Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 21/1029 en 21/1032
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2022 in de zaken tussen
1. Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinenuit Heemskerk, eiseres 1
gemachtigde: mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam;
2. Stichting Duinbehoud,te Leiden, eiseres 2;
3. Stichting Rust bij de Kust,te Leiden, eiseres 3, en
4.de vereniging
Natuur en Milieufederatie Noord-Holland, eiseres 4
Natuur en Milieufederatie Noord-Holland, eiseres 4
gemachtigde eiseressen 2, 3 en 4: [naam 1], werkzaam bij eiseres 2
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, verweerder,
gemachtigde: mr. H.A. Schoordijk, in dienst van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord.
Als derde-partij neemt aan de procedure deel: de besloten vennootschap
Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V.te Zandvoort (ontheffinghouder)
Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V.te Zandvoort (ontheffinghouder)
gemachtigden: mr. J. Tingen, advocaat te Amsterdam.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de op 14 januari 2021 verleende ontheffing (hierna: het besluit) op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) om de rugstreeppad en de zandhagedis te verstoren en hun voorplantingsplaatsen of rustplaatsen te beschadigen of te vernielen voor het aanbrengen en tot uiterlijk 31 december 2025 laten liggen van halfverharding bestaande uit asfaltgranulaat ten behoeve van de Dutch Grand Prix, het jaarlijks op- en afbouwen van tijdelijke tribunes, de aanwezigheid van deze tijdelijke tribunes en het na vijf jaar verwijderen van de halfverharding op het terrein van Circuit Park Zandvoort gelegen aan de Burgemeester van Alphenstraat 108 te Zandvoort. Het beroep van eiseres 1 is geregistreerd onder nummer 21/1032, het beroep van eiseressen 2, 3 en 4 onder nummer 21/1029.
1.2
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3
De ontheffinghouder heeft schriftelijk gereageerd.
1.4
Op 16 augustus 2021 heeft verweerder zijn besluit van 14 januari 2021 gewijzigd, maar de verleende ontheffing in stand gelaten. De wijziging ziet op voorschriften over compensatiegebieden. Desgevraagd hebben eiseressen aangegeven dat zij hun beroep niet willen intrekken. De rechtbank betrekt het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2021 op de voet van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de beoordeling.
1.5
De rechtbank heeft de beroepen op 11 mei 2022 gevoegd op zitting behandeld. Eiseres 1 is vertegenwoordigd door [naam 2] (voorzitter), bijgestaan door de gemachtigde. Voor eiseressen 2, 3 en 4 is gemachtigde [naam 1] verschenen, vergezeld van [naam 3] (voorzitter van eiseres 3). Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en [naam 4], in dienst van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord. Namens de ontheffinghouder is verschenen de gemachtigde, vergezeld van [naam 5], productiemanager tribunes in dienst van de ontheffinghouder, en [naam 6], ecoloog bij Econsultancy.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Naar aanleiding van een verzoek om handhaving heeft verweerder geconstateerd dat de ontheffinghouder zonder daarvoor over de vereiste ontheffing op grond van de Wnb te beschikken op een viertal locaties (genummerd 4, 6, 7 en 14 op een bij het bestreden besluit horende kaart) op het terrein van Circuit Park Zandvoort halfverhardingen heeft aangebracht met asfaltgranulaat. Op locatie 4 is de halfverharding over een oppervlakte van in totaal 13.200 m2 aangebracht, op locatie 6 over een oppervlakte van 5.730 m2, op locatie 7 over een oppervlakte van 3.400 m2 en op locatie 14 over een oppervlakte van 2.214 m2. Ter legalisatie heeft de ontheffinghouder op 22 juni 2020 een aanvraag ingediend voor