Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/2629
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.S. Träger),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
(gemachtigde: mr. E.A. Willems).
Procesverloop
In het besluit van 28 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een gehandicaptenparkeerkaart (hierna ook: GPK) voor een bestuurder afgewezen.
In het besluit van 26 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder – met inachtneming van het advies van de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften van 29 november 2021 - het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en in heroverweging de aanvraag om een gehandicaptenparkeerkaart alsnog afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2023 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat ging aan het besluit vooraf?
1.1
Eiseres heeft op 23 mei 2021 een aanvraag ingediend voor een gehandicaptenparkeerkaart voor een bestuurder op grond van de Regeling gehandicaptenparkeerkaart (hierna ook: de Regeling). Op verzoek van verweerder is eiseres door verzekeringsarts [naam 1] , werkzaam bij [bedrijf 1] , onderzocht. Deze heeft op 28 juni 2021 een rapport uitgebracht. Eiseres heeft vervolgens van de gelegenheid gebruik gemaakt om haar zienswijze op dit rapport naar voren te brengen waarna verweerder in het primaire besluit heeft beslist.
1.2
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 29 oktober 2021 heeft verzekeringsarts [naam 1] een aanvullend advies uitgebracht. Op 22 november 2021 is een hoorzitting gehouden ten overstaan van de commissie voornoemd. De commissie heeft geconcludeerd dat het besluit als zodanig niet in stand kan blijven vanwege een ondeugdelijk onderzoek en geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en in heroverweging alsnog zorgvuldig onderzoek te (laten) verrichten.
Op verzoek van verweerder heeft - deze keer - adviserend arts [naam 2] , eveneens werkzaam bij [bedrijf 1] , eiseres onderzocht en advies uitgebracht op 1 april 2022. Verweerder heeft vervolgens in het bestreden besluit beslist zoals hiervoor weergegeven. Daarbij begrijpt de rechtbank het bestreden besluit als een besluit waarbij na een heroverweging en met een gewijzigde motivering de primaire afwijzing is gehandhaafd.
Standpunten van partijen
2 Verweerder heeft in het bestreden besluit - op basis van het advies van arts [naam 2] - vastgesteld dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden genoemd in de Regeling. Eiseres is in staat om zonder hulpmiddel een afstand van meer dan 100 meter af te leggen. Verder blijkt uit het onderzoek dat er geen andere ernstige beperkingen zijn die een gehandicaptenparkeerkaart rechtvaardigen. Er zijn ook geen uitzonderlijke medische problemen aan het licht gekomen die het noodzakelijk maken dat de afstand van de bestemming tot de geparkeerde auto zo klein mogelijk moet zijn. Dat het eiseres moeite kost om de rollator in en uit de auto te tillen vormt ook geen reden om in het kader van de hardheidsclausule een gehandicaptenparkeerkaart te verstrekken omdat eiseres ook met deze kaart deze belemmeringen zal ervaren.
3 Eiseres heeft aangevoerd dat weliswaar het advies van 1 april 2022 is opgesteld door een andere arts maar dat die voor hetzelfde bureau werkzaam is. Eiseres vindt ook het nieuwe onderzoek onder de maat omdat de afgenomen anamnese, de aantekeningen van het lichamelijk onderzoek waaronder het observeren van het lopen en de overwegingen en of beschouwingen allemaal ontbreken. Er zijn enkel conclusies getrokken en eiseres betwist dat zij na het onderzoek heeft meegedeeld dat zij zich redelijkerwijs kon verenigen met het resultaat.
Dit betekent dat het advies niet op een inzichtelijke wijze tot stand is gekomen zoals in de jurisprudentie [1] is voorgeschreven. De aandoeningen van eiseres zijn ernstig en invaliderend op grond waarvan zij niet 100 meter kan lopen.
