Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 14/4660
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2015 in de zaak tussen
[Eiser], te St.-Annaparochie, eiser
(gemachtigde: mr. K.E. Wielenga),
en
Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen(CBR), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ ongeldig verklaard.
Bij besluit van 28 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 4 december 2014 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Groningen, de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer en bepaald dat verweerder eiser in de gelegenheid dient te stellen het bestaande alcoholslot weer in gebruik te nemen en kosteloos zijn deelname aan het alcoholslotprogramma (asp) voort te zetten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
drs. I.S.B. Metaal.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 2 september 2013 heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en hem een asp opgelegd. Eiser is daardoor in het bezit gekomen van een rijbewijs B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. Het alcoholslot is op 6 mei 2014 in de auto van eiser ingebouwd. Aan het asp zijn verplichtingen verbonden, waaronder het periodiek uitlezen van de gegevens uit het alcoholslot (hertest). Bij brief van 25 juni 2014 heeft verweerder eiser meegedeeld dat bij controle van de uitleesgegevens is gebleken dat er in de periode van 6 mei 2014 tot en met 12 mei 2014 sprake is geweest van vier foutieve hertesten, terwijl hij er maximaal drie mocht hebben.
1.2.
Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld aan te geven wat de reden is geweest van de vier foutieve hertesten. Bij brief van 1 juli 2014 heeft eiser van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Bij het primaire besluit heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard. Het tegen dit besluit ingediende bezwaarschrift is bij het bestreden besluit kennelijk ongegrond verklaard.
2. Het bestreden besluit gaat over de ongeldigverklaring van het rijbewijs B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ van eiser. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat tijdens het asp vier foutieve hertesten zijn geconstateerd, terwijl eiser op grond van artikel 20 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid maximaal drie foutieve hertesten mag hebben. Volgens verweerder gaat het om de volgende foutieve hertesten:
- op 6 mei 2014 om 17:51 een geweigerde hertest;
- op 8 mei 2014 om 16:57 een geweigerde hertest;
- op 9 mei 2014 om 07:31 een geweigerde hertest;
- op 12 mei 2014 om 07:29 een geweigerde hertest.
3. Eiser voert aan dat de foutieve hertesten niet zijn gebaseerd op enig alcoholgebruik. Eiser weet niet zeker of sprake is van een technisch mankement aan het alcoholslot dan wel of hij verkeerd heeft geblazen. Eiser acht het vertrouwensbeginsel geschonden omdat hij erop heeft mogen vertrouwen dat verweerder zijn uitleg over de foutieve hertesten heeft geaccepteerd. Gezien de gevolgen van de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs acht eiser het bestreden niet zorgvuldig dan wel evenredig. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 11 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2052) kan worden geconcludeerd dat het opleggen van een asp een punitieve sanctie is die op evenredigheid dient te worden getoetst.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de regelgeving geen ruimte laat voor een afweging, omdat sprake is van dwingendrechtelijke regels waardoor verweerder verplicht is over te gaan tot ongeldigverklaring van het rijbewijs.5.1. Op grond van het bepaalde in artikel 132, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) is behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen diegene verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel, die zich krachtens artikel 118, derde lid, of ingevolge de artikelen 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, of 134, zevende lid, onderdeel a, dient te onderwerpen aan een asp.
Op grond van het tweede lid, voor zover thans van belang, besluit het CBR bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. Het CBR bepaalt daarbij op welke categorie of categorieën van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven, de ongeldigverklaring betrekking heeft. Bij ministeriële regeling wordt vastgesteld in welke gevallen sprake is van het niet verlenen van medewerking.
5.2.
Op grond van artikel 1, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) wordt in deze regeling onder hertest verstaan: in het kader van het alcoholslotprogramma tijdens de rit afgeven van een ademmonster in het in het motorrijtuig ingebouwde alcoholslot.
5.3.
Op grond van artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling verleent betrokkene onder meer niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de wet aan het alcoholslotprogramma indien tijdens het alcoholslotprogramma vier of meer foutieve hertesten zijn geregistreerd.
5.4.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in geschil is of verweerder de foutieve hertesten aan eiser heeft mogen toerekenen en aan de ongeldigverklaring van eisers rijbewijs ten grondslag heeft mogen leggen. Voorts ligt ter beoordeling voor de vraag of in dit geval de gevolgen van het niet meewerken aan het aan eiser opgelegde asp niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
5.5.
