ECLI:NL:RBNHO:2023:3748

Uitspraak

RECHTBANK Noord-Holland

Civiel recht

Zittingsplaats Haarlem

Zaaknummer: C/15/333356 / HA ZA 22-653

Vonnis van 26 april 2023 (bij vervroeging)

in de zaak van

[eiser], h.o.d.n. VISSERIJBEDRIJF VD 104,

wonende te [woonplaats],

eisende partij,

hierna te noemen: [eiser],

advocaat: mr. B. Parmentier te Haarlem,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

DE PROVINCIE FRYSLÂN,

zetelend te Leeuwarden,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de Provincie,

advocaat: mr. H.J. Bos te Leeuwarden.

1.De zaak in het kort

1.1.

De Provincie heeft aan [eiser], visser van beroep, een preventieve last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat hij zonder Wnb-vergunning op het IJsselmeer op wolhandkrab zou gaan vissen. Vast staat dat de Provincie niet het bevoegd gezag is ten aanzien van (handhaving van) deze vergunning - dat is de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Volgens [eiser] is dus sprake van een onrechtmatig besluit, waardoor hij schade heeft geleden: hij kon door het besluit niet op wolhandkrab vissen en heeft daardoor inkomsten gemist. [eiser] vordert daarom schadevergoeding. De Provincie voert onder andere aan dat het causaal verband tussen het besluit en de (gestelde) schade ontbreekt.

1.2.

Dit verweer van de Provincie slaagt. [eiser] beschikte niet over een Wnb-vergunning voor het vissen op wolhandkrab en dat was wel vereist. [eiser] mocht daarom niet vissen op wolhandkrab, óók niet als de Provincie geen preventieve last onder dwangsom zou hebben opgelegd. Het (subsidiaire) beroep van [eiser] op schending van het recht op het ongestoord genot van eigendom slaagt evenmin. De rechtbank wijst de vorderingen van [eiser] daarom af.

2.De procedure

2.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- het tussenvonnis van 21 december 2022;

- de mondelinge behandeling van 27 maart 2023, waarbij partijen gebruik hebben gemaakt van spreekaantekeningen en waarvan voor het overige door de griffier aantekeningen zijn gemaakt.

2.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

3.De feiten

3.1.

[eiser] is een visser, handelend onder de naam Visserijbedrijf VD 104, die met staande visnetten in het IJsselmeer vist op onder meer schubvis en wolhandkrab.

3.2.

Op 27 juni 2017 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland aan [eiser] een vergunning (in de zin van de Visserijwet) verleend voor de periode van 1 juli 2017 tot en met 30 juni 2018 voor het vissen op aal- en schubvis op het IJsselmeer. In de begeleidende brief bij de aanbieding van de genoemde vergunning staat over het vissen op wolhandkrab en over de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) het volgende:

Wolhandkrabvisserij met staande netten

Afgelopen seizoen heeft u met twee type staande netten de visserij mogen uitoefenen. Dit jaar is dit nog steeds van toepassing, De voorschriften per staand net type zijn opgenomen in uw vergunning, Dit betekent dat u de visserij mag uitoefenen met twee type staande netten:


Het staand net type 1 waar de 85%-reductie van toepassing is, kan voor zowel wolhandkrabvisserij als voor schubvisvisserij ingezet worden; ergo met laag resp. hoog staand net. Dit type net krijgt een zwart merkje.


Het resterend aantal netten – staand net type 2 – mag uitsluitend ingezet worden voor de visserij op wolhandkrab. Dit type net heeft een oranje merkje.

Vergunning Wet natuurbescherming

Wellicht ten overvloede wil ik u er op wijzen dat voor de visserij met staand net type 1 en 2 u in het bezit dient te zijn van een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb-vergunning). Voor nadere informatie hierover kunt u zich wenden tot de PO IJsselmeer. Indien u geen PO lid bent kunt u zich richten tot de bevoegde gezagen, te weten (…) de provincie Friesland indien u de visserij uitoefent op het IJsselmeer.

3.3.

