ECLI:NL:RBNHO:2026:8530

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/3376

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2026 in de zaak tussen

Aviapartner B.V., uit Schiphol, eiseres

(gemachtigden: mrs. R.J. de Heer en N. Kusters),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

(gemachtigde: mr. I.E. van Heijningen).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de eis tot naleving die de minister op 14 maart 2023 aan eiseres (hierna: Aviapartner) heeft opgelegd. De eis tot naleving ziet op de wijze waarop bagage wordt afgehandeld op het vliegveld van de Royal Schiphol Group N.V. (hierna: Schiphol). In de eis staan 4 acties die Aviapartner moet uitvoeren. Aviapartner is het er niet mee eens dat de acties aan haar zijn opgelegd. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de eis in stand kan blijven.

1.1

De minister eist van Aviapartner dat binnen twee jaar of een onderbouwde redelijke termijn de afhandeling van bagage in de bagagehallen geautomatiseerd/gemechaniseerd is (actie 1) en dat Aviapartner daarvoor een plan van aanpak opstelt (actie 2). Daarnaast eist de minister dat Aviapartner gebruik maakt van de aanwezige hulpmiddelen (actie 3) en dat zij op de platforms de aanwezige Rampsnake/Powerstows of een dergelijk aanwezig hulpmiddel gebruikt bij het laden/lossen van vliegtuigen waar koffers los geladen worden (actie 4).

1.2

De rechtbank komt tot het oordeel dat de minister bij de heroverweging in bezwaar feiten en omstandigheden moet meewegen die zich na het opleggen van de eis hebben voorgedaan. Dat heeft de minister niet gedaan. De besluitvorming kan daarom niet in stand blijven. Aviapartner krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. De Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: NLA) heeft namens de minister op
14 maart 2023 aan Aviapartner een eis gesteld tot naleving van artikel 5.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). Met het bestreden besluit van
8 mei 2024 heeft de minister op het bezwaar van Aviapartner beslist. De minister heeft de eis gedeeltelijk aangepast, in die zin dat de minister acties 3 en 4 nu stelt ter naleving van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. Ook de tekst van acties 3 en 4 is aangepast. Voor het overige is de minister bij de eis tot naleving gebleven.

2.1

Aviapartner heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2

De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor Aviapartner [naam 1] en de gemachtigden van Aviapartner, voor de minister diens gemachtigde en voor de Nederlandse Arbeidsinspectie
mr. [naam 2] (juridisch adviseur afdeling handhaving), [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] (senior medewerker afdeling boete, dwangsom en inning), [naam 6] (specialist ergonomie van het Kenniscentrum van de NLA) en [naam 7] (destijds inspecteur, thans projectleider fysieke belasting NLA).

2.3

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. Bij brief van 29 mei 2026 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat de uitspraak heden gedaan wordt.

De vaststaande feiten

3. De rechtbank stelt in het licht van de totstandkoming van het bestreden besluit van

8 mei 2024 de volgende niet in geschil zijnde feiten vast die zij tot uitgangspunt heeft genomen.

3.1

Schiphol behoort tot de grootste vliegvelden van Europa. Luchtvaartmaat-schappijen zijn zelf verantwoordelijk voor de grondhandelingsdiensten, zoals bagageverwerking. Zij sluiten daarvoor overeenkomsten met afhandelingsbedrijven. Op het vliegveld zijn zes afhandelingsbedrijven actief. Gezamenlijk verwerken die bedrijven tussen de 50 en 70 miljoen koffers per jaar, omgerekend zo’n 120.000 tot 180.000 per dag.^[1]

3.2

Aviapartner is één van de zes afhandelbedrijven die werkzaam is op het vliegveld. Schiphol heeft vier gebieden waar bagage wordt verwerkt, te weten de bagagegebieden West, E-hal, D-Hal en Zuid. De faciliteiten voor de verwerking van bagage zijn niet in alle gebieden gelijk.

