ECLI:NL:RBNNE:2014:6356

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Afdeling privaatrecht

Locatie Leeuwarden

zaaknummer / rolnummer: C/17/124046 / HA ZA 12-379

Vonnis van 17 december 2014

in de zaak van

1. de naamloze vennootschap

ARRIVA OPENBAAR VERVOER N.V.,

gevestigd te Heerenveen,

hierna te noemen: Arriva Openbaar Vervoer,

2. de naamloze vennootschap

CONNEXXION OPENBAAR VERVOER N.V.,

gevestigd te Haarlem,

hierna te noemen: Connexxion,

3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

HERMES OPENBAAR VERVOER B.V.,

gevestigd te Weert,

hierna te noemen Hermes,

4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

VEOLIA TRANSPORT NEDERLAND HOLDING B.V.,

gevestigd te Breda,

hierna te noemen: Veolia Transport Nederland Holding,

5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

VEOLIA TRANSPORT NEDERLAND OPENBAAR VERVOER B.V.,

gevestigd te Breda,

hierna te noemen: Veolia Transport Nederland Openbaar Vervoer,

6. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

SYNTUS B.V.,

hierna te noemen: Syntus,

gevestigd te Doetinchem,

7. de vereniging

FEDERATIE VAN MOBILITEITSBEDRIJVEN IN NEDERLAND,

gevestigd te Heerenveen,

hierna te noemen: FMN,

eiseressen,

advocaat mr. J.F. van Nouhuys, kantoorhoudende te Rotterdam,

tegen

1. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE DRENTHE,

zetelend te Assen,

hierna te noemen: Provincie Drenthe,

2. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE FLEVOLAND,

zetelend te Lelystad,

hierna te noemen: Provincie Flevoland,

3. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE FRIESLAND,

zetelend te Leeuwarden,

hierna te noemen: Provincie Friesland,

4. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE GELDERLAND,

zetelend te Arnhem,

hierna te noemen: Provincie Gelderland,

5. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE NOORD-HOLLAND,

zetelend te Haarlem,

hierna te noemen: Provincie Noord-Holland,

6. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE OVERIJSSEL,

zetelend te Zwolle,

hierna te noemen: Provincie Overijssel,

7. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE UTRECHT,

zetelend te Utrecht,

hierna te noemen: Provincie Utrecht,

8. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE ZEELAND,

zetelend te Middelburg,

hierna te noemen: Provincie Zeeland,

9. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE ZUID-HOLLAND,

zetelend te Den Haag,

hierna te noemen: Provincie Zuid-Holland,

10. de vereniging

HET INTERPROVINCIAAL OVERLEG

gevestigd te Den Haag,

hierna te noemen: IPO,

11. de publiekrechtelijke rechtspersoon

SAMENWERKINGSVERBAND REGIO EINDHOVEN,

zetelend te Eindhoven,

hierna te noemen: SRE,

12. de vereniging

STADSREGIO'S KADER VERKEER EN VERVOER,

gevestigd te Den Haag,

hierna te noemen: SkVV,

13. de gemeenschappelijke regeling

OPENBAAR LICHAAM OV-BUREAU VAN DE GEMEENTE GRONINGEN EN DE PROVINCIES GRONINGEN DRENTHE,

zetelend te Assen,

hierna te noemen: OV Bureau GGD,

14. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE LELYSTAD,

zetelend te Lelystad,

hierna te noemen: Gemeente Lelystad,

15. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE AMERSFOORT,

zetelend te Amersfoort,

hierna te noemen: Gemeente Amersfoort,

16. de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINCIE GRONINGEN,

zetelend te Groningen,

hierna te noemen: Provincie Groningen,

gedaagden,

advocaat mrs. G. Verberne en P.W. Juttmann, kantoorhoudende te Amsterdam.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding
de akte houdende overlegging producties
de conclusie van antwoord
de conclusie van repliek, tevens houdende akte wijziging van eis tevens houdende akte overlegging productie
de conclusie van dupliek
de pleidooien en de ter gelegenheid daarvan overgelegde stukken.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

In de maanden mei en juni 2008 waren er grootschalige stakingen in het streekvervoer, die nagenoeg het volledige streekvervoer "platlegden". Werknemers eisten (mede vanwege de inflatie) een loonsverhoging van 3,5% in één jaar en een verhoging van de eindejaarsuitkering. Aan de kant van de vervoerders bestond geen financiële ruimte om met een dergelijke verhoging - waar ongeveer 19 miljoen euro per jaar mee gemoeid was - in te stemmen.

