Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/780
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2022 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: J.P.H. van Coeverden en D. Koenders)
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Haarlem, verweerder.
Inleiding
Met dagtekening 3 juli 2019 heeft verweerder aan eiseres een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 83.841,84.
Verweerder heeft het bezwaar van eiseres tegen deze aanslag ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, verweerder door [naam 1]
Feiten
1. [bedrijf 1] heeft met dagtekening 7 januari 2019 een opdrachtbevestiging opgesteld voor het ontwikkelen en realiseren van een bedrijfsverzamelgebouw aan de [locatie] . De totale aannemingssom voor het uitvoeren van het werk wordt in artikel 3 van Pro de opdrachtbevestiging gesteld op € 1.850.000, exclusief omzetbelasting. In artikel 12 van Pro de opdrachtbevestiging is bepaald dat de UAV 2012 (naar de rechtbank begrijpt: de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012) van toepassing zijn op het project. De totale vloeroppervlak van het bedrijfsverzamelgebouw wordt in artikel 13 van Pro de opdrachtbevestiging gesteld op 2.113 m2 + 1.767 m2 = 3.880 m2. Terreinverharding en terreininrichting zijn blijkens dat artikel uitdrukkelijk niet in de offerte opgenomen. De opdrachtbevestiging is op 11 januari 2019 ondertekend.
2. Eiseres heeft op 6 maart 2019 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend bij de gemeente Haarlem voor het realiseren van een bedrijfsverzamelgebouw op het perceel [locatie] . Hierbij is [naam 2] van [bedrijf 1] opgetreden als haar gemachtigde. Volgens de aanvraag is het bruto vloeroppervlak van het bouwwerk 3.788 m2. Uit de aanvraag blijkt voorts dat het straatwerk van de kavel zal worden aangelegd tot de bestrating van de bestaande weg, zodat een nieuwe in- of uitrit ontstaat. Deze zal aan het voorerf liggen en uitkomen op de [straatnaam] . In de aanvraag worden onder meer plattegronden, gevelaanzichten, doorsneden en ‘principe details’ als bijlagen vermeld. De bouwkosten worden geraamd op € 1.500.000, exclusief omzetbelasting. De kosten voor de post ‘bouwkeet, bouwbord, steger of andere hulpconstructie voor bouw-, sloop- of aanlegwerkzaamheden plaatsen’ worden op nihil gesteld.
3. Bij besluit van 16 mei 2019 heeft de gemeente Haarlem de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
4. Bij brief van 31 mei 2019 heeft verweerder eiseres laten weten dat een aanslag leges zal worden opgelegd voor de aanvraag omgevingsvergunning. Verweerder specificeert daarin de hoogte van de leges en vermeldt dat de bouwkosten ambtelijk zijn verhoogd tot € 2.757.846, exclusief omzetbelasting, conform een controlerapport van [bedrijf 2] ( [bedrijf 2] ). Het rapport van [bedrijf 2] gaat uit van een bruto vloeroppervlak van 4.005 m2. Verder gaat het ervan uit dat in de aanvraag geen terrein- en vaste-inrichtingskosten zijn begrepen. Het begroot zelf de vaste-inrichtingskosten op nihil en de terreinkosten op € 65.690.
5. Eiseres heeft een termijnschema overgelegd waarin [bedrijf 1] de definitieve prijs inclusief meerprijs bepaalt op € 1.918.840, exclusief omzetbelasting.
Beoordeling door de rechtbank
Geschil
6. De rechtbank beoordeelt de uitspraak op bezwaar. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Ze houdt ook rekening met de overgelegde stukken en het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
7. Het geschil tussen eiseres en verweerder gaat over de vraag of verweerder de aanslag naar het juiste bedrag heeft opgelegd en of verweerder de uitspraak op bezwaar voldoende heeft gemotiveerd. Het geschil heeft betrekking op drie onderwerpen: de leges ter zake van de bouwactiviteiten, de leges ter zake van de uitweg en de motivering van de uitspraak op bezwaar. Ter zitting heeft eiseres haar klacht over de kostendekkendheid van de tarieven ingetrokken.