De rechtbank overweegt dat de AbRS op 4 maart 2015 in de zaak
nr. 201400944/1/A1 uitspraak heeft gedaan en heeft geoordeeld dat artikel 17 van de Regeling, te weten de oplegging van het asp, zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit tot ongeldigverklaring, onverbindend is. Daartoe is van belang geacht dat bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijk ingrijpende gevolgen van de oplegging van een asp niet afdoende zijn afgewogen, waardoor in een substantieel aantal gevallen artikel 17 van de Regeling onevenredig kan uitwerken omdat het asp moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de in dat artikel neergelegde toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, zonder dat daarbij op basis van de persoonlijke omstandigheden van het geval een geïndividualiseerde afweging kan worden verricht. Gelet hierop is in artikel 17 van de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat dat artikel in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en derhalve onverbindend is, aldus de AbRS in die uitspraak. In die uitspraak heeft de AbRS ter voorlichting in rechtsoverweging 5.8 overwogen dat deze uitspraak niet betekent dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden was om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen en heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de HR van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718, Vulhop). Eiser behoort tot degenen die in het opgelegde asp hebben berust en daaraan is gaan meewerken. Het besluit tot oplegging van het asp heeft in zijn geval formele rechtskracht.
5.6.
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de uitspraak van de AbRS van 4 maart 2015 niet relevant is, nu de uitspraak ziet op de oplegging van het asp, hetgeen bij eiser een gepasseerd station is. Middels de uitspraak van de AbRS is artikel 17 van de Regeling onverbindend verklaard, niet tevens artikel 20 van de Regeling.
5.7.
In artikel 132, tweede lid WVW is bepaald dat het CBR bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder. In artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling is dwingend bepaald dat betrokkene niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de wet, aan het alcoholslotprogramma verleent, indien tijdens het alcoholslotprogramma vier of meer foutieve hertesten zijn gesignaleerd. Derhalve wordt niet reeds in de wet in formele zin, maar uiteindelijk in artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling uitputtend en dwingend bepaald dat de enkele signalering van vier of meer foutieve hertesten is aan te merken als het niet verlenen van de medewerking aan het alcoholslotprogramma, dat tot onverwijlde ongeldigverklaring van het rijbewijs dient te leiden. Uit artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling volgt, dat het CBR bij de signalering van vier of meer foutieve hertesten geen ruimte heeft om te onderzoeken wat de omstandigheden zijn geweest waaronder de foutieve hertesten zijn gesignaleerd.
5.8.
Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
5.9.
Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dit artikel is ook van toepassing op de Regeling omdat een ministeriële regeling een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, en de aard van de regeling zich daartegen niet verzet.
5.10.
De rechtbank is van oordeel dat de minister bij de totstandkoming van artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling onvoldoende heeft afgewogen wat de mogelijke omstandigheden kunnen zijn waaronder vier of meer foutieve hertesten worden gesignaleerd. De regeling biedt geen ruimte voor een beoordeling in hoeverre er sprake is van technische complicaties, onwetendheid of onjuist gebruik. Voorts volgt uit artikel 20, eerste lid, aanhef en onder l, van de Regeling dat verweerder geen rekening kan houden met de persoonlijke omstandigheden van betrokkene. Daardoor is in de Regeling de evenredigheid onvoldoende gewaarborgd voor die gevallen waarin sprake is van verontschuldigbare redenen of ingrijpende persoonlijke omstandigheden, zodat artikel 20, aanhef en onder l, van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is.
5.11.
Zo leidt de Regeling er in het onderhavige geval toe dat verweerder geen rekening kan houden met de omstandigheid dat de vier signaleringen reeds binnen enkele dagen na de installatie van het slot hebben plaatsgevonden in combinatie met de door eiser gestelde omstandigheid dat hij (aanvankelijk) niet goed bekend was met de wijze waarop hij het slot adequaat moest bedienen. Voorts biedt de Regeling in het onderhavige geval geen mogelijkheid om rekening te houden met de door eiser gestelde omstandigheid dat hij, indien hij niet langer een auto mag besturen, niet op tijd op zijn werk kan komen en daardoor mogelijk zijn baan kan verliezen. Dit klemt te meer, gelet op de bijlage bij het primaire besluit met als onderwerp ‘gevolgen van het niet meewerken alcoholslotprogramma’. Hierin staat – onder meer – vermeld dat indien eiser binnen vijf jaar alsnog besluit mee te werken aan het asp, hij een nieuw rijbewijs voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ kan aanvragen. Dit volgt ook uit artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen. Indien eiser niet alsnog deelneemt aan het asp, neemt verweerder eisers ‘Eigen verklaring’ tot vijf jaar na het primaire besluit niet in behandeling en wordt geen ‘Verklaring van geschiktheid’ afgegeven.
6. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat het besluit wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb wordt vernietigd.
7. De overige opgeworpen stellingen van eiser behoeven gelet op vorenstaande geen bespreking.
8. Gelet op al het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank stelt vast dat uit het dossier geen andere redenen naar voren komen die verweerder tot ongeldigverklaring van het rijbewijs kunnen brengen. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank derhalve zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen.
9. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, € 490,- per punt). Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 165,- aan hem te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 165,- aan hem te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Boxum, voorzitter en mrs. R.L. Vucsán en
H. Pieffers, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.