[eiser] beschikte niet over een vergunning in de zin van de Wet natuurbescherming (Wnb-vergunning) voor het vissen op wolhandkrab en schubvis met staand net type 1 en 2.

3.4.

De Provincie heeft vervolgens twee keer een preventieve last onder dwangsom aan [eiser] opgelegd om te voorkomen dat [eiser] zonder Wnb-vergunning zou vissen, te weten op 17 oktober 2017 voor het vissen op schubvis (hierna ook: het dwangsombesluit van 17 oktober 2017) en op 19 december 2017 voor het vissen op wolhandkrab (hierna ook: het dwangsombesluit van 19 december 2017).

3.5.

Nadat [eiser] op 12 januari 2018 een aanvraag daartoe had ingediend, heeft de Provincie [eiser] op 26 januari 2018 gemachtigd om gebruik te maken van een in 2017 aan de Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond IJsselmeer U.A. verleende Wnb-vergunning voor het vissen op schubvis. Bij besluit van 13 februari 2018 heeft de Provincie het dwangsombesluit van 17 oktober 2017 herroepen, omdat niet langer sprake was van een dreigende overtreding (het zonder Wnb-vergunning vissen op schubvis).

3.6.

Bij besluit van 3 juli 2018 heeft de Provincie de door [eiser] gemaakte bezwaren tegen de dwangsombesluiten van 17 oktober en 19 december 2017 ongegrond verklaard (hierna: de beslissing op bezwaar).

3.7.

Bij uitspraak van 16 mei 2019 heeft de rechtbank Noord-Nederland het door [eiser] tegen de beslissing op bezwaar ingestelde beroep ongegrond verklaard (hierna: de uitspraak van de rechtbank).

3.8.

[eiser] heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Bij uitspraak van 24 december 2019 (hierna: de uitspraak in hoger beroep) heeft de Afdeling in reactie op het betoog van [eiser] dat de rechtbank heeft miskend dat de Provincie niet bevoegd is tot het verlenen van een Wnb-vergunning voor het vissen op wolhandkrab en daarom ook niet preventief handhavend kon optreden tegen het zonder vergunning vissen op wolhandkrab, het volgende overwogen (onder 7.3):

De Afdeling begrijpt het besluit van 19 december 2017 aldus, dat [eiser] zich diende te onthouden van het vissen op wolhandkrab in het IJsselmeer met behulp van staande netten (staandwant-visserij), (…). De wolhandkrab is een schaaldier en de staandwant-visserij valt onder niet-handmatige visserij als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit natuurbescherming. Dit betekent dat niet het college, maar de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bevoegd was tot handhavend optreden vanwege het zonder Wnb-vergunning realiseren van projecten of verrichten van andere handelingen, als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het betoog slaagt.

De Afdeling heeft daarom (onder meer) de beslissing op bezwaar vernietigd voor zover daarbij de bezwaren tegen het dwangsombesluit van 19 december 2017 (t.a.v. de wolhandkrab) ongegrond zijn verklaard en dat besluit herroepen.

3.9.

Bij brief van 26 maart 2021 heeft [eiser] de Provincie aansprakelijk gesteld voor de door [eiser] gestelde schade en heeft hij de Provincie verzocht c.q. gesommeerd een bedrag van € 161.542,75 aan hem te voldoen.

3.10.

Bij brief van 1 juni 2021 heeft de Provincie aan [eiser] laten weten dat hij niet in aanmerking komt voor een schadevergoeding.

4.Het geschil

4.1.

[eiser] vordert – samengevat – om bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

I. voor recht te verklaren dat de Provincie op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk is voor de schade die is voortgekomen uit het vernietigde besluit van de last onder dwangsom en gehouden is tot vergoeding van de door [eiser] geleden schade;

II. de Provincie te veroordelen om te betalen een bedrag van € 161.542,75, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 26 maart 2021;

III. de Provincie te veroordelen in de buitengerechtelijke kosten van € 2.295,71;

IV. de Provincie te veroordelen in de kosten van de procedure, vermeerderd met nakosten en wettelijke rente.

4.2.