Leges ter zake van bouwactiviteiten
8. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de leges voor de bouwactiviteiten op een onjuiste grondslag heeft berekend. Hij is namelijk uitgegaan van een raming, terwijl de werkelijke aannemingssom bekend is. Eiseres wijst in dit verband op de opdrachtbevestiging en het termijnschema van [bedrijf 1] . Eiseres heeft niet eerder met deze aannemer gewerkt, die heeft laten doorschemeren dat hij met het project goed heeft verdiend. Van een onzakelijke transactie is dus geen sprake. De aannemingssom dekt de gehele uitvoering van het project waarop de vergunningaanvraag betrekking had: het pand is gebouwd volgens de bouwtekening die is ingediend. Er zijn geen aanvullende facturen. De raming van de gemeente is gebaseerd op normen uit boekjes die met de werkelijkheid weinig van doen hebben. De gemeente kan op deze wijze de leges naar believen berekenen, aldus eiseres.
9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de uitspraak op bezwaar in stand kan blijven. De gemeente heeft op grond van de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2019 van de gemeente Haarlem (de Verordening) de bevoegdheid om zelfstandig de grondslag voor de leges (de bouwkosten) te berekenen. Hij verwijst in dit verband naar het rapport van [bedrijf 2] , waarin deze berekening is uitgevoerd. [bedrijf 2] is een groot ingenieursbureau met veel expertise. Verweerder meent dat hij op grond van de Verordening geen rekening hoeft te houden met de aannemingssom. Bovendien heeft deze aannemingssom volgens verweerder slechts betrekking op een gedeelte van de vergunningaanvraag. De kosten voor vaste inrichting en terrein zijn in de offerte niet inbegrepen en bovendien is het bruto vloeroppervlak van het pand zoals berekend door [bedrijf 2] 217 m2 groter dan aangegeven in de aanvraag.
10. Bij de beoordeling van dit geschilpunt stelt de rechtbank het volgende voorop. De maatstaf van heffing voor de onderhavige leges wordt in het geval van bouwkosten gedefinieerd in onderdeel 2.1.1.2 van de tarieventabel behorend bij de Verordening. Daarin is de volgende definitie van ‘bouwkosten’ te vinden:
“de aannemingssom inclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden, welke als bijlage aan deze verordening is gehecht, voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten, inclusief omzetbelasting, bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd. Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt wordt in deze titel onder bouwkosten verstaan: de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft
Bij twijfel over de juistheid van de hoogte van de opgegeven bouwkosten kan het college van burgemeester en wethouders de hoogte van de bouwkosten ambtshalve vaststellen op advies van een bouwtechnisch ambtenaar en/of op advies van een extern deskundige.”
11. Onderdeel 2.3.1.1 van de hiervoor bedoelde tarieventabel bepaalt het tarief op 2,50% van de bouwkosten met een minimum van € 144 en een maximum van € 961.000.
12. Voor de uitleg van onderdeel 2.1.1.2 van de tarieventabel behorend bij de Verordening acht de rechtbank het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669 van belang. Dit arrest heeft betrekking op de situatie waarin de maatstaf van heffing voor de leges aldus wordt ingevuld dat indien de aannemingssom ontbreekt, bij wijze van uitzondering wordt gebruikgemaakt van een raming van de bouwkosten. Bij een zodanige regeling, waarmee klaarblijkelijk is beoogd voor de bepaling van de heffingsmaatstaf zo veel mogelijk aan te sluiten bij hetgeen omtrent de aannemingssom is komen vast te staan, moet de uitzonderingsbepaling omtrent de raming van de bouwkosten naar het oordeel van de Hoge Raad beperkt worden toegepast. Bij de beslissing over de hoogte van de verschuldigde leges dient in het licht daarvan te worden uitgegaan van de werkelijke aanneemsom, ook indien deze eerst is vastgesteld nadat het belastbare feit zich heeft voorgedaan.
13. Naar het oordeel van de rechtbank kent ook de Verordening een rangorde tussen de aannemingssom als hoofdregel en de raming van de bouwkosten als uitzondering. Ook bij de beslissing over de hoogte van de door eiseres verschuldigde leges dient daarom in beginsel te worden uitgegaan van de werkelijke aannemingssom.