2.2.

Streekvervoerders worden op drie manieren vergoed voor hun vervoersdiensten, te weten door subsidies door decentrale overheden vanuit de zogenaamde BDU-gelden (Brede Doel Uitkering) die de overheden vanuit het Rijk ontvangen, door subsidies ten behoeve van de OV-studentenkaart en door inkomsten uit de verkoop van strippenkaarten en abonnementen.

2.3.

De subsidies vanuit de BDU-gelden vormen de belangrijkste inkomstenbron van vervoerders. De BDU-gelden worden door het Rijk aan de decentrale overheden (provincies en stadsregio's) ter beschikking gesteld en door hen onder meer gebruikt ter subsidiëring van het openbaar vervoer. In die gevallen wordt per concessie als onderdeel van de concessieafspraken een zogenaamde concessiebijdrage uitgekeerd aan de respectievelijke concessiehouders. De decentrale overheden kunnen er derhalve zelf voor kiezen of en hoe zij de door het Rijk aan hen ter beschikking gestelde middelen ten behoeve van OV-concessies benutten. Concessiebijdragen hebben doorgaans de vorm van een vaste exploitatiesubsidie die uitsluitend wordt geïndexeerd - teneinde prijsstijgingen op te vangen - via een vaste formule en die voor het overige niet afhankelijk is van de behaalde resultaten. De exploitatie van de concessies geschiedt doorgaans voor rekening en risico van de concessiehouders.

2.4.

De indexatie van de bijdrage van de concessieverlener aan de vervoerder vindt langs verschillende lijnen plaats. Het Rijk (de Minister van Financiën) indexeert de BDU-gelden aan de decentrale overheden op basis van de BDU-index. Die index is een algemene index waarin de voor de onderhavige zaak relevante brandstofkosten beperkt meewegen. Een aantal decentrale overheden neemt dat indexcijfer één-op-één over voor wat betreft hun bijdrage aan de vervoerders. De meeste decentrale overheden indexeren hun overheidsbijdragen voor OV-concessies conform de BDU-index, sommige hanteren de OV-index en een tweetal decentrale overheden hanteert een geheel eigen indexeringsmethode voor hun overheidsbijdrage.

2.5.

Het prijsstijgingen-compenserende effect van alle gehanteerde indexeringsmethodieken bleek onvoldoende te zijn om de forse stijgingen van de brandstofprijzen in de jaren 2007 en 2008 te compenseren. De brandstofprijzen leggen bij de berekening van de respectieve indexcijfers die is gebaseerd op een veelvoud van componenten, onvoldoende gewicht in de schaal, zodat de prijsstijgingen slechts in geringe mate worden gecompenseerd. Dat komt omdat de indexering niet is geënt op het streekvervoer, waar brandstofkosten een grote kostenpost vormen.

2.6.

In plaats van de BDU-gelden in het jaar 2008 te indexeren met 3,37% - het volgens de berekeningssystematiek van de BDU-index toepasselijke inflatiecijfer - heeft het Rijk om politieke redenen de BDU-gelden in het jaar 2008 slechts geïndexeerd met 1,75%.

2.7.

Ten tijde van de in punt 2.1. bedoelde stakingen hebben eiseressen hun gezamenlijke financiële tekort als gevolg van de brandstofstijgingen over de jaren 2007 en 2008 geschat op ongeveer 35 miljoen euro. Tegen de achtergrond van dit tekort, de indexatie van de BDU-gelden voor het jaar 2008 met slechts 1,75% en het vooruitzicht dat de brandstofprijzen verder zouden stijgen zonder dat er in het jaar 2009 een adequate prijspeilcompensatie zou plaatsvinden, hadden eiseressen onvoldoende financiële ruimte om tot een akkoord met de vakbonden te komen. Gelet hierop hebben eiseressen zich hangende de stakingen en de in dat kader met de vakbonden te voeren gesprekken tot de decentrale, concessiegevende overheden en de Rijksoverheid gewend met de mededeling dat een extra bijdrage noodzakelijk zou zijn.

2.8.

Er zijn vervolgens onderhandelingen gevoerd tussen de voorzitter van de belangenvereniging FMN, te weten [A] en [B], de laatste namens IPO, waarin de provincies zijn verenigd. Namens SkVV, waarin de stadsregio's zijn verenigd, trad[C] op. [C] is eerst in een later stadium aangeschoven bij de gesprekken.