Ter onderbouwing hiervan verwijst eiseres naar een verklaring van haar revalidatiearts drs. [naam 3] , werkzaam bij het [bedrijf 2] waar eiseres in behandeling is in verband met een chronisch pijnsyndroom vooral gelokaliseerd in de linker knie, onderrug en beide bovenbenen. Behalve pijnklachten heeft eiseres ook last van vermoeidheid. Naast een pijnsyndroom is er ook sprake van een uitgebreide comorbiditeit. De revalidatiearts [naam 3] geeft vanuit haar expertise aan dat het lopen over langere afstanden niet mogelijk is. Deze conclusie volgt ook uit de sociaal-medische beoordeling van verzekeringsarts [naam 4] in zijn rapport gedateerd 2 juli 2022 en de door hem opgestelde functionele mogelijkhedenlijst (FML) op grond waarvan eiseres volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid wordt geacht in het kader van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
Het toetsingskader
4.1
In artikel 1, eerste lid, van de Regeling gehandicaptenparkeerkaart zoals deze gold ten tijde in geding (de Regeling geldend met ingang van 1 januari 2013) is onder meer bepaald dat voor een gehandicaptenparkeerkaart in aanmerking kunnen komen:
• a. bestuurders van motorvoertuigen op meer dan twee wielen en van brommobielen, die ten gevolge van een aandoening of gebrek een aantoonbare loopbeperking hebben van langdurige aard, waardoor zij - met de gebruikelijke loophulpmiddelen - in redelijkheid niet in staat zijn zelfstandig een afstand van meer dan 100 meter aan een stuk te voet te overbruggen;
• d. bestuurders en passagiers van motorvoertuigen op meer dan twee wielen en van brommobielen, andere dan bedoeld onder a en b, die ten gevolge van een aandoening of gebrek aantoonbare ernstige beperkingen, andere dan loopbeperkingen hebben;
4.2
In de toelichting op de Regeling van 2 juli 2001 (in werking getreden op 1 oktober 2001, Stcrt. 2001, 130, pagina 12) is ten aanzien van vorenaangehaald sub d van artikel 1, eerste lid, het volgende opgemerkt:
“De nieuwe regeling bevat voorts een hardheidsclausule. Deze hardheidsclausule kan worden toegepast indien de aanvrager van de kaart ten gevolge van een aandoening of gebrek een aantoonbare ernstige beperking heeft, anders dan een loopbeperking, die het hebben van een gehandicaptenparkeerkaart rechtvaardigt. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan ernstige complexe incontinentieproblemen.”
4.3
In het Protocol Gehandicaptenparkeervoorzieningen (hierna: het Protocol) zoals vastgesteld door het bestuur van de Vereniging van Indicerende en adviserende artsen, dat onder meer tot doel heeft een bijdrage te leveren aan de uniformering van de advisering in het kader van de Regeling is in 1.9.1 het volgende opgemerkt:
Loopbeperking
De basis voor toekenning van een gehandicapten parkeerkaart is voor zowel bestuurders als passagiers een loopafstand die als gevolg van een medische aandoening is beperkt tot minder dan 100 meter. In principe gaat het in de medische beoordeling om het vaststellen van de oorzaak, aard, ernst en prognose van een fysieke loopbeperking. Dit is feitelijk alleen het geval indien sprake is van een locomotore of energetische stoornis of een ernstige psychiatrische aandoening in de vorm van een conversiestoornis. Indien sprake is van een loopbeperking anders dan door de hiervoor genoemde stoornissen zal een beroep gedaan moeten worden op de hardheidsclausule. Dit is bijvoorbeeld het geval bij gedragstoornissen of andere psychisch problematiek dan een conversiestoornis. Bij het vaststellen van de loopbeperking dient te worden uitgegaan van onbelast lopen (dus zonder iets te dragen). Indien de loopafstand tijdens dragen korter is, dient toch de loopafstand zonder belasting te worden bepaald.
In hoofdstuk 2 onder 5 is onder meer opgemerkt:
De regeling voorziet ook in een aanvullend artikel (art. 1.1.D) op grond waarvan in uitzonderlijke gevallen een positief advies over een GPK gerechtvaardigd kan zijn op basis van (zwaarwegende) aantoonbare beperkingen, anders dan loopbeperkingen. Zie voor een toelichting van de hier genoemde begrippen het Medisch Protocol.
