ECLI:NL:RBNHO:2026:8536

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/3578

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2026 in de zaak tussen

Aviapartner B.V., uit Schiphol, eiseres

(gemachtigden: mrs. R.J. de Heer en N. Kusters),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

(gemachtigde: mr. I.E. van Heijningen).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: FNV uit Utrecht (FNV)

(gemachtigde: S.J. van der Stoel).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de eis tot naleving die de minister op 14 maart 2023 aan eiseres (Aviapartner) heeft opgelegd. De eis tot naleving ziet op de manier waarop voorkomen kan worden dat werknemers van Aviapartner op het vliegveld van de Royal Schiphol Group N.V. (hierna: Schiphol) worden blootgesteld aan dieselmotoremissie (DME). In de eis staan 4 acties die Aviapartner moet uitvoeren. Aviapartner is het er niet mee eens dat de acties aan haar zijn opgelegd. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de eis in stand kan blijven.

1.1

De minister eist van Aviapartner dat alle diesel aangedreven arbeidsmiddelen voor vliegtuigvoorzieningen op de airside, alle diesel aangedreven voertuigen en overige arbeidsmiddelen worden vervangen door een versie met alternatieve aandrijving (actie 1). Daarnaast eist de minister dat Aviapartner de blootstelling aan DME minimaliseert door maatregelen te treffen indien DME-vervanging technisch niet uitvoerbaar is (actie 2). Ook eist de minister dat het (periodiek) arbeidsgezondheidskundig onderzoek (PAGO) voor werknemers van Aviapartner die blootgesteld (kunnen) worden aan gevaarlijke stoffen gericht is op het opsporen van (vroege) gezondheidseffecten en monitoring van deze gezondheidseffecten (actie 3). Tot slot eist de minister dat Aviapartner voor dit alles een plan van aanpak opstelt (actie 4).

1.2

De rechtbank komt tot het oordeel dat de minister bij de heroverweging in bezwaar feiten en omstandigheden moet meewegen die zich na het opleggen van de eis hebben voorgedaan. Dat heeft de minister niet gedaan. De besluitvorming kan daarom niet in stand blijven. Aviapartner krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. De Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) heeft namens de minister op
14 maart 2023 aan Aviapartner een eis gesteld tot naleving van artikelen 4.17 (actie 1) en 4.1c, eerste lid, onder b en e (actie 2), van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) en tot naleving van artikelen 18 (actie 3) en 5, derde lid (actie 4) van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet). Met het bestreden besluit van 24 mei 2024 heeft de minister het bezwaar van Aviapartner ongegrond verklaard.

2.1

Aviapartner heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De FNV heeft ook schriftelijk gereageerd.

2.2

De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor Aviapartner [naam 1] en de gemachtigden van Aviapartner, voor de minister diens gemachtigde, voor de NLA mr. [naam 2] (juridisch adviseur afdeling handhaving), [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] (senior medewerker afdeling boete, dwangsom en inning), [naam 6] (specialist ergonomie van het Kenniscentrum van de NLA) en [naam 7] (destijds inspecteur, thans projectleider fysieke belasting NLA), en voor de FNV diens gemachtigde S. van der Stoel (beleidsadviseur Veilig en Gezond werken).

2.3

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. Bij brief van 29 mei 2026 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat de uitspraak heden gedaan wordt.

Vaststaande feiten

3. In het licht van de totstandkoming van de bestreden besluiten van
14 maart 2023 en 24 mei 2024 stelt de rechtbank de volgende feiten vast die zij tot uitgangspunt heeft genomen.

3.1

Luchthaven Amsterdam Airport Schiphol (het vliegveld) behoort tot de grootste vliegvelden van Europa. Luchtvaartmaatschappijen zijn zelf verantwoordelijk voor de grondhandelingsdiensten, zoals het laden en lossen van vliegtuigen, het verslepen, schoonmaken en bijtanken daarvan. Zij sluiten daarvoor overeenkomsten met afhandelingsbedrijven. Op het vliegveld zijn zes afhandelingsbedrijven actief. Aviapartner is één van de grondafhandelingsbedrijven op het vliegveld.