De Provincie voert verweer. De Provincie concludeert tot afwijzing van de vorderingen van [eiser], met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van [eiser] in de (na)kosten van deze procedure, te vermeerderen met wettelijke rente.

4.3.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

5.De beoordeling

Standpunten van partijen

5.1.

[eiser] stelt primair dat sprake is van een onrechtmatige (overheids)daad, omdat de Provincie het dwangsombesluit op 19 december 2017 onbevoegd heeft genomen. [eiser] heeft hierdoor geruime tijd niet kunnen vissen op wolhandkrab en heeft dus schade geleden, bestaande uit inkomstenderving. De Provincie is aansprakelijk voor die schade. Ook is voldaan aan de overige vereisten die de wet op grond van de artikelen 6:162 en 6:163 van het Burgerlijk Wetboek (BW) stelt, aldus [eiser]. Subsidiair beroept hij zich op schending van het recht op het ongestoord genot van zijn eigendom (artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM, hierna: artikel 1 EP).

5.2.

De Provincie voert aan dat zij niet schadeplichtig is omdat [eiser] zonder Wnb-vergunning – waarover hij niet beschikte – niet mocht vissen op wolhandkrab. Daarom is geen sprake van een rechtsinbreuk, ontbreekt het causaal verband dan wel is niet voldaan aan het relativiteitsvereiste. In reactie op het beroep van [eiser] op schending van het bepaalde in artikel 1 EP, voert de Provincie onder meer aan dat geen sprake is van een eigendomsrecht als hier bedoeld.

5.3.

De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn (primaire en subsidiaire) standpunt en zal de vorderingen daarom afwijzen. De rechtbank licht dat oordeel hieronder toe. Zij zal eerst ingaan op het primaire beroep op onrechtmatige (overheids)daad.

Onrechtmatige (overheids)daad?

5.4.

De rechtbank stelt hierbij voorop dat de preventieve last onder dwangsom van
17 oktober 2017 ten aanzien van het vissen op schubvis en het deel van de beslissing op bezwaar dat op die last ziet, in stand zijn gebleven in de uitspraak in hoger beroep. Het dwangsombesluit van 17 oktober 2017 moet daarom geacht worden rechtmatig te zijn. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de vorderingen van [eiser] dan ook voorbij aan zijn stellingen, voor zover die uitgaan van een andere opvatting. Het gaat dus in deze zaak uitsluitend om het dwangsombesluit van 19 december 2017 ten aanzien van het vissen op wolhandkrab.

-
Onrechtmatigheid van het dwangsombesluit van 19 december 2017

5.5.

Gelet op de uitspraak in hoger beroep staat vast dat niet de Provincie maar de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) bevoegd was handhavend op te treden vanwege het zonder Wnb-vergunning vissen op wolhandkrab met staand want netten. Hoewel beide partijen de stelling innemen dat de Afdeling het dwangsombesluit van
19 december 2017 heeft vernietigd, merkt de rechtbank op dat de Afdeling dat besluit heeft herroepen (zie hiervoor onder 3.8). Dat is van belang, omdat met het herroepen van een besluit de onrechtmatigheid ervan nog niet is gegeven. Herroeping heeft tot gevolg dat het besluit geen formele rechtskracht toekomt. De burgerlijke rechter behoort de onjuistheid van dit besluit tot uitgangspunt te nemen bij de beoordeling van een vordering die is gegrond op onrechtmatige daad van het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit.^[1]Omdat meergenoemd besluit berust op een onjuiste uitleg van de wet – de Provincie ging er immers onterecht van uit dat zij het bevoegde gezag was –, is daarmee de onrechtmatigheid van het besluit gegeven.^[2]

5.6.

Nu de onrechtmatigheid van het dwangsombesluit van 19 december 2017 vast staat, moet de vraag beantwoord worden of [eiser] een vergunning in de zin van de Wnb nodig had voor het vissen op wolhandkrab.

-
Wnb-vergunning vereist?

5.7.