In 5.8.4 is opgemerkt:
Hardheidsclausule
De nieuwe regeling bevat een hardheidsclausule die kan worden toegepast indien de aanvrager van de kaart ten gevolge van een aandoening of gebrek een aantoonbare ernstige beperking heeft, anders dan een loopbeperking, die het hebben van een gehandicaptenparkeerkaart rechtvaardigt. Hierbij moet worden gedacht aan uitzonderlijke medische problemen die het noodzakelijk maken dat de afstand van de bestemming tot de geparkeerde auto zo klein mogelijk is (maximaal enkele minuten lopen). De noodzaak kan samenhangen met:
• de beschikbaarheid van verschoningsmateriaal in geval van ernstige complexe incontinentieproblemen;
• de beschikbaarheid van niet-draagbare medisch apparatuur
• de toediening van medicatie.
Is het bestreden besluit zorgvuldig tot stand gekomen?
5.1
Het is vaste rechtspraak dat als een arts aan een bestuursorgaan medisch advies heeft uitgebracht in zijn hoedanigheid van medisch deskundige, het bestuursorgaan dat advies mag betrekken bij zijn beoordeling van een aanvraag, op voorwaarde dat het op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze is opgesteld [2] . Indien het bestuursorgaan het advies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, moet het bestuursorgaan zich er tevens van vergewissen [3] dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud inzichtelijk en concludent is [4] . Dat laatste houdt in dat de redenering duidelijk en voldoende controleerbaar moet zijn. De conclusie moet daar vervolgens op aansluiten. Als aan deze eisen is voldaan, mag het bestuursorgaan in beginsel van dit advies uitgaan. De betrokkene kan een dergelijk advies dan slechts met succes bestrijden door een andersluidende contra-expertise van een deskundige in de procedure te brengen. Indien het advies niet aan deze eisen voldoet, zal het daarop gebaseerde besluit alleen om die reden al geen stand kunnen houden [5] .
5.2
Ten aanzien van het medisch advies van [bedrijf 1] van 1 april 2022 (hierna: het advies) waarop het bestreden besluit berust, de op verweerder rustende vergewisplicht en de plicht de op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen overweegt de rechtbank als volgt.
Uit de artikelen 7:4, tweede lid, en 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vloeit voort dat het bestuursorgaan alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage dient te leggen, onderscheidenlijk aan de rechtbank dient in te zenden en dat dit ook geldt voor medische stukken die zich onder een adviserende instantie als [bedrijf 1] bevinden, tenzij de belanghebbende op wie die stukken betrekking hebben, om reden van bescherming van de persoonlijke levenssfeer, geen toestemming geeft voor toezending van die stukken aan het bestuursorgaan.
Verder volgt uit vorengenoemde jurisprudentie dat in het samenstel van de artikelen 7:12, eerste lid, 3:49 en 3:9 van de Awb besloten ligt dat een besluit dat berust op het advies van een medisch adviseur, zodanig inzichtelijk gemotiveerd dient te zijn dat de belanghebbende zich daartegen gericht teweer kan stellen. Dit betekent dat duidelijk moet zijn op grond van welke vormen van onderzoek en op basis van welke gegevens de adviseur tot zijn bevindingen is gekomen. Voorts ligt daarin besloten dat, indien de belanghebbende het medisch advies op een of meer punten concreet onderbouwd weerspreekt, het niet met de in artikel 3:9 van de Awb neergelegde vergewisplicht in overeenstemming is dat het bestuursorgaan daaraan zonder meer voorbijgaat door te volharden in de - enkele - verwijzing naar het advies.
5.3
In het advies wordt vermeld dat op 21 maart 2022 medische informatie is ontvangen en meegenomen in het advies. Niet vermeld wordt welke informatie is ontvangen en ter zitting kon de gemachtigde van verweerder daar ook geen uitsluitsel over geven omdat verweerder er niet over beschikt. Reeds gelet hierop is er niet voldaan aan de vergewisplicht. Voorts volgt daar in dit geval uit dat verweerder ten onrechte niet de zich onder een adviserende instantie bevindende stukken als op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank heeft ingezonden.
5.4
Vervolgens dient beoordeeld te worden of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen in die zin dat de inhoud inzichtelijk en concludent is. Met andere woorden of de redenering duidelijk en voldoende controleerbaar is.
Zoals reeds opgemerkt; welke medische informatie is opgevraagd, ontvangen en meegenomen blijkt niet uit het advies. Van inzicht en controle zoals hiervoor bedoeld kan daarom al geen sprake zijn.