een ontheffing op grond van de Wnb voor het verstoren van rugstreeppadden en zandhagedissen en het vernielen of beschadigen van hun rust- en voortplantingsplaatsen om die halfverhardingen aan te mogen brengen. Verweerder heeft de ontheffing verleend voor zover het betreft het opzettelijk verstoren van exemplaren van de rugstreeppad en zandhagedis (artikel 3.5, tweede lid, Wnb) en het beschadigen of vernielen van voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van exemplaren van de rugstreeppad en de zandhagedis (artikel 3.5, vierde lid, Wnb). De ontheffing staat het de ontheffinghouder toe halfverharding met asfaltgranulaat aan te brengen en tot uiterlijk 31 december 2025 te laten liggen ten behoeve van de Dutch Grand Prix, het jaarlijks op- en afbouwen van tijdelijke tribunes, en het aanwezig hebben van deze tijdelijke tribunes en het na vijf jaar verwijderen van de halfverharding op het terrein van Circuit Park Zandvoort. Hoewel de locaties 4, 6, 7 en 14 ten tijde van het aanbrengen van de halfverhardingen geen leefgebied vormden en er tijdens de uitvoering van de werkzaamheden geen exemplaren van de zandhagedis en rugstreeppad zijn aangetroffen, achtte verweerder ontheffing wel vereist omdat de locaties wel potentie als voortplantings- of rustplaats hebben voor deze soorten.
Om die reden zijn er, om de negatieve effecten van het aanbrengen van de halfverhardingen tot een minimum te beperken, aan de ontheffing een aantal voorschriften en beperkingen verbonden. Deze voorschriften en beperkingen voorzien onder meer in de optimalisatie van een tweetal locaties als leefgebied - aangeduid als locatie 9 - voor de rugstreeppad en zandhagedis en daarin is voorts de aanplant van helmgras op diverse (andere) locaties op het circuitterrein voorgeschreven.
2.2
Op 16 augustus 2021 heeft verweerder de op 14 januari 2021 verleende ontheffing op aanvraag van de ontheffinghouder gewijzigd. Deze wijziging heeft alleen betrekking op één van de twee optimalisatiegebieden. In de ontheffing van 14 januari 2021 was opgenomen dat in totaal een oppervlakte van 25.000 m2, verspreid over twee gebieden - één van 10.000 m2 buiten de zogenaamde Arie Luyendijkbocht en één van 15.000 m2 binnen de Arie Luyendijkbocht - optimaal geschikt diende te worden gemaakt voor de rugstreeppad en zandhagedis. In de gewijzigde ontheffing is het gebied van 15.000 m2 binnen de Arie Luyendijkbocht komen te vervallen en is in de plaats daarvan voorgeschreven dat een gebied van 20.000 m2 (weergegeven op bijlage 1 bij het wijzigingsbesluit van 16 augustus 2021), waarbinnen zowel de rugstreeppad als zandhagedis al is waargenomen en waarin de basisvoorwaarden voor een leefgebied aanwezig zijn, met aanpassingen verder wordt geoptimaliseerd als leefgebied. Het veranderen van de locatie die geoptimaliseerd gaat worden als leefgebied voor de rugstreeppad en de zandhagedis, leidt er hiermee niet toe dat de werkzaamheden afbreuk doen aan het streven de populaties van de soorten in hun natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, aldus verweerder. Als gevolg van de wijziging zijn de voorschriften 11, 12, 15, 16 en 17 gewijzigd, die betrekking hebben op de aanleg, inrichting en onderhoud van het te optimaliseren gebied voor de zandhagedis en rugstreeppad en op de aanplant van helmgras op verschillende locaties op het circuitterrein.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de Wnb-ontheffing terecht is verleend. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseressen hebben aangevoerd, de beroepsgronden. Daarbij zal de rechtbank eerst beoordelen of de beroepen ontvankelijk zijn en of eiseressen nog belang hebben bij een beoordeling van het besluit van 14 januari 2021, dat verweerder heeft gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2021.