3.3

Het afhandelingsproces op het vliegveld is grotendeels geautomatiseerd, en bestaat uit een centraal transportsysteem, BHS genoemd (Bagage Handling System) of kortweg ‘backbone’, dat onder meer bagagestukken kan identificeren/scannen, sorteren, tijdelijk opslaan en van het ene bagagegebied naar het andere kan vervoeren. Verschillende stappen in het proces zijn echter niet of nauwelijks geautomatiseerd. Elke dag zijn op Schiphol honderden medewerkers bezig met het volledig handmatig beladen en ontladen van karren, containers en vliegtuigen. Een koffer of tas weegt gemiddeld 17 kg en voor uitgaande vluchten geldt 23 kg als maximum. De fysieke belasting leidt regelmatig tot lichamelijke klachten bij het personeel.^[2]

3.4

Naar aanleiding van een uitzending van het programma Nieuwsuur in 2022, heeft de NLA op 2 september 2022 een inspectie uitgevoerd op het vliegveld bij werkplekken waar bagage voor passagiersvliegtuigen wordt verwerkt. Tijdens de inspectie zijn waarnemingen gedaan om de werkwijze vast te stellen die toen gebruikelijk was bij de verwerking van bagage. Ook zijn er gesprekken gevoerd. De rondgang langs de werkplekken werd begeleid door werknemers van Schiphol Nederland B.V. Bij alle

betrokken bedrijven, waaronder bij Aviapartner, zijn overtredingen uit de Arbeidsomstandighedenwet en/of het Arbeidsomstandighedenbesluit geconstateerd.

3.5

De NLA heeft Aviapartner op 21 oktober 2022 schriftelijk op de hoogte gebracht van haar bevindingen. De NLA heeft op het onderdeel bagage-afhandeling – samengevat – geconstateerd dat medewerkers van Aviapartner, die in de bagagekelders en op het platform handmatig bagagestukken van passagiers hanteren, worden blootgesteld aan een te zware fysieke belasting. Volgens de NLA bestaat hierdoor een gerede kans op ernstige gezondheidsschade. In diezelfde brief heeft de NLA aan Aviapartner medegedeeld dat zij het voornemen heeft om een eis te stellen voor de manier waarop Aviapartner de geconstateerde overtredingen van het Arbobesluit moet opheffen.

3.6

Op 6 februari 2023 is nogmaals een inspectie uitgevoerd door de NLA. Dit keer heeft de NLA externe expertise ingeschakeld van het technisch ergonomisch adviesbureau van ErgoS Human Factors Engineering (hierna: ErgoS). In mei 2023 heeft ErgoS een rapport uitgebracht. ErgoS benoemt daarin drie hoofdproblemen, namelijk dat de mens nog steeds schakel is in het primaire logistiek proces, dat de fysieke belasting te hoog is en dat er weinig innovatie is.

3.6.1

Over het gebrek aan innovatie schrijft ErgoS het volgende:

“Weinig innovatie

De Arbeidsinspectie stelt vast dat de situatie niet wezenlijk anders is dan in 2010, die eigenlijk grotendeels hetzelfde is als rond het jaar 2000. (…) Dit is deels te verklaren door de organisatiestructuur: het merendeel van de medewerkers werkt bij één van de zes bagage-afhandelingsbedrijven. Deze bedrijven werken met korte concessie-contracten, waardoor grote investeringen in technische verbeteringen zakelijk niet aantrekkelijk zijn. De afhandelaars

moeten bovendien verplicht gebruikmaken van de logistieke systemen van Luchthaven Schiphol. De afhandelaars hebben daardoor de arbeidsomstandigheden van het personeel niet volledig zelf in de hand.”

3.6.2

Als antwoord op de vraag waarom er anno 2023 nog zoveel handwerk op Schiphol is, heeft ErgoS onder meer de volgende verklaringen gevonden: het probleem van zware fysieke belasting wordt erkend, maar wordt beschouwd als een onlosmakelijk onderdeel van de bedrijfsvoering (lage prioriteit), er is vanuit de markt weinig vraag naar technische alternatieven, automatiseren is lastig, er is sprake van ‘flexibele, schaalbare en relatief goedkope arbeid’ en er worden beperkingen ervaren door de scheiding van beheerder en afhandelaar.