2.9.

Nadat er reeds vele gesprekken hadden plaatsgevonden, vond er op 12 juni 2008 een debat in de Tweede Kamer plaats met toenmalig Staatssecretaris Huizinga van Verkeer en Waterstaat. De hoop van alle betrokkenen was dat de Staatssecretaris onder druk van de Tweede Kamer de regie naar zich toe zou halen en mede door de terbeschikkingstelling van extra financiële middelen naar een oplossing zou toewerken. De Staatssecretaris heeft de zaak echter afgedaan als een zaak van de streekvervoerders, vakbonden en de voor de concessiebijdragen verantwoordelijke decentrale overheden.

2.10.

Nadat er op 12 juni 2008 een aantal bijeenkomsten in Den Haag had plaatsgevonden tussen eiseressen, IPO, SkVV en de vakbonden, is geconcludeerd dat uitsluitend wanneer er een financiële oplossing zou worden gevonden voor het bij de streekvervoerders gerezen financiële probleem van ongeveer 35 miljoen euro, er ruimte zou bestaan om met de vakbonden tot een nieuwe CAO te komen en daarmee de stakingen tot een einde te brengen. Op basis van deze constatering hebben er tussen 12 en 16 juni 2008 diverse gesprekken plaatsgevonden tussen Staatssecretaris Huizinga enerzijds en Bleker anderzijds. Die gesprekken hebben er in geresulteerd dat de Staatssecretaris extra financiële middelen ter beschikking heeft gesteld aan de decentrale overheden en wel een bedrag van (uiteindelijk) 16 miljoen euro. Bij brief van 18 juni 2008 aan de Tweede Kamer heeft de Staatssecretaris onder meer het volgende medegedeeld:

[…]

Tijdens het debat over het streekvervoer op 12 juni jongstleden (Handelingen der Kamer II, vergaderjaar 2007-2008, nr. 96) heb ik de Kamer toegezegd in samenspraak met de decentrale overheden na te gaan, hoe ik - binnen mijn rol en verantwoordelijkheid - een "duw" kan geven ter verbetering van het klimaat rond het streekvervoer. Ik heb tevens aangegeven u uiterlijk een week na dit overleg de stand van zaken te melden.

Ik geeft eenmalig een impuls om structureel het klimaat voor het streekvervoer te verbeteren. Daarmee bereik ik op drie punten een verbetering in de vervoerscontracten:

* Er worden brandstofclausules opgenomen;

* Er worden basisafspraken over indexering opgenomen;

* Er vindt een verdere vergroening van het wagenpark plaats. De EEV of Euro 5 norm geldt voor alle concessies en ook wordt de implementatie van de Euro 6 norm voorbereid.

Ik verlang van de decentrale overheden dat de besluitvorming over deze afspraken uiterlijk eind 2008 is afgerond.

Over het voorgaande heb ik met het IPO en de Stadsregio's (SKVV) gesproken. Het IPO heeft met het voorstel ingestemd. SKVV heeft hierover nog overleg met haar achterban.

Omdat het uitvoeren van deze afspraken financiële consequenties kan hebben voor de decentrale overheden, stelt het kabinet eenmalig € 16 mln ter beschikking. Het is nu aan de decentrale overheden om de afspraken op te nemen in de vervoerscontracten. Met deze impuls heeft het kabinet zijn bijdrage aan de verbetering van het klimaat rond het streekvervoer geleverd.

[…]

2.11.

De onderhandelaar namens FMN, IPO en SkVV hebben op 17 juni 2008 (in Heerenveen) wederom onderhandelingen gevoerd, waarbij mondeling het zogenaamde "Heerenveen-akkoord" is gesloten dat vervolgens op 18 juni 2008 schriftelijk is vastgelegd. Dit schriftelijke stuk is ondertekend door [B] namens IPO,[C] namens SkVV en A.B. Hettinga namens FMN. Het volgende is in dit stuk vermeld:

De volgende elementen zijn in Heerenveen op 17 juni 2008 tussen onderhandelaars van IPO, SKVV en FMN afgesproken.

1. De decentrale overheden hebben per vervoerconcessie contracten met vervoer bedrijven afgesproken. Deze contracten verschillen onderling in aanpak en systematiek. Het is de verantwoordelijkheid van de decentrale overheden om het volgende af te spreken met eigen vervoerders.