[eiser] stelt dat een Wnb-vergunning voor het vissen op wolhandkrab in 2017 niet was vereist, omdat het ministerie van LNV pas in juni 2019 een bureau heeft opgericht waar een Wnb-vergunning kon worden aangevraagd. De Provincie betwist dat. De Provincie voert aan dat het vissen op wolhandkrab in beginsel niet Wnb-vergunningplichtig hoeft te zijn, maar dat de methode waarmee wordt gevist dat wel kan zijn. Hoewel in het Natura 2000 Beheerplan IJsselmeer voor enkele vormen van wolhandkrabvisserij uitzonderingen op de vergunningplicht zijn opgenomen, is dat voor het vissen met staand want niet het geval. Dit betekent dat hiervoor een vergunning is vereist. Deze vismethode kan namelijk schade aan het ecosysteem veroorzaken, aldus de Provincie.

5.8.

Vooropgesteld wordt dat de Wet natuurbescherming sinds 1 januari 2017 van kracht is. Daarnaast geldt als uitgangspunt dat - nu [eiser] dat niet heeft weersproken - begin december 2017 is vastgesteld dat vanaf zijn schip, de VD 104, op het IJsselmeer nabij de Stevinsluizen staande netten waren uitgezet met zogenaamde oranje merken. Evenmin heeft hij weersproken dat hij op dat moment heeft verklaard dat hij aan het vissen was op wolhandkrab.

5.9.

In de door de Provincie overgelegde passages uit het Natura 2000 Beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023 van Rijkswaterstaat is onder meer het volgende opgenomen:

De beroepsvisserij op het IJsselmeer (…) is in de huidige situatie vergund in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 en zal (…) worden gereguleerd, met uitzondering van (…) wolhandkrabvisserij met (aangepaste) aalvistuigen, die (…) vrijgesteld zijn van vergunningplicht (…). In het toetsingskader staan voor de overige visserijvormen de voorwaarden opgenomen waaraan de voorgenomen visserij kan worden getoetst met het oog op een nieuwe Wet Natuurbescherming-vergunning (...).

Er bestaan drie visserijvormen in IJsselmeer (…) waarvan bij voorbaat niet is uit te sluiten dat ze significant negatieve invloed kunnen hebben op één of meer Natura 2000 instandhoudingsdoelstellingen voor (water)vogels. Het gaat hierbij om 1) de staand want visserij in het nettenseizoen van 1 juli-15 maart op schubvis, 2) de verschillende vormen van staand want visserij in het nettenseizoen van 1 juli-15 maart op wolhandkrab, en (…). De staand want visserij kan via de soms significante bijvangsten aan duikende soorten watervogels met instandhoudingsdoelstellingen belangrijke schade berokkenen aan die doelstellingen, (…). Daarom is voor deze visserijen een Wet Natuurbescherming-vergunningsprocedure van toepassing.

5.10.

Verder geldt dat artikel 2.7 tweede lid Wnb in verband met artikel 1.3 vijfde lid onderdeel a Wnb bepaalt dat het verboden is om ‘
zonder vergunning (…) een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied’. Op grond van artikel 1.3 eerste lid, aanhef en onder f van het Besluit natuurbescherming, dat luidt:

Als categorieën van handelingen en projecten als bedoeld in artikel 1.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet [rechtbank: de Wnb] worden aangewezen:

(…)

f. uitoefening van de volgende vormen van visserij:

1°. niet-handmatige schaal- en schelpdiervisserij, (…),

wordt het vissen op wolhandkrab met behulp van staande netten als een project in de zin van artikel 2.7 tweede lid Wnb beschouwd. Wolhandkrab is immers een schaaldier en de staandwant-visserij valt onder niet-handmatige visserij. De minister van LNW is bevoegd tot het verlenen van een Wnb-vergunning voor het vissen op wolhandkrab.

5.11.

De rechtbank leidt uit de betreffende passages uit het Natura 2000 Beheerplan in samenhang met bovenstaande artikelen uit de Wnb en het Besluit natuurbescherming af dat voor de staand want visserij op wolhandkrab in 2017 een Wnb-vergunning was vereist. Dat het ministerie van LNV pas in juni 2019 een bureau heeft opgericht waar een Wnb-vergunning kon worden aangevraagd, zoals [eiser] stelt, maakt dat niet anders. Niet is immers gebleken dat voor die tijd een aanvraag van een Wnb-vergunning bij het ministerie van LNV niet mogelijk was.

