ECLI:NL:RBNHO:2023:486

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 20/3966

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2023 in de zaak tussen

de besloten vennootschappen [bedrijf 1] B.V. en [bedrijf 2] B.V.,beide gevestigd in ’t Zand, eiseressen

(gemachtigden: mr. E. Hoekstra en mr. N. Lubach),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Blom).

Inleiding

1.1

[bedrijf 1] B.V. is erfpachter van het perceel [adres] in Alkmaar. Op dat perceel is sport- en wellnesscentrum [bedrijf 2] gevestigd. [bedrijf 1] B.V. is bestuurder van de exploitant van het centrum, [bedrijf 2] B.V.

1.2

De verkeerssituatie rondom [bedrijf 2] en het daarnaast gelegen sportcomplex de Meent is in de periode 2013-2016 gewijzigd. Waar voorheen de Terborchlaan ter hoogte van de Olympiaweg een afsplitsing had richting [bedrijf 2] is deze afsplitsing nu meer naar de westelijke randweg van Alkmaar (N9, Martin Luther Kingweg) komen te liggen. De Terborchlaan ligt nu tussen het parkeerterrein en het complex van de Meent, waar de weg voorheen buiten het parkeerterrein om ging.

1.3

Eiseressen stellen dat het pand aan de [adres] in waarde is gedaald door de verlegging van de Terborchlaan. Ook stellen eiseressen dat zij als gevolg van de langdurende werkzaamheden aan de weg en rondom [bedrijf 2] veel (contributie betalende) leden hebben verloren. De omzetdaling daarvan (schade) wensen zij te verhalen op verweerder. Eiseressen hebben daartoe verzoeken ingediend. Een verzoek om planschade en een verzoek om nadeelcompensatie.

1.4

Verweerder heeft deze verzoeken in eerste instantie niet-ontvankelijk verklaard en later afgewezen. Eiseressen hebben daarbij wel hun proceskosten voor de bezwaarprocedure vergoed gekregen.

1.5

Eiseressen zijn het niet eens met de afwijzing van hun verzoeken en hebben daarom beroep ingesteld bij de rechtbank. In de beroepsprocedure heeft verweerder nog een verweerschrift ingebracht. Eiseressen hebben daarna nog een nader stuk ingediend.

1.6

De rechtbank heeft de zaak op 1 november 2022 op zitting behandeld. [bedrijf 2] B.V. is daar vertegenwoordigd door P.F. Bolt, bijgestaan door mr. N. Lubach. [bedrijf 1] B.V. is ter zitting vertegenwoordigd door [naam] , bijgestaan door mr. E. Hoekstra. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en drs. P.A.J.M. van Bragt van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).

Wat is het bestreden besluit?

2. Verweerder heeft in de eerste instantie de verzoeken van eiseressen op 23 januari 2018 niet-ontvankelijk verklaard, vanwege termijnoverschrijding. Nadat eiseressen hiertegen in bezwaar zijn gegaan heeft verweerder op 13 juni 2018 besloten het besluit van 23 januari 2018 te herroepen en alsnog inhoudelijk de verzoeken te beoordelen. De inhoudelijke beoordeling heeft geleid tot een afwijzend besluit van 17 april 2019. Naar het oordeel van de rechtbank vormen de besluiten van 13 juni 2018 en 17 april 2019 samen de beslissing op bezwaar.

Hiertegen zijn eiseressen opgekomen met een bezwaarschrift. Dit bezwaarschrift had door verweerder aangemerkt moeten worden als beroepschrift en had doorgestuurd moeten worden aan de rechtbank. Dit is niet gebeurd. In plaats daarvan heeft verweerder nogmaals een beslissing genomen op 29 juni 2020, waartegen eiseressen beroep hebben ingesteld bij de rechtbank. Dit is een onbevoegd genomen besluit, omdat er namelijk al was beslist op het bezwaar. Reeds daarom is het beroep tegen het besluit van 29 juni 2020 gegrond en moet dit worden vernietigd. De rechtbank zal hierna het bezwaarschrift tegen de besluiten van 13 juni 2018 en 17 april 2019 behandelen als beroepschrift en deze besluiten samen aanduiden als het bestreden besluit.

De verzoeken

3.1

Het verzoek om planschade ziet op de blijvende waardevermindering van het pand. Het pand van eiseressen is nu lastiger vindbaar en bereikbaar, doordat [bedrijf 2] nu uitsluitend via het parkeerterrein van de Meent bereikbaar is. Bovendien komt men nu eerst langs een concurrent, wat de vindbaarheid van [bedrijf 2] ook niet ten goede komt. Ook ligt de nieuwe toegangsweg nu dicht langs de (ammoniak)installatie van de Meent, wat een gevaar kan opleveren voor bezoekers van [bedrijf 2] . De oorzaak van deze schade ligt volgens eiseressen in de door verweerder op 8 november 2012 verleende omgevingsvergunning voor het verleggen van de aansluiting Terborchlaan/Oude Hoeverweg.