3.2

Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de FNV van 6 december 2021, hebben inspecteurs van de NLA een onderzoek verricht. In dat kader heeft de NLA, onder andere, inzage gevorderd in een aantal zakelijke bescheiden en gegevens van Aviapartner. De NLA constateerde dat de documenten een tegenstrijdig beeld geven over hoe en op welke manier werknemers blootgesteld kunnen worden aan gevaarlijke stoffen en op welke manier Aviapartner daarop maatregelen heeft genomen. Op 10 december 2021 heeft de NLA een inspectie uitgevoerd op het vliegveld. Tijdens de inspectie bleek dat op de airside verschillende voertuigen/arbeidsmiddelen worden gebruikt die worden aangedreven door dieselmotoren, zoals tankwagens, bussen, verschillende soorten trekkers/mulags, push & pull wagens en dieselaggregaten voor vliegtuigstroom. Diverse voertuigen waren niet voorzien van cabines en voertuigen met een bestuurderscabine reden rond met open raam. Op grond van deze informatie stelde de NLA een aantal overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwetgeving vast. De minister heeft naar aanleiding van deze informatie, een zienswijze van Aviapartner en een verdiepend onderzoek op 14 maart 2023 aan Aviapartner een eis tot naleving gesteld over de manier waarop voorkomen kan worden dat werknemers van Aviapartner worden blootgesteld aan DME.

3.3

Aviapartner heeft daar tevergeefs bezwaar tegen gemaakt. De minister heeft bij brief van 10 juli 2025 de termijnen die in de eis tot naleving is genoemd voor actie 1 verlengd tot en met 31 december 2027. Daarbij heeft de minister aangekondigd dat op die actie niet gehandhaafd wordt vóór 1 januari 2028.

3.4

De minister heeft ook eisen tot naleving aan Schiphol Nederland B.V gesteld.

De toe te passen toetsingskaders

4. Bij de beoordeling van de beroepsgronden gaat de rechtbank uit van de volgende toetsingskaders.

4.1

Een eis tot naleving is geen bestuurlijke sanctie, als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, van de Awb, maar een enkele last, als bedoeld in artikel 5:2. tweede lid, van de Awb. Deze enkele last kan niet worden opgelegd, of worden gehandhaafd met het enkele doel om herhaling van een overtreding te voorkomen, terwijl de overtreding is beëindigd of de voorgeschreven gedragslijn is opgevolgd.^[1]

4.2

De eis tot naleving is in dit geval ingezet als instrument om Aviapartner te verplichten om concrete maatregelen te nemen ter naleving van Arbowetgeving. Via de eis tot naleving kunnen open normen uit de Arbowetgeving worden geconcretiseerd en kan de minister verduidelijken wat in een specifieke situatie van de werkgever wordt verlangd. De uitgevaardigde eis tot naleving strekt tot het voorkomen dat werknemers van Aviapartner worden blootgesteld aan DME. Een werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen.

4.3.1

Verder geldt het volgende. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, vindt - kort gezegd - op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Voor een heroverweging van besluiten die hebben geleid tot het opleggen van een herstelsanctie geldt in het bijzonder dat het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering of oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank geldt deze tweeslag ook voor de heroverweging van een eis tot naleving, als hier aan de orde.^[2]

4.3.2

Bovenstaande betekent dat de eis tot naleving, zoals die oorspronkelijk is gesteld, rechtmatig kan zijn, terwijl er daarna in de heroverweging in bezwaar reden kan zijn de eis toch te herroepen of te wijzigen als gevolg van beëindiging van de overtreding of opvolging van de gedragslijn.

4.3.3

Ten slotte dient bij het stellen van een eis tot naleving, en in de heroverweging, ook te worden betrokken de vraag of de werkgever wel bij machte is om de overtreding te beëindigen of de voorgeschreven gedragslijn op te volgen. Van belang hierbij is de vaststelling dat het bepaalde in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb (medeplegen) niet van toepassing is bij de enkele last.

De gronden van beroep en de beoordeling daarvan

5. Aviapartner heeft diverse gronden aangevoerd tegen het bestreden besluit. De rechtbank bespreekt de gronden hierna per actie uit de eis tot naleving.

Actie 1 (vervangen van arbeidsmiddelen)

6. De eerste actie die de minister van Aviapartner vergt is dat zij alle diesel aangedreven vliegtuigvoorzieningen, diesel aangedreven voertuigen en andere arbeidsmiddelen vervangt.