4.1
De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ontvankelijk en ongegrond zijn. Verweerder heeft genoegzaam onderbouwd waarom aan ontheffinghouder een ontheffing van de Wnb kon worden verleend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.2
De rechtbank heeft de beroepsgronden getoetst aan de volgende bepalingen uit de Wnb.
Artikel 3.5 (voor zover van belang)
1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, (…).
2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.
(…)
4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.
Artikel 3.8 (voor zover van belang)
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
(…)
5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
(…)
3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
(…)
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Zijn de beroepen ontvankelijk?
5.1
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
5.2
Met het besluit van 16 augustus 2021 is het besluit van 14 januari 2021 ten dele gewijzigd. Eiseressen hebben gemotiveerd aangegeven waarom zij zich niet kunnen vinden in het gewijzigde besluit. Het gewijzigde besluit komt ook niet tegemoet aan de beroepsgronden van eiseressen. Gelet hierop hebben zij belang bij een beoordeling van hun beroepsgronden die zijn gericht tegen beide besluiten.
6. Nu sprake is van ontvankelijke beroepen komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden die eiseressen hebben aangevoerd.
Is er een andere bevredigende oplossing?
7.1
Uit artikel 3.8, vijfde lid, Wnb volgt dat een Wnb-ontheffing alleen wordt verleend als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan, waaronder de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
7.2
Eiseres 1 voert aan dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of er een andere bevredigende oplossing bestaat. De rapporten van Econsultancy, Peutz en Inpijn-Blokpoel waarnaar in de besluitvorming wordt verwezen, acht eiseres 1 onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd om de conclusie dat er geen andere bevredigende oplossing is, te rechtvaardigen. Onduidelijk blijft waarom een vaste opstelling voor de tribunes niet mogelijk is, waarom de tribunes vrijwel allemaal gelijktijdig moeten worden opgebouwd en waarom het aanbrengen van min of meer vaste/semi-permanente betonnen funderingspalen geen reëel alternatief is. Eiseres 1 is er niet van overtuigd dat niet met een kleiner oppervlak aan halfverharding kon worden volstaan. Daarbij betrekt zij dat de ontheffinghouder aanvankelijk had aangevraagd om de halfverhardingen ook te mogen gebruiken voor andere doeleinden, zoals horeca en toiletten.
7.3
Eiseressen 2, 3 en 4 voeren aan dat er alternatieven zijn voor het aanbrengen van een fundering voor het plaatsen van de tribunes, die minder impact hebben op het leefgebied van de beschermde diersoorten. Zo kan gebruik worden gemaakt van stelconplaten van 1 bij 1 meter, eventueel verbreed met een houten onderlegger. Door het beperkte gewicht van de platen kan met kleiner materieel worden gewerkt bij het plaatsen van de platen en kunnen de platen vanaf de baan worden aangelegd, zonder dat het duingebied met groot materieel hoeft te worden betreden. Met deze techniek kan 80% van het oppervlak onder de tribunes zich per direct herstellen als leefgebied voor de beschermde soorten. Eiseressen 2, 3 en 4 onderschrijven het standpunt van verweerder dat dit alternatief slecht scoort voor de ecologie niet, omdat de stelconplaten gedurende 5 jaar kunnen blijven liggen en deze geen schade toebrengen aan het leefgebied van de zandhagedis. Verder stelt zij dat de schade die ontstaat door de verleende ontheffing vele malen groter is dan de schade die zou ontstaan door vertrapping door bezoekers, omdat een lichte vertrapping van de grond zelfs gunstig is voor de zandhagedis.