3.7

Op 14 maart 2023 heeft de minister aan Aviapartner een eis tot naleving gesteld over de manier waarop één of meer bepalingen, gesteld bij de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) en krachtens het Arbobesluit, moeten worden nageleefd.^[3]De eis bevat

4 acties die Aviapartner volgens de minister moet uitvoeren om bij het handmatig hanteren van bagagestukken gevaar voor de gezondheid door fysieke belasting te voorkomen. In het besluit staat dat Aviapartner niet verplicht is om de genoemde maatregelen te nemen. Het kan ook anders, zolang de genomen maatregelen zorgen voor een vergelijkbaar beschermingsniveau van de veiligheid en gezondheid van de werknemers. In de toelichting bij de eis staat dat er per werknemer per dag maximaal 216 stuks bagage handmatig behandeld mogen worden als er geen hulpmiddel ingezet wordt. Dat is volgens de minister de gezondheidskundige grenswaarde, waarbij weliswaar sprake is van een verhoogd risico voor de gezondheid, maar geen sprake is van een sterk verhoogd risico voor de gezondheid. Dit aantal geldt voor zowel de bagagehallen als het platform. Het advies voor dat aantal is overgenomen uit een document uit 2011 getiteld “Proactive Investigation Report Fysieke belasting Bagage Teamleden D-hal” van de KLM. Dit rapport gaat over een onderzoek naar de zwaarte van het handmatig hanteren van stuks bagage.

3.8

Aviapartner heeft bezwaar gemaakt.

3.9

Op 14 september 2023 hebben de zes afhandelbedrijven, in samenwerking met Schiphol, een gezamenlijk Plan van Aanpak Reduceren Fysieke Belasting Bagage (hierna: Plan van Aanpak) opgesteld. In het Plan van aanpak staat, voor zover hier van belang, het volgende^[4]:

“De zes afhandelbedrijven op de luchthaven - Aviapartner, dnata, KLM, Menzies, Swissport en Viggo - hebben samen met Royal Schiphol Group de handen ineengeslagen om sectorbreed te werken aan een gezonde, veilige en fijne werkplek voor alle medewerkers op de luchthaven. Het uitgangspunt is om zo snel mogelijk zoveel mogelijk impact te willen maken in het reduceren van fysieke belasting. Vanaf maart 2023 hebben de afhandelbedrijven en Schiphol intensief en constructief samengewerkt aan een integraal plan om de arbeidsomstandigheden voor medewerkers in de bagageafhandeling te verbeteren. De bevindingen en uitkomsten van deze sectorbrede aanpak zijn opgenomen in het Plan van Aanpak Reduceren Fysieke Belasting Bagage.

Uit marktonderzoek door Schiphol en technologische partners volgt dat technische oplossingen om het werkproces in de bagagehallen te automatiseren/mechaniseren nog niet beschikbaar zijn in de markt.

Dezelfde conclusie volgt ook uit onafhankelijk onderzoek door The Next Web. De door de Nederlandse Arbeidsinspectie ingeschakelde expert ErgoS Human Factors Engineering bevestigt deze bevindingen in een eigen rapport.

De drie beschreven horizonnen worden door Schiphol aangestuurd vanuit het Programma Fysieke Belasting Bagage. Dit programma zal de realisatie van de doelen en ambities borgen binnen Schiphol en hierin samenwerken met de afhandelaren, leveranciers en innovatiepartners.

Alle ondertekenaars van dit Plan committeren zich aan het sectorbreed verbeteren van de

arbeidsomstandigheden in de bagagehallen.”

3.1

Op 23 oktober 2023 is een zogeheten
License to Operate, Rules to promote the proper functioning of the Airport(hierna: License to Operate) opgesteld door Schiphol.