-
Geen causaal verband

5.12.

[eiser] stelt dat hij schade heeft geleden omdat hij door het dwangsombesluit van 19 december 2017 niet op wolhandkrab heeft kunnen vissen en daardoor inkomsten heeft gemist. Gelet op de overwegingen hiervoor onder 5.8 tot en met 5.11 staat echter vast dat [eiser] voor het met staand want vissen op wolhandkrab een Wnb-vergunning nodig had. Omdat ook vast staat dat hij die vergunning niet had, was het hem op grond van artikel 2.7 tweede lid Wnb verboden om met staand want op wolhandkrab te vissen. Daarvan uitgaande, ontbreekt het causaal verband tussen het dwangsombesluit van 19 december 2017 en de (gestelde) schade. Immers, ook als de Provincie geen preventieve last onder dwangsom zou hebben opgelegd op 19 december 2017 had [eiser] niet mogen vissen op wolhandkrab. Het verweer van de Provincie slaagt dus.

5.13.

Dit betekent dat de gevorderde verklaring voor recht en de vordering tot betaling van schadevergoeding dus niet op de primaire grondslag van onrechtmatige (overheids)daad kunnen worden toegewezen. De rechtbank zal daarom het subsidiaire beroep van [eiser] op schending van artikel 1 EP bespreken.

Is sprake van schending van het recht op eigendom?

5.14.

Van een schending van het recht op het ongestoord genot van zijn eigendom in de zin van artikel 1 EP, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Hoewel economische belangen die verband houden met het drijven van een onderneming als eigendom in de zin van dit artikel beschouwd kunnen worden,^[3]en het intrekken van een vergunning volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens strijdig kan zijn met het ongestoord genot van eigendom, kan het opleggen van een preventieve last onder dwangsom door de Provincie, die daartoe niet bevoegd was, in dit geval niet als een schending van eigendom van [eiser] worden beschouwd. Bij het drijven van zijn onderneming heeft [eiser] zich namelijk te houden aan de geldende wet- en regelgeving. Hiervoor onder 5.8 tot en met 5.11 is vastgesteld dat een Wnb-vergunning vereist was om met staand want netten op wolhandkrab te mogen vissen. Omdat [eiser] deze niet had, mocht hij deze vorm van visserij niet uitoefenen, zodat geen sprake is van schending van een economisch belang of eigendom.

5.15.

Gelet op het vorenstaande zullen de gevorderde verklaring voor recht en de vordering tot betaling van schadevergoeding worden afgewezen.

Buitengerechtelijke incassokosten

5.16.

Omdat de hoofdvorderingen worden afgewezen, worden de door [eiser] gevorderde buitengerechtelijke incassokosten eveneens afgewezen.

Proceskosten

5.17.

[eiser] is de partij die ongelijk krijgt en hij zal daarom in de proceskosten worden veroordeeld. Tot aan dit vonnis worden de proceskosten aan de zijde van de Provincie als volgt vastgesteld:

- griffierecht

€

5.737,00

- salaris advocaat

€

3.760,00

(2,00 punten × € 1.880,00)

Totaal

€

9.497,00

te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na deze uitspraak tot de dag van volledige betaling.

5.18.

De Provincie vordert daarnaast veroordeling van [eiser] in de nakosten. Volgens vaste rechtspraak (zie HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:853) levert een kostenveroordeling ook voor de nakosten een executoriale titel op. Een veroordeling tot betaling van de proceskosten omvat dus een veroordeling tot betaling van de nakosten. De rechtbank zal daarom de eventueel te maken nakosten niet afzonderlijk in de proceskostenveroordeling vermelden.

6.De beslissing

De rechtbank

6.1.

wijst de vorderingen van [eiser] af,

6.2.

veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de Provincie tot dit vonnis vastgesteld op € 9.497,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na deze uitspraak tot de dag van volledige betaling,

6.3.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. E.J. Bellaart en in het openbaar uitgesproken op 26 april 2023.

1621