2. IPO en SKVV geven maximale steun aan stas en tk om de prijs van de strippenkaart per 1 jan 2009 met 4,5% te laten stijgen, conform nmb voorstel.

3. Alle decentrale overheden zullen, voor zover juridisch mogelijk is binnen concessieafspraken, naar een redelijke index van in ieder geval 3,4% in 2008 voor de streekvervoer concessies.

4. Voor de index 2009 wordt aanvullend een brandstof index ontwikkeld op basis van de reële kostenstijging t.o.v. 1 januari 2007, waarbij eveneens rekening wordt gehouden met de reeds in de gebruikelijke index opgenomen brandstof component.

5. Voor december 2008 zullen de vier partijen rijk, decentrale overheden, bedrijven en vakbonden een aanpak voor de lange termijn ontwikkelen op basis van de analyse uit het rapport van Klaas de Vries.

6. Op basis van deze afspraken zorgt FMN voor het bereiken van een definitief akkoord met de bonden zodat het streekvervoer op korte termijn wordt hervat.

2.12.

De stakingen zijn op 18 juni 2008 beëindigd.

2.13.

De brandstofprijzen zijn in de tweede helft van het jaar 2008 gedaald.

2.14.

Bij brief van 27 november 2008 heeft IPO onder meer het volgende aan eiseressen medegedeeld:

[…]

Conform de afspraken van 17 juni jl. zal bij de indexen de ontwikkeling van de brandstofprijs vanaf 1 januari 2007 vergeleken worden met die van 31 december 2008.

Voor de lopende concessieskan de brandstof toegevoegd worden volgens de methode:

Index concessie
maal(100% - % brandstofkosten)
plus% brandstofkosten
maal(index brandstofprijzen). Van de huidige index wordt dus het aandeel van de brandstofkosten afgehaald en het geïndexeerde deel wordt eraan toegevoegd. Bijvoorbeeld: Huidige Index = 2%, Aandeel brandstof = 12%, Index brandstofprijzen = 8%

2 x ((100 -12)/100)) + 12 x 8/100 = 1,76 + 0,96 = 2,72%

Wat de provincies betreft, zijn dit de uitgangspunten voor een kostenmodel. Voor ons is het een randvoorwaarde dat het rijk zorgdraagt voor een volledig en reëel geïndexeerde BDU die rekening houdt met de kostenontwikkeling van het openbaar vervoer.

Overigens wijzen wij erop dat het IPO het uiteindelijke voorstel alleen als advies kan voorleggen aan de provincies. Het is aan de provincies om de concessies aan te passen dan wel de index op te nemen in de aan te besteden concessies.

Wij stellen voor om dit onderdeel ambtelijk verder voor te bereiden. […]

2.15.

Aan hetgeen in het Heerenveen-akkoord is neergelegd is in ieder geval in zoverre uitvoering gegeven dat de prijs van een strippenkaart per 1 januari 2009 is verhoogd, door de meeste decentrale overheden de exploitatiebijdragen aan de concessiehouders vanuit de BDU-gelden voor het jaar 2008 met ten minste 3,4% zijn geïndexeerd en er eind 2010 een redelijker indexatiemethodiek is ontwikkeld.

3.De vordering

3.1.

De vordering van eiseressen strekt er - na wijziging van eis - toe dat de rechtbank, bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad en op de minuut:

primair

voor recht verklaart dat het Heerenveen-akkoord een overeenkomst tussen enerzijds eiseressen en anderzijds alle gedaagden inhoudt;

subsidiair

voor recht verklaart dat het Heerenveen-akkoord een overeenkomst tussen enerzijds eiseressen en anderzijds één of meer gedaagden inhoudt;

meer subsidiair

voor recht verklaart dat IPO en SkVV onrechtmatig hebben gehandeld jegens eiseressen door zonder voldoende bevoegdheid de overige gedaagden te vertegenwoordigen en namens hen een overeenkomst aan te gaan;

primair

gedaagden ten aanzien van de desbetreffende concessie veroordeelt tot nakoming van element 4. van het Heerenveen-akkoord op de navolgende wijze:

Provincie Drenthe hoofdelijk tezamen met OV-Bureau GGD, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessies Zuid-Oost en Zuid-West Drenthe aan Connexxion ter grootte van EUR 270.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Drenthe hoofdelijk tezamen met OV-Bureau GGD en Provincie Groningen, waarbij geldt dat indien de één betaalt de anderen zijn bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie GGD aan Arriva Openbaar Vervoer ter grootte van EUR 2.364.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Flevoland veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Almere Streekvervoer aan Connexxion ter grootte van EUR 128.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie IJsselmond Flevoland aan Connexxion ter grootte van EUR 174.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Flevoland hoofdelijk tezamen met OV-Bureau GGD, Provincie Groningen en Provincie Friesland, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Qliner 315 Groningen, Qliner 315 Fryslân en Qliner 315 Flevoland aan Connexxion ter grootte van in totaal EUR 44.000,00 (bestaande uit een bedrag als extra indexatie van EUR 4.000,00, EUR 23.000,00 plus EUR 17.000,00), te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Flevoland hoofdelijk tezamen met Gemeente Lelystad, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Stadsdienst Lelystad aan Connexxion ter grootte van EUR 72.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Friesland hoofdelijk tezamen met Provincie Flevoland, OV-Bureau GGD en Provincie Groningen, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

Provincie Friesland veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Noord-Zuidwest Fryslân aan Connexxion Openbaar Vervoer N.V. ter grootte van EUR 511.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Stadsdienst Leeuwarden aan Connexxion ter grootte van EUR 70.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Gelderland veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Achterhoek aan Syntus ter grootte van EUR 612.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie ZHO aan Syntus ter grootte van EUR 68.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Arnhem-Tiel aan Syntus ter grootte van EUR 70.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Veluwe aan Veolia Transport Nederland Openbaar Vervoer ter grootte van EUR 838.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Noord-Holland veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Stadsdienst Alkmaar aan Connexxion Openbaar Vervoer ter grootte van EUR 105.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Noord-Holland Noord 2008 aan Connexxion ter grootte van EUR 631.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Haarlem IJmond aan Connexxion ter grootte van EUR 468.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Gooi-Vechtstreek aan Connexxion ter grootte van EUR 298.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Noord-Holland Zuidtangent aan Connexxion ter grootte van EUR 40.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Overijssel veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie NOOD aan Connexxion ter grootte van EUR 93.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Zwolle aan Connexion ter grootte van EUR 157.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Salland aan Connexxion ter grootte van EUR 231.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie IJsselmond-Overijssel aan Connexxion ter grootte van EUR 153.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Utrecht veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Utrecht aan Connexxion ter grootte van EUR 326.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Utrecht Noord-West aan Veolia Transport Nederland Holding, althans aan Connexxion ter grootte van EUR 224.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Utrecht hoofdelijk tezamen met Gemeente Amersfoort, waarbij geldt dat indien de één betaalt, de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Stadsdienst Amersfoort aan Connexxion ter grootte van EUR 168.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Zeeland veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Midden-Zeeland aan Connexxion ter grootte van EUR 228.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Noord-Zeeland aan Connexxion ter grootte van EUR 174.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Zeeuwsch Vlaanderen aan Veolia Transport Nederland Openbaar Vervoer ter grootte van EUR 168.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Zuid-Holland veroordeelt tot betaling van:

een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Duinbollen- en Rijnstreek aan Connexxion ter grootte van EUR 1.047.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

SRE veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Eindhoven - De Peel aan Hermes ter grootte van EUR 363.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie De Kempen aan Veolia Transport Nederland Holding, althans aan Hermes te grootte van EUR 195.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

OV-Bureau GGD hoofdelijk tezamen met Provincie Drenthe en Provincie Groningen, waarbij geldt dat indien de één betaalt de anderen zijn bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

OV-Bureau GGD hoofdelijk tezamen met Provincie Drenthe, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Zuid-Oost en Zuid-West Drenthe aan Connexxion ter grootte van EUR 270.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

OV-Bureau GGD hoofdelijk tezamen met Provincie Flevoland, Provincie Friesland en Provincie Groningen, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Qliner 315 Groningen, Qliner 315 Fryslan en Qliner 315 Flevoland aan Connexxion ter grootte van in totaal EUR 44.000,00 (bestaande uit bedragen van EUR 4.000,00, EUR 23.000,00, respectievelijk EUR 17.000,00), te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Gemeente Lelystad hoofdelijk tezamen met Provincie Flevoland, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd veroordeelt tot betaling van:

Gemeente Amersfoort hoofdelijk tezamen met Provincie Utrecht, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