3.11

Op 14 februari 2024 heeft de NLA gereageerd op het eerder ingediende Plan van Aanpak en te kennen gegeven dat het Plan van Aanpak nog niet voldoet aan de gestelde eis tot naleving (actie 2). Ook het aangepaste plan van aanpak van 30 december 2024 met de titel “Roadmap Mechaniseren en automatiseren bagagehallen Schiphol” voldoet volgens de NLA niet aan de eis tot naleving.

3.12

De minister heeft op 8 mei 2024 op het bezwaar beslist (het bestreden besluit). De minister stelt in het bestreden besluit voorop dat een eis gesteld wordt als het doelmatig is om in een concreet geval in een eis bindend vast te leggen waartoe toepassing van een voorschrift met globale formulering in dat concrete geval leidt. In het bestreden besluit is grondslag van de eis tot naleving deels gewijzigd.

De toe te passen toetsingskaders

4. Bij de beoordeling van de beroepsgronden gaat de rechtbank uit van de volgende toetsingskaders.

4.1

Krachtens het bepaalde in artikel 8.25. van de Wet Luchtvaart is Schiphol exploitant van de Luchthaven Schiphol. Artikel 10, eerste lid, van de Regeling grondafhandeling luchtvaartterreinen^[5](hierna: de Regeling) luidt als volgt:

“De Minister kan (…) besluiten dat op een luchtvaartterrein in Nederland (…) de exploitant van het luchtvaartterrein (…) een of meer centrale voorzieningen beheert die bestemd zijn voor het verlenen van grondafhandelingsdiensten (…). Gebruikers die zelf afhandelingsdiensten verrichtten en verleners van grondafhandelingsdiensten zijn verplicht van deze voorzieningen gebruik te maken.

In de toelichting op de Regeling is het volgende, voor zover hier van belang, te lezen:

Centrale voorzieningen

De gebruikers en grondafhandelaars zijn verplicht van deze centrale voorzieningen gebruik te maken. Het is hen daarbij niet toegestaan eigen apparatuur of afhandelingsmaterieel of enig ander systeem als alternatief te (doen) gebruiken.”

4.2

Een eis tot naleving is geen bestuurlijke sanctie, als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, van de Awb, maar een enkele last, als bedoeld in artikel 5:2. tweede lid, van de Awb. Deze enkele last kan niet worden opgelegd, of worden gehandhaafd, met het enkele doel om herhaling van een overtreding te voorkomen, terwijl de overtreding is beëindigd of de voorgeschreven gedragslijn is opgevolgd.^[6]

4.3

De eis tot naleving is in dit geval ingezet als instrument om Aviapartner te verplichten om concrete maatregelen te nemen ter naleving van Arbowetgeving. Via de eis tot naleving kunnen open normen uit de Arbowetgeving worden geconcretiseerd en kan de minister verduidelijken wat in een specifieke situatie van de werkgever wordt verlangd. De uitgevaardigde eis tot naleving strekt tot het voorkomen dan wel zoveel als redelijkerwijs mogelijk beperken van de gevaren van fysieke belasting voor de bagagemedewerkers.^[7]

4.4

Een werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De eigenaar of beheerder dan wel degene die anderszins bevoegd is om te beslissen over het ontwerp, de vervaardiging dan wel het onderhoud van arbeidsplaatsen en arbeidsmiddelen, kan bij algemene maatregel van bestuur worden gelijk gesteld met een werkgever.^[8]

4.5.1

Verder geldt het volgende. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, vindt – kort gezegd – op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Ook voor een heroverweging van besluiten die hebben geleid tot het opleggen van een herstelsanctie in het bijzonder geldt dat het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering of oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank geldt deze tweeslag ook voor de heroverweging van een eis tot naleving, als hier aan de orde.^[9]

4.5.2

Bovenstaande betekent dat de eis tot naleving, zoals die oorspronkelijk is gesteld, rechtmatig kan zijn, terwijl er daarna in de heroverweging in bezwaar reden kan zijn de eis toch te herroepen of te wijzigen als gevolg van beëindiging van de overtreding of opvolging van de gedragslijn.