In het advies zijn enkele onderliggende ziektebeelden van eiseres benoemd waardoor zij belemmeringen ervaart in het dagelijks leven, en opgemerkt is dat deze chronisch van aard zijn waarvoor alleen een stabiliserende behandeling mogelijk is. Verder wordt vermeld dat eiseres stelt hierdoor een verminderde inspanningstolerantie te hebben, niet langdurig achtereen te kunnen lopen en moeite te hebben met het tillen van de rollator in en uit de auto. In het advies is geconcludeerd dat eiseres met en zonder hulpmiddel 100 meter kan overbruggen.
Uit dit advies - en ook de overige adviezen van [bedrijf 1] – kan echter niet worden opgemaakt wat de onderzoeken, zowel het onderzoek naar het loop- en beweegpatroon van eiseres als ook het gericht medisch onderzoek, hebben ingehouden en hoe deze onderzoeken hebben geleid tot de conclusie dat eiseres meer dan 100 meter zelfstandig zou moeten kunnen lopen. Hoewel de ziektebeelden worden benoemd, is niet gemotiveerd tot welke loopbeperking deze ziektebeelden leiden en waarom die ziektebeelden niet maken dat eiseres minder dan 100 meter zelfstandig kan lopen. Ook blijkt hier niet uit op welke wijze de door eiseres ingebrachte medische informatie en de nadien opgevraagde informatie is betrokken en gewogen bij de beoordeling. Dit betekent dat het advies niet voldoet aan de eisen die eraan gesteld moeten worden.
5.5
Daarnaast is in dit advies geconcludeerd dat eiseres niet voldoet aan de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder d, van de Regeling. Uit jurisprudentie van de Afdeling [6] volgt evenwel, wat er ook zij van de aanduiding als “hardheidsclausule” in de toelichting op de Regeling uit 2001, dat deze bepaling een zelfstandige grond voor verstrekking van een gehandicaptenparkeerkaart behelst. Dit betekent dat ook zonder uitdrukkelijk beroep hierop onderzocht dient te worden of betrokkene ten gevolge van een aandoening of gebrek een aantoonbare ernstige beperking heeft, anders dan een loopbeperking die het hebben van een gehandicaptenparkeerkaart rechtvaardigt. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank voorts dat indien betrokkene zowel loopbeperkingen als andere ernstige beperkingen ondervindt ten gevolge van een aandoening of gebrek, (zich bijvoorbeeld uitend in pijn, inspanningsklachten, moeheid of kortademigheid voortkomend uit een ziektebeeld en/of na het overbruggen van enige loopafstand) al deze beperkingen in samenhang moeten worden beoordeeld en betrokken. In het advies is in ieder geval ook niet gemotiveerd waarom de andere ziektebeelden en de daaruit voortvloeiende beperkingen, op zichzelf en in samenhang met de loopbeperkingen, het verkrijgen van een gehandicaptenparkeerkaart niet rechtvaardigen. Ook blijkt hier niet op welke wijze de door eiseres hierover ingebrachte en nadien nog verkregen medische informatie is betrokken bij de beoordeling. Dit betekent dat het rapport ook in zoverre niet voldoet aan de eisen die eraan gesteld moeten worden.
De rechtbank sluit ook niet uit dat in het onderhavige geval een te beperkte en/of onjuiste maatstaf is aangelegd. De maatstaf is of betrokkene een (aantoonbare)
ernstigebeperking heeft, anders dan een loopbeperking, en niet zoals het Protocol omschrijft of sprake is van een
zwaarwegendebeperking op grond waarvan in
uitzonderlijkegevallen een positief advies voor een gehandicaptenparkeerkaart gerechtvaardigd kan zijn. Voor zover in het advies, zoals gevolgd in het bestreden besluit, wordt gezocht naar
uitzonderlijkemedische problemen en wordt beoordeeld of het gebruik van een gehandicaptenparkeerkaart belemmeringen kan
wegnemen, kan dat niet worden gevolgd (cursiveringen rechtbank).
ernstigebeperking heeft, anders dan een loopbeperking, en niet zoals het Protocol omschrijft of sprake is van een
zwaarwegendebeperking op grond waarvan in
uitzonderlijkegevallen een positief advies voor een gehandicaptenparkeerkaart gerechtvaardigd kan zijn. Voor zover in het advies, zoals gevolgd in het bestreden besluit, wordt gezocht naar
uitzonderlijkemedische problemen en wordt beoordeeld of het gebruik van een gehandicaptenparkeerkaart belemmeringen kan
wegnemen, kan dat niet worden gevolgd (cursiveringen rechtbank).