Provincie Groningen hoofdelijk tezamen met Provincie Flevoland, Provincie Friesland en OV-Bureau GGD, waarbij geldt dat indien de één betaalt de ander is bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie Qliner 315 Groningen, Qliner 315 Fryslân en Qliner 315 Flevoland aan Connexxion ter grootte van in totaal EUR 44.000,00 (bestaande uit bedragen van EUR 4.000,00, EUR 23.000,00 respectievelijk EUR 17.000,00), te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

Provincie Groningen hoofdelijk tezamen met OV-Bureau GGD en Provincie Drenthe, waarbij geldt dat indien de één betaalt de anderen zijn bevrijd, veroordeelt tot betaling van:

- een bedrag als extra indexatie als bedoeld in het Heerenveen-akkoord in het kader van de concessie GGD aan Arriva Openbaar Vervoer N.V. ter grootte van EUR 2.364.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

subsidiair:

IPO en SkVV veroordeelt tot vergoeding van de schade die is ontstaan bij eiseressen als gevolg van de onbevoegde vertegenwoordiging van de overige gedaagden, welke schade bestaat uit de optelling van de hiervoor onder a tot en met n genoemde bedragen, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 januari 2010;

3) gedaagden veroordeelt in de kosten van het geding.

4.Het geschil en de beoordeling daarvan

4.1.

Procespartijen

4.1.1.

Partijen zijn het er over eens dat de dagvaarding jegens de Gemeente Almere - die als gedaagde sub 15 vermeld stond op de dagvaarding - niet is uitgebracht. Voorts is de procedure van Arriva Brabant B.V. (oorspronkelijk eiseres sub 3), Veolia Transport Brabant N.V. (oorspronkelijk eiseres sub 6) en FMN (oorspronkelijk eiseres sub 10 en thans eiseres sub 7) jegens Provincie Noord-Brabant (oorspronkelijk gedaagde sub 1) en de procedure van Arriva Personenvervoer Nederland B.V. (oorspronkelijk eiseres sub 2) jegens de Provincie Gelderland (oorspronkelijk gedaagde sub 5, thans gedaagde sub 4) doorgehaald. Arriva Personenvervoer Nederland B.V., Arriva Brabant B.V. en Veolia Transport Brabant N.V. treden dan ook niet langer op als eiseressen. De Gemeente Almere is als gevolg van het vorenstaande niet aan te merken als gedaagde partij en de Provincie Noord-Brabant is ook niet langer als gedaagde partij aan te merken.

4.2.

Wijziging van eis

4.2.1.

Bij conclusie van repliek, tevens houdende akte wijziging van eis, tevens houdende akte overlegging productie hebben eiseressen hun eis gewijzigd. Omdat gedaagden geen bezwaar hebben gemaakt tegen deze wijziging van eis en de rechtbank ambtshalve geen aanleiding ziet om deze wijziging buiten beschouwing te laten wegens de eisen van de goede procesorde, zal recht worden gedaan op de gewijzigde eis.

4.3.

Nakoming element 4 van het Heerenveen-akkoord

4.3.1.

De vordering van eiseressen strekt primair tot het geven van een verklaring van recht dat het Heerenveen-akkoord een overeenkomst tussen enerzijds eiseressen en anderzijds alle gedaagden (en subsidiair: één of meer gedaagden) inhoudt, alsmede tot nakoming van element 4 van het Heerenveen-akkoord door betaling van de in het petitum onder a tot en met n genoemde bedragen.

4.3.2.

Gedaagden hebben hiertegen - kort samengevat - aangevoerd dat eiseressen ten onrechte niet de bestuursrechtelijke rechtsgang hebben gevolgd en dat de subsidiebeschikkingen 2009 - waarin de index voor 2009 is vastgelegd - thans formele rechtskracht hebben. De onderhandelaars hebben gedaagden voorts niet kunnen binden, hetgeen zij ook nimmer hebben beoogd en welke indruk zij ook niet hebben gewekt. Met het opstellen en het ondertekenen van het Heerenveen-akkoord zijn volgens gedaagden geen rechtens afdwingbare overeenkomsten tussen gedaagden en eiseressen tot stand gekomen. Het Heerenveen-akkoord is - evenals bijvoorbeeld een regeerakkoord - slechts als een onderhandelaarsakkoord te beschouwen, aldus gedaagden. Volgens gedaagden hebben zij op vrijwillige basis uitvoering gegeven aan (ook) element 4 van het Heerenveen-akkoord. Zij hebben immers bij brief van 27 november 2008 een voorstel gedaan voor een index. Eiseressen zijn echter niet ingegaan op dit voorstel. Gedaagden hebben voorts aangevoerd dat het volledige bedrag van 16 miljoen euro daadwerkelijk ten goede is gekomen aan de vervoerders. Het verstrekken van aanvullende compensatie zou strijdig zijn met het EU-recht (aanbestedingsrecht en staatssteunrechtelijke beperkingen), aldus nog steeds gedaagden.