4.5.3

Ten slotte dient bij het stellen van een eis tot naleving, en in de heroverweging, ook te worden betrokken de vraag of de werkgever wel bij machte is om de overtreding te beëindigen of de voorgeschreven gedragslijn op te volgen. Van belang hierbij is de vaststelling dat het bepaalde in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb (medeplegen) niet van toepassing is bij de enkele last.

De gronden van beroep en de beoordeling daarvan

5. Aviapartner heeft diverse gronden aangevoerd tegen het bestreden besluit. De rechtbank bespreekt de gronden hierna per actie uit de eis tot naleving.

Actie 1 (volledige automatisering)

6. De eerste actie die de minister van Aviapartner vergt is dat binnen twee jaar of binnen een onderbouwde redelijke termijn na dagtekening van de eis, het afhandelen van bagage in de bagagehallen geautomatiseerd en gemechaniseerd moet zijn. Werknemers mogen hierbij niet meer structureel handmatig bagagestukken hanteren.

7. De rechtbank volgt het standpunt van Aviapartner dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat zij bij machte is om deze actie uit te voeren. De beroepsgrond van Aviapartner slaagt. Hierna legt de rechtbank uit waar dat oordeel op is gebaseerd.

8. De rechtbank ziet ook dat het maatschappelijk zeer onwenselijk is dat de medewerkers van de afhandelbedrijven in de kelders van Schiphol koffers tillen en verplaatsen bij langdurige intensieve blootstelling. Dat wordt in het rapport van de door de minister ingeschakelde deskundige, ErgoS, goed en degelijk beschreven. ErgoS beschrijft verder dat op vliegveld Schiphol sprake is van een complexe organisatiestructuur, die zorgt voor een risico voor de voortgang van verbeterprocessen.^[10]Dit is niet in geschil. Het stellen van een eis tot naleving kan daarom worden gezien als een geschikt, noodzakelijk en evenredig middel om de onwenselijke werkomstandigheden te verbeteren.

9. Niet in geschil is dat Aviapartner als werkgever moet worden beschouwd in de zin van de Arbowetgeving. Ook is niet in geschil dat zij werknemers arbeid laat verrichten op de luchthaven. De werknemers verwerken onder meer bagage. Dit betekent dat Aviapartner in beginsel gehouden is tot naleving van de Arbowetgeving. De rechtbank kan de minister daarom volgen in het betoog dat Aviapartner als werkgever verantwoordelijk is voor de veiligheid en de gezondheid van haar werknemers en daarbij onder meer voor de keuze en de veiligheid van arbeidsmiddelen, een veilige inrichting en organisatie van de arbeid, instructies, toezicht en/of persoonlijke beschermingsmiddelen waarmee wordt gewerkt. Gelet op de inhoud van het rapport van Ergos kan de rechtbank de minister in beginsel ook volgen in het besluit om aan Aviapartner een eis tot naleving op te leggen die ertoe strekt om fysieke belasting van de werknemers van Aviapartner te voorkomen dan wel zoveel als redelijkerwijs mogelijk te beperken.

10. Een dergelijk middel moet wel kunnen passen binnen de context van de beschreven complexe organisatiestructuur en daar is nu geen sprake van. Uit de Regeling en de toelichting daarop volgt immers dat de afhandelbedrijven verplicht zijn om van de door Schiphol beheerde voorzieningen gebruik te maken. Ergo benoemt in diens rapport ook dat