7. Aviapartner stelt dat het haar vooral gaat om de gestelde termijn waarin zij aan dit onderdeel van de eis moet voldoen. De termijn voor de overgang naar andere voertuigen in haar vloot is onwerkbaar. Voor een deel van de voertuigvloot die zij inzet voor de werkzaamheden op het platform, is nog geen voldoende functioneel geëlektrificeerd alternatief voorhanden. Bovendien zijn levertijden buitengewoon lang, soms meerdere jaren. Daar komt bij dat elektrificatie een toereikende en goed functionerende (laad)infrastructuur vergt en dat luchthaven Schiphol daarin te kort schiet. De benodigde stroomvraag is veel groter dan de beschikbare capaciteit. Aviapartner kan pas investeringsbeslissingen in vervangende technieken doen als zeker is dat de infrastructuur van Schiphol en dan met name onderstation Rozenburg-Zuid op tijd gereed is. Aviapartner voegt daaraan toe dat zij ondertussen niet stil zit. Zij koerst op volledige vervanging van haar diesel aangedreven voertuigen per 2027, voor zover op dat moment technisch haalbaar.

8. De rechtbank is van oordeel dat de gestelde termijn niet onredelijk is. Daarvoor is in de eerste plaats relevant dat de minister in het bestreden besluit de begunstigingstermijn voor deze actie voldoende heeft gemotiveerd: DME is een kankerverwekkende stof die de gezondheid van werknemers ernstig beschadigt. Iedere blootstelling aan DME is gevaarlijk voor de gezondheid. De termijn moet daarom zo kort mogelijk zijn. De technische uitvoerbaarheid van de vervangings- en minimaliseringsmaatregelen is gebaseerd op de concrete en toekomstige werksituatie bij Aviapartner en op Schiphol. De werksituatie is uitvoerig in kaart gebracht bij de inspecties. De termijn is daarop gebaseerd. Naar verwachting rondt Schiphol in 2027 de realisatie oplaadvoorzieningen elektrische voertuigen af. Bij deze actie is rekening gehouden met de beperkte netwerkcapaciteit tot aan de oplevering van het onderstation Rozenburg-Zuid en de afhankelijkheid van de grondafhandelaren van Schiphol. In de tweede plaats is van belang dat de minister in de brief van 10 juli 2025 de termijn heeft verlengd tot en met 31 december 2027. Op de zitting heeft de minister overigens verklaard dat deze verlenging voor de gehele eis 1 geldt. De rechtbank constateert dat Aviapartner zelf ook deze datum noemt als reëel. Dat de nu geldende termijn onredelijk of onuitvoerbaar zou zijn, is niet gebleken. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Actie 2 (mate en duur van blootstelling minimaliseren)

9. De tweede actie houdt in dat Aviapartner de blootstelling aan DME van haar werknemers op het vliegveld moet minimaliseren, door maatregelen te treffen als DME-vervanging technisch niet haalbaar is. Aviapartner stelt dat ook deze eis onredelijk en onuitvoerbaar is.

10.
In beroep stelt Aviapartner dat ook deze eis onredelijk en onuitvoerbaar is. Aviapartner is in grote mate afhankelijk van Schiphol en ondertussen wordt niet stilgezeten. Pas als er duidelijkheid is over de vraag of de infrastructuur van Schiphol voldoende mogelijkheden biedt voor het overschakelen naar die arbeidsmiddelen, kan een investeringsbeslissing worden gemaakt. Gelet op de huidige levertijden is de gestelde termijn tekort.

11. De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat bedrijfseconomische en operationele motieven geen rol spelen en tot vervanging dient te worden overgegaan als dat technisch uitvoerbaar is. Vaststaat dat al zeer lang is bekend dat DME een kankerverwekkende stof is die de gezondheid van werknemers ernstig beschadigt en dat niet mag worden doorgewerkt als werknemers blootgesteld worden aan DME. De minister stelt terecht dat Aviapartner de diesel aangedreven arbeidsmiddelen al veel eerder had kunnen en moeten vervangen door een alternatief aangedreven variant, voor zover dit technisch uitvoerbaar was. Het vorenstaande leidt ertoe dat de omstandigheid dat thans nog geen alternatief aangedreven voertuig op de markt is en mogelijk dubbele kosten worden gemaakt (op de nu gebruikte voertuigen en de aanschaf van nieuwe voertuigen) niet maakt dat de minister daarom actie 2 anders had moeten opstellen of daarvan had moeten afzien. Dit geldt temeer nu de minister heeft aangegeven dat als Aviapartner bij de herinspectie zou aantonen dat de leverancier verwacht dat binnen 1 à 2 jaar een elektrische variant van het arbeidsmiddel op de markt komt, niet van haar zal worden geëist dat zij binnen die periode nog een motor vervangt. De conclusie is dat de beroepsgrond faalt.