4.3.3.

De rechtbank stelt voorop dat wanneer tegen een besluit van een bestuursorgaan een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, de burgerlijke rechter ervan uit dient te gaan dat dat besluit zowel wat zijn wijze van tot stand komen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit beginsel geldt ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een besluit, waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat het, als daartegen administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. Slechts in zeer bijzondere gevallen, wanneer aan het onverkort vasthouden aan het besluit door bijkomende omstandigheden zodanig klemmende bezwaren zijn verbonden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard, kan er van worden afgeweken. (zie HR 16 mei 1986 ECLI:NL:HR:1986:AC9347, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 22 oktober 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:7951).

4.3.4.

De rechtbank overweegt dat eiseressen niet hebben weersproken dat de subsidiebeschikkingen 2009 alle inmiddels onherroepelijk zijn geworden. Weliswaar zijn er enkele bezwaren ingediend, maar deze zijn op enig moment ingetrokken. De subsidiebeschikkingen zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb, waartegen bezwaar en beroep hebben opengestaan. De hoogte van de in deze subsidiebeschikkingen definitief toegekende bedragen over het jaar 2009 zijn berekend, waarbij een index is toegepast. Gelet op de omstandigheid dat eiseressen zich blijkens hun stellingen op het standpunt stellen dat deze toegepaste index onjuist is (volgens hen: te laag) omdat op grond van element 4 van het Heerenveen-akkoord voor de index 2009 aanvullend een brandstofindex op basis van de reële kostenstijging ten opzichte van

1 januari 2007 opgenomen diende te worden, hadden zij naar het oordeel van de rechtbank de bestuursrechtelijke rechtsgang tegen de subsidiebeschikkingen 2009 dienen te volgen. Nu zij dit hebben nagelaten, dient de rechtbank in beginsel van de geldigheid van de subsidiebeschikkingen 2009 - en de daarbij toegepaste index - uit te gaan, behoudens indien de daaraan verbonden bezwaren door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel (van de formele rechtskracht) een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk een uitzondering plaats is, hangt bijgevolg af van de bijzonderheden van het gegeven geval. Bij het aanvaarden van uitzonderingen op het beginsel van formele rechtskracht moet terughoudendheid betracht worden, gezien de zwaarwegende belangen die door het beginsel worden gediend. In de rechtspraak zijn onder meer als uitzonderingen aanvaard het geval dat aan de overheid is toe te rekenen dat de burger geen gebruik heeft gemaakt van de bestuursrechtelijke rechtsgang en het geval dat het overheidsorgaan de onrechtmatigheid van het betrokken besluit heeft erkend (zie onder meer HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 en de conclusie van A-G Keus (punt 2.3) bij HR 13 juli 2007, ECLI:NL:PHR:2007:AZ1598).

Een bijkomende omstandigheid zoals hiervoor bedoeld is in het onderhavige geval echter gesteld noch gebleken. Een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht is dan ook niet aan de orde.

4.3.5.

Het betoog van eiseressen dat de in element 4 van het Heerenveen-akkoord bedoelde aanvullende brandstofindex niet hoefde te worden opgenomen in de jaarlijkse subsidiebeschikking voor 2009, maar ook op grond van een separate (latere) subsidiebeschikking had kunnen worden verleend, zal worden verworpen. De subsidie voor de activiteiten die eiseressen hebben verricht (het openbaar vervoer dat zij op grond van de concessies verrichten) is in 2009, zijnde het jaar waarop element 4 van het Heerenveen-akkoord betrekking heeft, aan hen immers (definitief) verleend in de subsidiebeschikkingen 2009. Zoals gedaagden terecht hebben aangevoerd is daarmee definitief de hoogte van het bedrag vastgesteld voor deze activiteiten. Niet valt in te zien dat daarnaast nogmaals een bedrag aan subsidie kan worden toegekend voor dezelfde activiteiten. Daarbij wordt opgemerkt dat element 4 van het Heerenveen-akkoord niet spreekt van een aanvullende
bijdragemaar een aanvullende
index. Een index staat echter - zoals gedaagden terecht hebben aangevoerd - niet op zichzelf en is nu juist gekoppeld aan een basisbedrag waarop de subsidiebeschikkingen 2009 gebaseerd zijn.