6.1
Uit de door eiseres overgelegde ziektegeschiedenis, de door haar internist/endocrinoloog en (pijn)revalidatiearts ( [bedrijf 3] /reumatologie) gegeven verklaringen en het medisch onderzoeksverslag van de verzekeringsarts in het kader van haar WIA beoordeling blijkt - samengevat - dat eiseres naast haar beperkingen aan het bewegingsapparaat (onder andere een vastgezette voet) bekend is met een aantal chronische ziekten (de ziekte van Hashimoto, hemochromatose, gegeneraliseerde artrose, chondrocalsinose, immuun trombocytopenie, hypertensie en obesitas) met de daarbij behorende klachten van de inwendige orgaansystemen, pijnklachten in gewrichten en spieren en vermoeidheidsklachten. Het chronisch pijnsyndroom is vooral gelokaliseerd in haar linkerknie, onderrug en beide bovenbenen. Als gevolg van (onder meer) deze (energetische) aandoeningen is de belastbaarheid van eiseres, met name ten aanzien van duurbelasting, erg beperkt, hetgeen enorme consequenties heeft voor het dagelijkse functioneren. Het lopen van langere afstanden maakt dat eiseres over grenzen van fysieke belastbaarheid moet gaan. De behandeling richt zich op het maken van keuzes en het aangeven van grenzen voor wat betreft haar verlaagde belastbaarheid, om op die manier energie over te houden voor zinvolle en waardevolle activiteiten.
6.2
Eiseres heeft het vorenstaande toegelicht met voorbeelden welke “prijs” zij betaalt indien zij een te grote afstand moet overbruggen van haar auto tot de plaats van bestemming en de grenzen van haar belastbaarheid moet opzoeken. Haar recuperatietijd is aanzienlijk en het ontbreekt haar daarna aan energie voor de activiteit op de plaats van bestemming. Het komt voor dat zij indien zij op een plaats van bestemming niet in de nabijheid kan parkeren, zij gelet daarop onverrichterzake huiswaarts keert. Het opzoeken van de grenzen van haar belastbaarheid vertaalt zich de rest van de dag en avond voorts in pijnklachten en een slechte nachtrust.
6.3
Acht slaand op in 6. 1 en 6.2 beschreven energiehuishouding en energetische stoornis met een verhoogde recuperatiebehoefte van eiseres, en mede in aanmerking genomen dat de gehandicaptenparkeerkaart is bedoeld voor de maatschappelijke en beroepsintegratie en het vergroten van de mobiliteit van gehandicapten, kan naar het oordeel van de rechtbank het advies, voor zover daarin is geconcludeerd dat niet is gebleken van andere ernstige beperkingen anders dan een loopbeperking, niet worden gevolgd. Anders dan verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is daarmee sprake van aantoonbare ernstige beperkingen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling die het hebben van een gehandicaptenparkeerkaart rechtvaardigen.
Verweerder heeft dus ten onrechte geen gehandicaptenparkeerkaart verleend aan eiseres.
6.4
Dit betekent dat het beroep gegrond zal worden verklaard, het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en het primaire besluit zal worden herroepen.
De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat aan eiseres een gehandicaptenparkeerkaart wordt verstrekt.
7 Omdat het beroep gegrond is dient verweerder het door eiseres betaalde griffiegeld van € 50,- aan haar te vergoeden. Voorts ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Deze stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op in totaal
€ 1674,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 837,-, met een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 26 april 2022;
- herroept het primaire besluit van 28 juli 2021;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een gehandicaptenparkeerkaart, type bestuurder verleent en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 april 2022;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1674,--;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 50,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in aanwezigheid van E.A.D. Horn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2023.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.