprojecteerd, zal afwijking van het bestemmingsplan leiden tot aantasting van de woonsituatie, aldus verweerder.
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid de gevraagde
omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, met de hiervoor weergegeven motivering, kunnen weigeren. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond voor een ander oordeel. De beroepsgrond slaagt niet.
9. Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat verweerder verplicht was om hem in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag te wijzigen, teneinde geconstateerde beletselen voor het verlenen van een omgevingsvergunning weg te nemen. Via een wijziging van ondergeschikte aard had eiser het project immers eenvoudigweg in overeenstemming kunnen brengen met het bestemmingsplan, met als gevolg dat de gevraagde omgevingsvergunning bij recht verleend had kunnen (en moeten) worden.
9.1.
Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 26 oktober 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AZ0809) en van
3 november 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO2735) overweegt de rechtbank dat verweerder in de regel dient te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning zoals deze is ingediend, maar dat verweerder onder omstandigheden bevoegd of zelfs gehouden is om de aanvrager vooraf in de gelegenheid te stellen het bouwplan aan te passen. Bij aanpassing van het bouwplan moet sprake zijn van een wijziging van ondergeschikte aard. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dient daarvoor een nieuwe aanvraag te worden ingediend. Zoals de AbRS heeft overwogen in de uitspraak van 26 januari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP2087) dient de vraag of sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard per concreet geval te worden beantwoord.
9.2.
De rechtbank overweegt dat in onderhavig geval sprake is van strijd met de bebouwingsvoorschriften uit het bestemmingsplan. Om het bouwplan in overeenstemming te brengen met de bebouwingsvoorschriften, dient de uitwendige vluchttrap uit het bouwplan verwijderd te worden. Het verwijderen van een vluchttrap kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een wijziging van ondergeschikte aard worden aangemerkt. Een dergelijke wijziging heeft in onderhavig geval bovendien tot gevolg dat niet wordt voldaan aan artikel 2.109 van het Bouwbesluit 2012. Verweerder heeft eiser dan ook niet in de gelegenheid hoeven stellen de aanvraag te wijzigen. Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond niet.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
LEE 15/4076
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 8 oktober 2015;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 8 oktober 2015 in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van eiser ten bedrage van € 991,88;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ter hoogte van € 167,00 aan eiser dient te voldoen.
LEE 16/1596
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. R.L. Vucsán en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.