14. Anders dan de regeling die werd beoordeeld in het arrest van de Hoge Raad van
19 juni 2015, bevat de Verordening een bepaling voor gevallen waarin twijfel bestaat over de juistheid van de hoogte van de opgegeven bouwkosten. In dat geval kan het college van burgemeester en wethouders de hoogte van de bouwkosten ambtshalve vaststellen op advies van een bouwtechnisch ambtenaar of een extern deskundige. De tekst van de tarieventabel behorend bij de Verordening laat de mogelijkheid open dat deze wijze om de bouwkosten vast te stellen ook wordt toegepast, indien de opgegeven bouwkosten een aannemingssom betreffen. Naar het oordeel van de rechtbank doet deze toepassing echter afbreuk aan het beginsel dat de werkelijke kosten dienen te prevaleren boven de geraamde kosten, zodat die toepassing niet verder behoort te strekken dan nodig. Dat geldt in het bijzonder voor gevallen als het onderhavige, waarin de (uiteindelijk) opgegeven bouwkosten een tussen onafhankelijke derden overeengekomen aannemingssom betreffen. Alsdan bestaat ruimte voor twijfel over de juistheid van de bouwkosten naar het oordeel van de rechtbank slechts indien die aannemingssom door bijzondere omstandigheden ongeschikt lijkt als grondslag voor de legesheffing.
15. De jurisprudentie die verweerder heeft aangehaald, te weten de arresten van de Hoge Raad van 30 juni 2017, ECLI:NL:2017:1174 en van 7 juni 2019, ECLI:NL:2019:876, maken het vorenstaande niet anders. Uit deze arresten volgt slechts dat de gemeentelijke wetgever vrijheid heeft bij de vormgeving van de heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen, en dus ook als het gaat om de maatstaf van heffing voor leges ter zake van de aanvraag van een omgevingsvergunning. Die vrijheid staat in deze zaak echter niet ter discussie. Hier gaat het erom hoe de Verordening moet worden uitgelegd en toegepast. In de door verweerder aangehaalde arresten is niet een oordeel daaromtrent te vinden.
16. Eiseres heeft betoogd dat de werkelijke aannemingssom € 1.918.840, exclusief omzetbelasting bedroeg en heeft daartoe gewezen op het termijnschema van [bedrijf 1] . Inclusief omzetbelasting komt dat uit op € 2.321.796,40. Verweerder heeft dit bedrag als zodanig niet betwist, maar heeft betoogd dat het bedrag betrekking heeft op een kleiner pand dan hetgeen waarvoor een bouwvergunning is aangevraagd en dat in dit bedrag geen terrein- en vaste-inrichtingskosten zijn begrepen.
17. Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen deze stellingen van verweerder niet de gevolgtrekking dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de aannemingssom ongeschikt lijkt als grondslag voor de legesheffing. Het is weliswaar opvallend dat de door eiseres in de arm genomen aannemer ( [bedrijf 1] ) en het door verweerder ingeschakelde ingenieursbureau ( [bedrijf 2] ) op basis van dezelfde bouwtekeningen tot een verschillende vloeroppervlakte komen, maar de rechtbank acht dit niet van belang voor het onderhavige geschil. De oppervlakte van het gerealiseerde bedrijfsverzamelgebouw is namelijk op zichzelf niet een bestanddeel van de maatstaf van heffing en beïnvloedt derhalve de hoogte van de verschuldigde belasting niet. Daar komt nog bij dat de aanvraag van eiseres is ingediend door haar aannemer, die vervolgens op basis van de bij de aanvraag ingediende bouwtekeningen het bedrijfsverzamelgebouw heeft gerealiseerd. De oppervlakte die wordt vermeld in de opdrachtbevestiging is weliswaar groter dan die wordt vermeld in de aanvraag, maar dit betekent niet dat de aannemingssom te laag is vastgesteld, aangezien ervan mag worden uitgegaan dat de aannemer die grotere oppervlakte heeft meegenomen bij de bepaling van de aannemingssom. Er bestaat dus, voor zover al relevant, geen relevante discrepantie tussen de aanvraag, de aannemingssom en het uitgevoerde werk.
18. Met betrekking tot de terrein- en vaste-inrichtingskosten begrijpt de rechtbank het betoog van verweerder aldus, dat er boven de door [bedrijf 1] geoffreerde kosten nog aanvullende kosten moeten zijn gemaakt. Eiseres heeft dit ter zitting met klem ontkend. Het ligt alsdan op de weg van verweerder om aannemelijk te maken dat eiseres naast de geoffreerde (en later naar boven bijgestelde) aannemingssom nog aanvullende bouwkosten heeft gemaakt voor het project waarop de aanvraag betrekking had. Verweerder is daarin met de enkele stelling dat dit het geval moet zijn, niet geslaagd. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat de terrein- en vaste-inrichtingskosten, zoals geraamd door [bedrijf 2] , slechts een zeer klein deel van de totale bouwkosten betreffen.