de vrijheid die een bagagebedrijf heeft voor het invoeren van nieuwe technologie wordt beperkt door de kaders die de luchthaven Schiphol stelt: bagagebedrijven hebben contractueel geen andere mogelijkheid dan te werken in de gebouwen van Schiphol en met de voorzieningen die Schiphol beschikbaar stelt. Dat betekent dat binnen de huidige afspraken bagage-afhandelaars alleen invloed hebben op voorzieningen die niet ‘aard- en nagelvast’ met de gebouwen en installaties zijn verbonden, zoals voertuigen en losse hulpmiddelen. Met andere woorden, de afhandelbedrijven hebben geen zeggenschap over een volledige automatisering van het afhandelen van bagage op in de bagagehallen van het vliegveld. Dit klemt temeer nu de afhandelbedrijven ook geen overeenkomst hebben gesloten met Schiphol, waarin de wederzijdse verplichtingen over en weer zijn vastgelegd. De in oktober van 2023 opgestelde License to Operate maakt dit niet anders, omdat hierin slechts eenzijdig regels aan Aviapartner zijn opgelegd om te mogen opereren op de luchthaven. Kortom Aviapartner heeft geen mogelijkheid om richting Schiphol naleving te eisen van een gesloten overeenkomst.

11. Omdat Aviapartner zelf geen wijzigingen aan mag brengen in de infrastructuur van de luchthaven, heeft zij het ook niet in haar macht om de bagage-afhandeling volledig te automatiseren/mechaniseren. Dat gaat namelijk gepaard met wijzigingen in de infrastructuur en voorzieningen van de luchthaven die Aviapartner niet mag aanbrengen. Daarmee is dit onderdeel van de eis voor Aviapartner onuitvoerbaar en te verstrekkend. Er kan niet worden gesproken van een voor Aviapartner redelijkerwijs uitvoerbare inspanningsverplichting.

11. Ook het hebben van enige invloed, zoals impliciet gesteld door de minister, maakt in het licht van vorengaande feiten en omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank niet dat de enkele last kan worden opgelegd aan Aviapartner als individueel afhandelbedrijf. De motivering van de minister schiet hierin tekort. De minister zal deze aspecten opnieuw degelijk moeten motiveren. Daarbij dient de minister in het bijzonder te motiveren waarom Aviapartner als individueel afhandelbedrijf, bij gebreke van een wettelijke deelnemingsbepaling als toepasbaar bij sanctiebesluiten, toch afzonderlijk bij machte zou zijn om zelfstandig een volledige automatisering door te voeren in de bagagehallen van het vliegveld.

11. Aanvullend wijst de rechtbank erop dat de minister zich niet noodzakelijkerwijs enkel hoeft te richten tot Aviapartner als werkgever. Artikel 16, lid 8, van de Arbowet voorziet immers in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat de verplichting tot naleving van bepaalde voorschriften rust op iemand anders dan de werkgever. De wetsbepaling noemt de eigenaar, beheerder, of degene die anderszins bevoegd is te beslissen over het ontwerp, de vervaardiging of het onderhoud van arbeidsplaatsen en arbeidsmiddelen. Uit het vierde lid van artikel 27 van Pro de Arbowet volgt dat die aangewezen persoon gelijk wordt gesteld met een werkgever, als het gaat om een eis tot naleving.

11. Alleen al omdat Aviapartner de eerste actie niet kan uitvoeren, is het beroep over die actie gegrond. Daarom gaat de rechtbank niet in op de andere gronden die Aviapartner hier tegen heeft aangevoerd, zoals het betoog dat het haar op grond van Europees recht niet vrij staat om een eigen bagageafdeling in te richten.

Actie 2 (opstellen Plan van Aanpak)

15. De tweede actie houdt in dat Aviapartner binnen 6 maanden na dagtekening van de eis schriftelijk moet aangeven wat haar Plan van Aanpak is om binnen de gestelde termijn van twee jaar of binnen een onderbouwde redelijke termijn te komen tot de geëiste automatisering en mechanisatie van het bagage-afhandelproces in de bagagehallen.

15. Aviapartner stelt dat ook deze actie voor haar niet uitvoerbaar is, omdat zij

voor het gewenste automatiseringsproces volledig afhankelijk is van Schiphol. Het automatiseringsproces is in handen van Schiphol. Dat betekent dat Aviapartner voor dit plan volledig afhankelijk is van de informatie die Schiphol aanlevert en de stappen die Schiphol daarin kan zetten. Om die reden moet Schiphol het Plan van Aanpak opstellen. Schiphol heeft dat gedaan en de bagage-afhandelaren hebben zich daaraan geconformeerd, zo stelt Aviapartner.