7.4
In het besluit is verweerder ervan uitgegaan dat het plaatsen van de tribunes op de halfverhardingen de enige reële optie is. Bij de Dutch Grand Prix zijn naar schatting per dag 125.000 bezoekers aanwezig. In het kader van de veiligheid en ter waarborging van de vluchtmogelijkheden bij een incident is de spreiding en allocatie van toeschouwers en dus de tribunes van belang. Daarnaast wordt met de tribunes voorkomen dat bezoekers door vertrapping schade veroorzaken aan het kunstmatig duingebied. Daardoor is er maar een beperkt aantal staanplaatsen beschikbaar met een redelijk zicht op de baan. Een verstevigde ondergrond voor de tribunes is nodig om een veilige en evenredige draagkracht te kunnen waarborgen. Ook het bouwverkeer heeft een verharding nodig die zodanig is dat de heftrucks erop kunnen rijden voor de opbouw van de tribunes. Er is gekeken naar alternatieven bestaande uit halfverharding met schelpen, jaarlijks aan te brengen bouw- of rijplaten, verharding door betonplaten en funderingspalen onder de tribunes. Halfverharding met schelpen acht verweerder geen reëel alternatief, omdat dat onvoldoende draagkracht levert voor de tribunes. Het jaarlijks aanbrengen van bouw- of rijplaten acht verweerder ook geen uitvoerbaar alternatief. De aansluiting van de platen is niet naadloos en zorgt daarmee voor niveauverschillen en de platen worden glad bij regenval en dat leidt tot een onveilige situatie voor de bezoekers. Het aanleggen en weghalen van de platen zorgt bovendien voor veel verkeersbewegingen en dat leidt tot een ongewenste stikstofdepositie in het aanliggende Natura 2000-gebied, hetgeen niet past in de vigerende Wnb-vergunning van 25 oktober 2019. Evenmin heeft dit alternatief ecologische voordelen, omdat met het jaarlijks verwijderen van de platen elke vorm van natuurontwikkeling jaarlijks teniet wordt gedaan en er jaarlijks zandhagedissen moeten worden afgevangen. Het voorkomen van het zich ter plaatse vestigen van individuen is verkozen boven telkens wegvangen, omdat dit minder stress oplevert voor de dieren. Periodiek maaien is bij asfaltgranulaat voldoende om te voorkomen dat beschermde soorten zich vestigen. Beton- of stelconplaten hebben dezelfde nadelen als bouw- of rijplaten. Funderingspalen in eenmalig aan te brengen betongaten zijn ook niet als reëel alternatief beoordeeld, omdat de ontheffinghouder niet verzekerd is van exact dezelfde tribunes met dezelfde afmetingen en er geen vaste opstelling is van de tribunes, zodat van eerder aangebrachte betonnen funderingspalen niet verzekerd is dat een andere tribune daarop kan worden gebouwd. Daarnaast is in dat geval alsnog een verstevigde ondergrond nodig voor het bouwverkeer om de tribunes op te bouwen, aldus steeds verweerder.
7.5
De rechtbank stelt voorop dat verweerder een zekere beoordelingsvrijheid heeft bij het beantwoorden van de vraag of er een andere bevredigende oplossing bestaat als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, aanhef en onder a, Wnb. Bij de beoordeling stelt de rechtbank voorop dat de in geding zijnde locaties geen deel uitmaken van actueel leefgebied van de zandhagedis en rugstreeppad. Verweerder heeft ook genoegzaam gemotiveerd dat het vanuit het oogpunt van het veilig accommoderen van de toeschouwers op de tribunes tijdens de Dutch Grand Prix en het verantwoord op- en afbouwen van die tribunes [1] nodig is om de grond onder de tribunes te verstevigen. De rechtbank heeft, mede gelet op de ter zitting gegeven toelichting en het ter zitting bestudeerde kaartmateriaal, geen reden eraan te twijfelen dat de vergunde oppervlakte van de halfverhardingen de minimale benodigde oppervlakte is voor het op- en afbouwen van de tribunes, de opslag tijdens de op- en afbouw en de aanwezigheid van de tribunes. Verder heeft verweerder de door eiseressen geopperde alternatieven