19. Op grond van het voorgaande dienen de leges ter zake van de bouwactiviteiten te worden berekend op grond van de door eiseres verschuldigde aannemingssom. Het bedrag van deze leges moet dus als volgt worden vastgesteld: € 2.321.796,40 * 2,50% = € 58.044,91.
Leges ter zake van de uitweg/inrit
20. Eiseres heeft betoogd dat ten onrechte leges ten bedrage van € 417 in rekening zijn gebracht, vanwege de aanleg van een uitweg/inrit. Zij heeft gesteld dat op haar eigen terrein een rondweg aanwezig is. Dit betreft kavel [#] , een perceel grond dat eigendom is van eiseres en waarop een recht van overpad is gevestigd ten gunste van alle eraan gelegen percelen. Dit kavel is weliswaar aangesloten op de openbare weg, maar die aansluiting bestond reeds bij de aanvang van het project en daarvoor zijn in het verleden reeds heffingen opgelegd voor zover die toen van toepassing waren.
21. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de leges ter zake van de uitweg/inrit terecht zijn geheven. Eiseres heeft de aanleg van de uitweg/inrit vermeld in haar aanvraag. Verweerder heeft foto’s overgelegd, waaruit hij afleidt dat de parkeerplaatsen bij het bedrijfsverzamelgebouw aansluiten op kavel [#] . Dat betreft een kavel in eigendom van eiseres dat voldoet aan de definitie ‘weg’: een doorgaande route die ook voor andere weggebruikers dan de ‘aanwonenden’ kan en zal worden gebruikt. Volgens verweerder gaat het om een weg die naar aard en functie een onbepaalde en grote publieksgroep dient.
22. Dit geschilpunt gaat in de kern om de vraag of een aansluiting op een weg op eigen terrein kan worden aangemerkt als een ‘uitweg’ in de zin van onderdeel 2.3.8 van de tarieventabel bij de Verordening. Het gaat in die bepaling om uitwegen waarvoor op grond van een bepaling in een provinciale verordening of artikel 2:12 van Pro de Algemene plaatselijke verordening (APV) een vergunning of ontheffing is vereist, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Volgens verweerder gaat het hier om een geval waarin een vergunning is vereist op grond van artikel 2:12 van Pro de APV. Die bepaling gaat over uitwegen naar een ‘weg’. Die term is gedefinieerd in artikel 1:1, letter j, van de APV, dat verwijst naar hetgeen in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder wordt verstaan. Artikel 1, eerste lid, letter b, van de laatstgenoemde wet definieert ‘wegen’ als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
23. Ook een particulier terrein, zoals kavel [#] van eiseres, kan een weg zijn in de zin van de Wegenverkeerswet 1994. Waar het om gaat is of het terrein feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat. Daarvoor zijn van belang de feitelijke omstandigheden, zoals of door de rechthebbende(n) wordt geduld dat het algemene verkeer gebruik maakt van het terrein (zie het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AA9494, r.o. 4.3). Verweerder heeft met hetgeen hij naar voren heeft gebracht aannemelijk gemaakt dat de rondweg op het terrein van eiseres feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat. Tussen partijen is niet in geschil dat het bedrijfsverzamelgebouw van eiseres op deze rondweg is aangesloten. Dat betekent dat de leges ter zake van de uitweg/inrit terecht zijn geheven.
Motivering uitspraak op bezwaar
24. De klacht van eiseres over de motivering van de uitspraak op bezwaar behoeft geen behandeling, omdat de uitspraak op bezwaar reeds op andere gronden wordt vernietigd.
Conclusie en gevolgen
25. Het beroep is gegrond. De uitspraak op bezwaar dient te worden vernietigd en de aanslag leges dient te worden verminderd tot € 58.044,91 + € 417 = € 58.461,91. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten.
26. Eiseres heeft in haar beroepschrift verzocht om vergoeding van de kosten van de door haar geraadpleegde juristen. In bezwaar heeft zij niet verzocht om een kostenvergoeding. De rechtbank begrijpt eiseres aldus dat zij voor het opstellen van het beroepschrift professionele rechtsbijstand heeft ingeschakeld en daarvoor een vergoeding wenst. De rechtbank stelt daarom de te vergoeden kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 759 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de aan eiseres opgelegde aanslag leges tot een bedrag van € 58.461,91;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 759; en
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Maas, rechter, in aanwezigheid van mr. T. van Opzeeland, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2022.
griffier
de griffier is verhinderd de uitspraak
mede te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Amsterdam waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Amsterdam vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.