17. De minister voert aan dat Aviapartner deelneemt aan een werkgroep van de afhandelingsmaatschappijen waarin zij tweewekelijks overleg voert met Schiphol over de fysieke belasting. De minister wijst erop dat na het stellen van de eis een gezamenlijk Plan van Aanpak is ingediend door Schiphol en de zes afhandelbedrijven. Aviapartner heeft dat Plan van Aanpak ondertekend. Dit betekent dat de actie wel van Aviapartner gevergd kan worden.

17. De rechtbank volgt de minister niet in deze redenering. Gelet op de formulering van actie 2 komt deze actie er immers op neer dat Aviapartner zelfstandig een Plan van Aanpak zou moeten opstellen over hoe Schiphol denkt om binnen een termijn van twee jaar of een onderbouwde redelijke termijn te komen tot automatisering/mechanisatie van het bagageafhandelingsproces. Gelet op vorengaande overwegingen aangaande actie 1 ziet de rechtbank niet hoe dit van Aviapartner als afzonderlijk afhandelingsbedrijf kan worden gevergd. Het betoog van de minister dat Aviapartner enige invloed heeft op dit aspect, doet daar niet aan af. De motivering van het bestreden besluit schiet hierin tekort. De beroepsgrond van Aviapartner slaagt.

Actie 3 (aanwezige hulpmiddelen gebruiken en werknemers voorlichten) en actie 4 (gebruik van Rampsnake/Powerstows op het platform)

19. Op basis van deze acties moet Aviapartner per direct na dagtekening van de eis en totdat de automatiseringen / mechanisatie van het bagage-afhandelproces is voltooid, haar medewerkers gebruik laten maken van de aanwezige hulpmiddelen om bagage af te handelen. In actie 3 noemt de minister hulpmiddelen zoals de CLS (het container loading system), en op het platform (actie 4) mechanische tilhulpen / vacuümheffers (Rampsnake/Powerstows).

19. De minister betoogt dat uit de constateringen voorafgaand aan het stellen van de eis bleek dat werknemers bagage veelal handmatig laden of lossen, dat hulpmiddelen niet werken, niet worden gebruikt of niet aanwezig zijn en dat het werk langdurig en structureel van aard is. Uit berekeningen van diverse tilsituaties met behulp van de NIOSH- Nederlandse Arbeidsinspectie methode voor medewerkers, blijkt dat er zowel in de bagagehallen als op het platform bij het laden en lossen van bagage overschrijdingen van gezondheidskundige grenswaarde plaatsvinden. Die gezondheidskundige grenswaarde ligt bij maximaal 216 stuks bagage handmatig afhandelen per werknemer per dag. Dit aantal geldt voor zowel de bagagehallen als het platform. Dit aantal is afgeleid van een onderzoek uitgevoerd door adviesbureau VHP Human Performance (mei 2011) met de zogenoemde Chaffin methode (op basis van de NIOSH norm) en is gecorrigeerd op frequentie via de Snook8 & Cirello frequentiemaat. De geconstateerde overschrijding is met minimaal factor 2 (Lifting index >2). In het bestreden besluit legt de minister uit dat de NLA is uitgegaan van bagagestukken met een gewicht van 17 en 19 kilo. Een uitgangspunt met lichtere bagagestukken kan gevolgen hebben voor de Liftingindex, maar het is aan de werkgever om dit inzichtelijk te maken. Deze gegevens ontbraken ten tijde van het stellen van de eis en dus heeft de NLA ervoor gekozen gebruik te maken van eigen bevindingen. Volgens de minister is er geen reden om uit te gaan van een ander gemiddeld gewicht. Niet alleen gewicht, maar ook andere factoren spelen een rol. Er wordt namelijk ook gekeken naar de frequentie en duur. Ook als uitgegaan wordt van een gemiddeld gewicht van 15,5 kilo, worden werknemers volgens de minister nog steeds blootgesteld aan een sterk verhoogd risico op de gevaren van fysieke belasting.