3.2

Het verzoek om nadeelcompensatie ziet op schade die eiseressen stellen te hebben geleden als gevolg van de langdurige slechte bereikbaarheid van [bedrijf 2] tijdens de uitvoering van de werkzaamheden en het feit dat er gedurende die periode slecht kon worden geparkeerd bij [bedrijf 2] . Dit heeft geleid tot een ledendaling van 1100 en dus tot inkomstenderving.

Het bestreden besluit

4.1

Verweerder heeft beide verzoeken beoordeeld binnen het stelsel van de planschade^[1].

Dit geldt ook voor de tijdelijke inkomensschade die eiseressen stellen te hebben geleden als gevolg van de feitelijke wegwerkzaamheden. Volgens verweerder zijn deze werkzaamheden uitvoeringshandelingen ter verwezenlijking van het nieuwe planologische regime. De specifieke uitvoeringswerkzaamheden voor de weg zijn direct te relateren aan de vergunning. Daarom is het planologische besluit de primaire schadeoorzaak en is het stelsel van de planschade van toepassing op beide verzoeken.

4.2

Ten aanzien van de planschade heeft verweerder advies ingewonnen van SAOZ. In het advies zijn drie planologische vergelijkingen gemaakt. Als eerst een vergelijking tussen het regime van de ‘gedeeltelijke wijziging Uitbreidingsplan in hoofdzaak’ en de omgevingsvergunning van 8 november 2012. Als tweede een vergelijking tussen het regime van de ‘gemeentelijke bouwverordening, inclusief de omgevingsvergunning van 8 november 2012’ en het bestemmingsplan ‘Westrand-Zuid’. Ten derde is er een vergelijking gemaakt tussen het regime van het bestemmingsplan ‘Westrand-Zuid’ en de omgevingsvergunning van 17 juni 2014 ten behoeve van de nieuwbouw en renovatie van het sportcomplex de Meent. SAOZ adviseert – kort weergegeven – dat de planologische maatregelen niet hebben geleid tot een nadeligere positie waaruit schade in de vorm van inkomstenderving is voortgevloeid.

Verweerder heeft dit advies aan zijn afwijzende besluiten ten grondslag gelegd. Verweerder stelt daarbij dat SAOZ een onafhankelijke deskundige is.^[2]Ook stelt verweerder dat het advies van SAOZ zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.

De beoordeling door de rechtbank

5. De rechtbank beoordeelt of de verzoeken van eiseressen terecht en op goede gronden zijn afgewezen. Dat doet zij aan de hand van de argumenten die eiseressen hebben aangevoerd, de beroepsgronden.

6. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Communicatie en participatie

7. Eiseressen voeren in beroep aan dat de communicatie van verweerder rondom de werkzaamheden ondermaats en onvoldoende is geweest en dat eiseressen niet zijn betrokken in de besluitvorming, wat heeft geleid tot frustratie en onbegrip. Hoewel de rechtbank begrijpt dat eiseressen afhankelijk waren van de communicatie van verweerder en de miscommunicatie heeft geleid tot frustratie en onbegrip, kan dit er niet toe leiden dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Dit, omdat deze aspecten geen onderdeel uitmaken van het toetsingskader van de verzoeken, zoals dat verderop in deze uitspraak is uiteengezet.

Vooringenomenheid verweerder

8.1

Eiseressen stellen dat er sprake is van (schijn van) vooringenomenheid nu de voorzitter van de adviescommissie het verweerschrift namens verweerder heeft opgesteld. Eiseressen voelen zich hierdoor niet serieus genomen en zijn in hun belangen geschaad.

8.2

De rechtbank stelt vast – wat ter zitting ook is bevestigd door verweerder – dat er geen adviescommissie is ingesteld als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is in dit geval ambtelijk gehoord en dan is het gebruikelijk dat de ambtenaar die het bestreden besluit (en het verweerschrift) opstelt ook de voorzitter is van de adviescommissie. In deze gang van zaken is dus geen vooringenomenheid gelegen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