Actie 3 (periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek)

12. Op basis van de derde actie moet Aviapartner voor haar werknemers die blootgesteld kunnen worden aan gevaarlijke stoffen zorgen, dat het PAGO is gericht op het opsporen van (vroege) gezondheidseffecten en monitoring van deze gezondheidseffecten.

13. Aviapartner stelt dat zij al haar werknemers de mogelijkheid biedt om deel te nemen aan een PAGO. Sinds januari 2024 wordt de PAGO in vernieuwde opzet uitgevoerd. Aviapartner voert aan dat zij daarvóór ook al uitgebreid stil bij de arbeidsgezondheid van haar werknemers.

14. Volgens de minister is tijdens het inspectiebezoek geconstateerd dat Aviapartner aan haar werknemers geen PAGO aanbiedt waarin de gezondheidsrisico’s voortvloeiend uit

de RI&E zijn opgenomen, zoals blootstelling aan kankerverwekkende uitlaatgassen. Dat Aviapartner inmiddels wel een dergelijke PAGO zou aanbieden, maakt niet dat de eis ten onrechte is gesteld, aldus de minister. Bovendien verliest een eis zijn werking niet als die inmiddels wordt nagekomen.

15. Zoals hiervoor onder 4.3.1 en 4.3.2 al werd overwogen, is de rechtbank van oordeel dat de minister in de heroverweging in bezwaar eerst moet bezien of het besluit op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht is genomen. Vervolgens dient de minister feiten en omstandigheden die zich
náde gestelde eis tot naleving hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dit toetsingskader bij actie 3 miskend.

16. Het bestreden besluit dateert van 24 mei 2024. Daarin motiveert de minister deze actie enkel met een verwijzing naar gedane inspecties die hebben plaatsgevonden
voorafgaandaan de gestelde eis tot naleving. De minister heeft nagelaten om in de heroverweging de feiten en omstandigheden te betrekken die zich na het stellen van deze eis tot naleving hebben voorgedaan. Dit geldt in het bijzonder voor de brief van de NLA van
5 april 2024 betreffende ‘Herinspectie resultaat’. In die brief staat onder andere dat de NLA van mening is dat Aviapartner voldoende heeft gedaan om de overtreding die aan actie 3 ten grondslag ligt, op te heffen.

17. De minister heeft daarmee het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Het beroep van Aviapartner slaagt om deze reden.

Actie 4 (Plan van Aanpak) onevenredig en onvoldoende zorgvuldig?

18. Samengevat moet Aviapartner op grond van deze actie 4 in haar Plan van Aanpak de maatregelen opnemen die zij gaat treffen.

19. Aviapartner stelt dat de timing in haar optiek niet strookt met wat praktisch haalbaar en werkzaam is. De minister heeft onvoldoende begrip voor hoe de dynamiek op het vliegveld werkt, welke spelers van elkaar afhankelijk zijn en wie het eerst aan zet is voor het uitvoeren van bepaalde aanpassingen of verbeteringen.

20. In de eerder genoemde brief van de NLA van 5 april 2024 staat dat Aviapartner het Plan van Aanpak heeft aangepast, dat termijnen en te ondernemen acties zijn toegevoegd en dat afgeronde acties inzichtelijk zijn. De NLA is van mening dat Aviapartner voldoende invulling heeft gegeven aan het opheffen van de overtreding die aan deze actie ten grondslag ligt.

21. In het bestreden besluit, dat dateert van na die brief, besteedt de minister geen aandacht aan deze herinspectie. De minister heeft dus ook hier nagelaten om in de heroverweging de feiten en omstandigheden te betrekken die zich na het stellen van deze eis tot naleving hebben voorgedaan. De minister heeft daarmee het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Het beroep van Aviapartner slaagt ook om deze reden.

Conclusie en gevolgen

22. De conclusie is dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering, wat betreft acties 3 en 4. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.

23. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de verschillende acties te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

24.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,00 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 24 mei 2024;

- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,00 aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. E.J. van Keken en

mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging besluit minister over eis tot naleving Arbowetgeving inzake dieselmotoremissie op Schiphol