21. Verder is het volgende relevant. Uit het verslag van de hoorzitting van
5 december 2023 volgt dat de voorzitter van de bezwaarcommissie constateert dat Aviapartner diverse maatregelen heeft genomen om de fysieke belasting van de medewerkers omlaag te brengen. Aviapartner heeft op de hoorzitting een uitgebreid overzicht gegeven van alle genomen maatregelen. In beroep heeft Aviapartner de maatregelen nader beschreven. Zij is begonnen met het opleiden en inzetten van ergocoaches op de werkvloer, die erop toezien dat werknemers werkzaamheden op een zo min mogelijk belastende manier uitvoeren. De werknemers hebben opfriscursussen en herhaalde instructies gehad over het gebruik van tilhulpmiddelen (daar waar die naar behoren functioneren). Supervisors en teamleiders zien er ook op toe dat tilhulpmiddelen worden gebruikt. Bovendien besteedt Aviapartner doorlopend aanvullend aandacht aan de taakroulatie van haar werknemers en rouleert zij werknemers tussen verschillende werkplekken.

21. Zoals door de rechtbank hiervoor is overwogen, dient de minister in de heroverweging in bezwaar eerst te bezien of het besluit op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht is genomen. Vervolgens dient de minister feiten en omstandigheden die zich
náde gestelde eis tot naleving hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dit toetsingskader miskend. Enerzijds stelt de minister in het bestreden besluit dat wanneer Aviapartner inmiddels kan aantonen dat – kort gezegd – voldoende maatregelen zijn getroffen, zij voldoet aan de eis tot naleving. Anderzijds wordt gesteld dat Aviapartner dit ten tijde van het stellen van de eis tot naleving niet heeft gedaan. De minister constateert verder dat Aviapartner inmiddels toestemming heeft van de vliegtuigmaatschappijen voor het gebruik van de Powerstow, maar betrekt dit gegeven niet bij de heroverweging. Ten slotte concludeert de minister dat de door Aviapartner inmiddels getroffen maatregelen niet maken dat Aviapartner aan de eisen uit het Arbobesluit voldoet. De minister verwijst voor een onderbouwing van deze conclusie naar het onderzoek van de NLA, naar de rechtbank begrijpt hebben deze onderzoeken op 2 september 2022 en 6 februari 2023 plaatsgevonden, vóór het stellen van de eis tot naleving. Uit het bestreden besluit volgt verder niet dat de door Aviapartner overgelegde stukken aangaande de taakroulatie zijn betrokken in de heroverweging. De minister heeft aldus nagelaten om in de heroverweging de feiten en omstandigheden te betrekken die zich na het stellen van de eis tot naleving hebben voorgedaan.

23. De minister heeft deze punten in het betreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Het beroep van Aviapartner slaagt ook om deze redenen.

23. Met het oog op finale geschilbeslechting voegt de rechtbank hier het volgende aan toe. Aviapartner stelt dat de minister ten onrechte uitgaat van een norm van 216 stuks, omdat de daaraan ten grondslag liggende aanname van een gemiddeld gewicht per koffer van 17 tot 19 kilo onjuist is. Volgens Aviapartner zijn de koffers die zij over het algemeen hanteert, gemiddeld genomen veel lichter. Dit betoog van Aviapartner slaagt niet. De minister heeft in zowel het primaire besluit als in het bestreden besluit uitvoerig toegelicht waar de berekening op is gebaseerd. De niet onderbouwde stelling van Aviapartner dat zij lichtere koffers hanteert, is onvoldoende om aan de juistheid daarvan te twijfelen.

Conclusie en gevolgen

25. De conclusie is dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.

25. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de verschillende acties te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

27. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,00 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 8 mei 2024;

- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,00 aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. E.J. van Keken en

mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier.

Uitspraak in het openbaar op 14 juli 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging eis tot naleving Arbowetgeving bagageafhandeling Schiphol wegens onvoldoende motivering