De positie van SAOZ

9.1

Eiseressen stellen dat SAOZ partijdig is. SAOZ is afhankelijk van de inkomsten van de opdrachten van verweerder. Dat SAOZ de belangen van verweerder hoger stelt dan die van eiseres blijkt uit het feit dat SAOZ van de mening van verweerder dat het bestemmingsplan gewijzigd moet worden om de ontsluiting mogelijk te maken is afgeweken ten gunste van verweerder. Dat SAOZ betrokken was bij de totstandkoming van het onderzoek blijkt uit het feit dat de door SAOZ getoonde plankaart zeker niet te raadplegen was op 3 oktober 2021. Het enige belang van SAOZ was om de schade voor de gemeente Alkmaar zo veel mogelijk te beperken. Daarbij is niet op behoorlijke wijze rekening gehouden met de belangen van eiseressen en is niet inzichtelijk gemaakt hoeveel nadeel eiseressen feitelijk hebben ondervonden. De partijdigheid van SAOZ blijkt ook wel uit de conclusie van het rapport. Daarin staat dat de schade van eiseressen niet voor rekening en risico van de gemeente hoeft te komen. Ook uit de omstandigheid dat SAOZ wel bij de gemeente Alkmaar informatie heeft gevraagd over de getroffen maatregelen en niet bij eiseressen, leiden eiseressen af dat SAOZ niet onpartijdig is. Dat geldt ook voor het feit dat SAOZ in de rapporten geen onderscheid maakt tussen eiseressen.

9.2

Volgens vaste rechtspraak^[3]mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Dit sluit aan bij het bepaalde in artikel 3:9 van de Awb. Op grond van dat artikel dient, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

9.3

Naar het oordeel van de rechtbank is SAOZ te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Het betrokken bestuursorgaan mag in beginsel dan ook op een door SAOZ uitgebracht advies afgaan. In hetgeen eiseressen hebben aangevoerd ligt geen grond om daarover in dit geval anders te oordelen en van dit uitgangspunt af te wijken.

Ten aanzien van het verzoek om planschade

10.1

Eiseressen stellen – zoals reeds in rechtsoverweging 3.1 is verwoord – dat hun pand blijvend in waarde is gedaald en dat zij hiervoor moeten worden gecompenseerd. De oorzaak van deze waardedaling ligt volgens eiseressen in de omgevingsvergunning van 8 november 2012. Hierbij is toestemming verleend voor het verleggen van de aansluiting Terborchlaan/Oude Hoeverweg. Doordat de Terborchlaan anders is komen te liggen is [bedrijf 2] minder zichtbaar en minder goed bereikbaar en moeten de bezoekers van [bedrijf 2] dichter langs de ammoniakinstallatie van de Meent.

10.2

Verweerder stelt zich – middels het advies van SAOZ – op het standpunt dat er geen sprake is van een planologische verslechtering als gevolg van de omgevingsvergunning van 8 november 2012. Op basis van het oude planologische regime, gebaseerd op de ‘gedeeltelijke wijziging Uitbreidingsplan in hoofdzaak’ was de aanleg van de aansluiting van de Terborchlaan met de N512 (de Oude Hoeverweg) al planologisch mogelijk. Daarbij heeft SAOZ gesteld dat er eigenlijk – achteraf bezien – geen omgevingsvergunning nodig was voor de verlegging van de aansluiting Terborchlaan/Oude Hoeverweg.

10.3

Eiseressen stellen dat verweerder hun verzoek om planschade ten onrechte heeft afgewezen. Eiseressen stellen dat er wel sprake is van een planologische verslechtering tussen de ‘gedeeltelijke wijziging Uitbreidingsplan in hoofdzaak’ en het planologische regime na de verleende omgevingsvergunning van 8 november 2012. Volgens eiseressen is het advies van SAOZ op dit punt onjuist en niet deugdelijk gemotiveerd. Eiseressen hebben ter onderbouwing van dit standpunt een contra-expertise van Ten Have overgelegd. Hierin staat dat de betrokken gronden in de ‘gedeeltelijke wijziging Uitbreidingsplan in hoofdzaak’ waren aangewezen als recreatiegebied. Dit planologische regime bevat geen weergave en geen nadere voorschriften van de bestemmingen die daarin genoemd worden. Volgens de contra-expertise concludeert SAOZ daarom ten onrechte dat de aanleg van een weg al mogelijk was bij de in 2012geldende regels. Dit blijkt ook wel uit de omgevingsvergunning, waarbij is geconstateerd dat er van het bestemmingsplan wordt afgeweken.

10.4

Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent het bestuursorgaan degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

10.5

Kort samengevat komt een beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade op het volgende neer.

Indien aan de vereisten voor het in behandeling nemen van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade is voldaan, dient bij de inhoudelijke beoordeling van een aanvraag te worden nagegaan of de gestelde schadeoorzaak een oorzaak is als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Zo ja, dan dient vervolgens te worden beoordeeld of de aanvrager als gevolg daarvan in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren dan onder het voorafgaande planologische regime, en of hij ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Indien wordt geconcludeerd dat de aanvrager schade lijdt als gevolg van de door de aanvrager als schadeoorzaak gestelde planologische maatregel, dan dient vervolgens de vergoedbaarheid van de planschade onderzocht te worden.