Los daarvan heeft te gelden dat ook indien het standpunt van eiseressen ten aanzien van de uitleg van element 4 van het Heerenveen-akkoord juist zou zijn, dit niet kan afdoen aan het uit titel 4.2 van de Awb voortvloeiende vereiste dat subsidieverlening en subsidievaststelling plaatsvinden bij een op een wettelijk voorschrift berustende beschikking (in dit geval: artikel 22 Wet personenvervoer 2000). Bij gebreke van een dergelijke beschikking bestaat er geen aanspraak op uitbetaling van de aanvullende index in de door eiseressen bedoelde zin (vgl. HR 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:812).

4.3.6.

Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat - gelet op de formele rechtskracht van de subsidiebeschikkingen 2009 - van betaling van aanvullende bedragen door gedaagden aan eiseressen geen sprake kan zijn. Eiseressen zullen gelet op het voorgaande dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard in hun primaire vordering onder 2), te weten de gevorderde veroordelingen tot betaling van de in het petitum onder a tot en met n genoemde bedragen. Omdat van betaling van aanvullende bedragen geen sprake kan zijn, hebben eiseressen naar het oordeel van de rechtbank een onvoldoende zelfstandig belang bij de gevorderde verklaring van recht. In zoverre zal de vordering dus worden afgewezen.

4.4.

Onrechtmatig handelen IPO en SkVV

4.4.1.

Meer subsidiair strekt de vordering van eiseressen ertoe dat van recht wordt verklaard dat IPO en SkVV onrechtmatig hebben gehandeld jegens eiseressen door zonder voldoende bevoegdheid de overige gedaagden te vertegenwoordigen en namens hen een overeenkomst aan te gaan. Tevens vorderen eiseressen in dat geval schadevergoeding door de onbevoegde vertegenwoordiging door IPO en SkVV, welke schade bestaat uit de optelling van de in het petitum primair gevorderde bedragen onder a tot en met n.

4.4.2.

Naar het oordeel van de rechtbank hebben eiseressen hun stelling dat IPO en SkVV onrechtmatig hebben gehandeld, onvoldoende onderbouwd. Vast staat immers dat IPO en SkVV de onderhavige onderhandelingen hebben mogen voeren, zoals zij dat hebben gedaan en het Heerenveen-akkoord hebben mogen ondertekenen, zoals zij dat hebben gedaan. Hieraan doet niet af dat tussen partijen naderhand een geschil is ontstaan omtrent met name de vraag of met het opstellen en ondertekenen van het Heerenveen-akkoord al dan niet rechtens afdwingbare overeenkomsten tussen de decentrale overheden en de vervoerders tot stand zijn gekomen. De vorderingen zullen dan ook - nog afgezien van de vraag naar de schade die als gevolg van het beweerde onrechtmatig handelen zou zijn ontstaan - in zoverre worden afgewezen.

4.5.

De overige stellingen en verweren van partijen behoeven gelet op het voorgaande geen beoordeling.

4.6.

Proceskosten

4.6.1.

Eiseressen zullen als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de kosten van het geding. De kosten aan de zijde van gedaagden worden vastgesteld op:

- griffierecht EUR 7.242,00

- salaris voor de advocaat EUR
12.844,00(4 punten x tarief EUR 3.211,00)

Totaal EUR 20.086,00.

De door gedaagden gevorderde nakosten zullen - als zijnde onweersproken - worden toegewezen.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

verklaart eiseressen niet-ontvankelijk in hun primaire vordering onder 2), te weten de gevorderde veroordelingen tot betaling van de in het petitum onder a tot en met n genoemde bedragen,

5.2.

wijst de vorderingen voor het overige af,

5.3.

veroordeelt eiseressen in de kosten van het geding, aan de zijde van gedaagden vastgesteld op EUR 20.086,00,

5.4.

veroordeelt eiseressen in de na deze uitspraak ontstane kosten, begroot op EUR 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, zulks onder de voorwaarde dat betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden en eiseressen niet binnen veertien dagen na aanschrijving van het vonnis hebben voldaan, met een bedrag van EUR 68,00 aan salaris advocaat.

Dit vonnis is gewezen door mr. C.M. Telman, mr. J.E. Biesma en mr. M. Sanna en in het openbaar uitgesproken op 17 december 2014.^[1]