De rechtbank merkt hierbij op dat hetgeen eiseressen hebben aangevoerd over de redenen en de door verweerder gemaakte keuzes omtrent de (her)inrichting van het gebied rondom de Meent geen rol kunnen spelen bij de planschadebeoordeling.

10.6

Niet in geschil is dat aan de vereisten voor het in behandeling nemen van de aanvraag is voldaan. De schadeoorzaak is de omgevingsvergunning van 8 december 2012 en een dergelijk besluit wordt genoemd in artikel 6.1 van de Wro. De vraag die vervolgens beantwoord moet worden is of eiseressen als gevolg van deze omgevingsvergunning in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren dan daarvoor.

10.7

Ter zitting is de plankaart bekeken behorend bij de ‘gedeeltelijke wijziging Uitbreidingsplan in hoofdzaak’. Op basis van deze plankaart stelt de rechtbank vast dat de bestemming van de gronden ter plaatse van de kruising Terborchlaan/Oude Hoeverweg onder dit (oude) planologische regime 'recreatie’ was. Deze gronden waren bestemd voor bos, speelweiden, sportterreinen, waterpartijen en dergelijke, met daarbij behorende wegen, wateren, fiets- en voetpaden en de krachtens hun aard bij deze bestemming behorende gebouwen. Op deze bestemming was de oude kruising tussen de Terborchlaan en de Oude Hoeverweg gesitueerd. Daaruit leidt de rechtbank af dat de aansluiting van de Terborchlaan op de Oude Hoeverweg was toegestaan binnen de bestemming recreatie onder het oude regime, omdat het valt onder de omschrijving sportterreinen met de daarbij behorende wegen. Gelet hierop zijn eiseressen niet in een planologisch nadeliger positie geraakt als gevolg van de omgevingsvergunning van 8 november 2012. Immers, de wegaansluiting was zowel onder het oude regime als onder het nieuwe regime toegestaan. Het feit dat er desondanks een omgevingsvergunning is verleend, waarin is opgenomen dat er wel strijd was met het oude regime, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders.

10.8

Het voorgaande leidt ertoe dat verweerder terecht en op goede gronden heeft gesteld dat er geen aanleiding was voor tegemoetkoming in de planschade. Het beroep is in zoverre ongegrond.

Ten aanzien van het verzoek om nadeelcompensatie

11.1

Eiseressen stellen dat verweerder heeft miskend dat zij aanspraak maken op nadeelcompensatie voor de schade als gevolg van uitvoeringswerkzaamheden. Eiseressen stellen schade te hebben geleden als gevolg van de langdurige feitelijke uitvoeringswerkzaamheden.

11.2

Naar het oordeel van de rechtbank valt het verzoek om tegemoetkoming in de schade die eiseressen stellen te hebben geleden als gevolg van de feitelijke werkzaamheden niet binnen het bereik van artikel 6.1 van de Wro, omdat deze schade niet kan worden aangemerkt als
een rechtstreeks gevolgvan de verleende omgevingsvergunning voor het verleggen van de aansluiting van de Terborchlaan op de Oude Hoeverweg. De gestelde schade kan wel worden toegerekend aan uit dit besluit voortvloeiende uitvoeringshandelingen. De rechtbank verwijst in deze naar de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2019^[4]en van 22 augustus 2018^[5].

11.3

Verweerder heeft niet onderkend dat hij een beslissing diende te nemen op het verzoek om nadeelcompensatie en niet kon volstaan met het standpunt dat de gestelde schade niet op grond van artikel 6.1 van de Wro voor vergoeding in aanmerking komt.

Het beroep is hierom gegrond.

Conclusie en gevolgen

12. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond voor zover het ziet op de beslissing van verweerder ten aanzien van het verzoek om nadeelcompensatie. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder eerst zelf op het verzoek om nadeelcompensatie moet beslissen.

De rechtbank zal het bestreden besluit daarom voor zover het ziet op de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie vernietigen en verweerder opdragen om alsnog op dit verzoek te beslissen en daarbij rekening te houden met deze uitspraak. Het besluit kan voor zover het ziet op tegemoetkoming in de planschade in stand blijven.

13. De rechtbank zal ook het beroep tegen het besluit van 29 juni 2020 gegrond verklaren en dat vernietigen, omdat het onbevoegd is genomen.

14. Omdat de rechtbank het beroep tegen het besluit van 29 juni 2020 gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

15. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eiseressen een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 3 punten op (2 punten voor het indienen van beroepschriften met een waarde per punt van € 837,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.511,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op de beslissing op het verzoek om nadeelcompensatie;

- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen over het verzoek om nadeelcompensatie met inachtneming van deze uitspraak;

- vernietigt het besluit van 29 juni 2020;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseressen te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 2.511,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, voorzitter, en mr. drs. B. Veenman en mr. drs. J. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. S. Pirs, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.