voldoende gemotiveerd weerlegd. Een belangrijk aspect hierbij is dat de alternatieven die eiseressen voor ogen hebben, anders dan in de situatie waarvoor ontheffing is verleend, tot gevolg hebben dat er jaarlijks exemplaren van de rugstreeppad en zandhagedis op de locaties moeten worden weggevangen. Verweerder heeft dat vanuit ecologisch oogpunt in redelijkheid als minder gunstig mogen beschouwen. De rechtbank wijst in dit verband ook nog op de uitspraak van 15 februari 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:2161). Hoewel het toetsingskader in die uitspraak niet één op één overeenkomt met het voorliggende toetsingskader, acht de rechtbank voor de onderhavige zaak van belang dat in die uitspraak is geoordeeld dat geen sprake is van een alternatief waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Tot slot stelt de rechtbank vast dat de ontheffing expliciet geen betrekking heeft op een ander gebruik van de halfverharding, zoals het de door eiseressen genoemde gebruik van de halfverhardingen voor horeca-activiteiten. Zoals ook blijkt uit de Nota beantwoording van de zienswijzen dient een ander gebruik van de halfverhardingen dan waarvoor de ontheffing is verleend, separaat aan hoofdstuk 3 van de Wnb te worden getoetst. Of voor dat andere gebruik een ontheffing is vereist, ligt thans niet ter beoordeling voor. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Is sprake van dwingende redenen van groot openbaar belang?
8.1
Voor het verlenen van een ontheffing voor het opzettelijk verstoren van exemplaren van de rugstreeppad en zandhagedis en het beschadigen of vernielen van voorplantingsplaatsen of rustplaatsen van deze twee soorten geldt op grond van artikel 3.8, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wnb, voorts als vereiste dat sprake is van ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’. Verweerder beroept zich in deze zaak – alleen - op de derde omstandigheid, die in dat artikelonderdeel is voorzien.
8.2
Eiseres 1 stelt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat er voor het storten van asfaltgranulaat ter realisatie en aanwezig hebben van tijdelijke tribunes een dwingende reden van groot openbaar belang is. Zij stelt onder verwijzing naar hetgeen zij in beroepsprocedure 20/2117 heeft bepleit dat de Dutch Grand Prix een particulier initiatief is waarmee niet een op lange termijn persistent openbaar belang is gediend. De aanwezigheid van toeschouwers en daarmee de aanwezigheid van asfaltgranulaat ten behoeve van tribunes zijn niet noodzakelijk voor het evenement zelf. Zij zijn slechts noodzakelijk om uit de kosten te komen. De tribunes en grote aantallen toeschouwers zijn niet nodig voor de A-status van het circuit en de Formule 1. Bovendien is gebleken dat de Dutch Grand Prix in september 2021 tijdens de coronapandemie ook met minder grote bezoekersaantallen doorgang kon vinden en kennelijk kon worden bekostigd. Eiseres 1 acht het onbegrijpelijk dat verweerder in zijn besluitvorming niet is ingegaan op de gevolgen van de coronacrisis voor de bezoekersaantallen. Ter zitting heeft eiseres 1 nog aangegeven dat zij vindt dat de onderhavige zaak niet vergelijkbaar is met de zaak die ten grondslag ligt aan de eerdergenoemde uitspraak van deze rechtbank van 12 augustus 2021, omdat aan die Wnb-ontheffing andere werkzaamheden ten grondslag lagen.
8.3
Eiseressen 2, 3 en 4 voeren aan dat de tribunes louter dienen om meer bezoekers te ontvangen tijdens de Dutch Grand Prix en hier meer financieel gewin uit te behalen. De afgelopen jaren is zelfs de ervaring geweest dat de Formule 1 ook doorgang vindt zonder publiek. Het gewenste bezoekersaantal is in de aanvraag in het geheel niet onderbouwd.
8.4
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in geschil zijnde ontheffing nodig is om een dwingende reden van groot openbaar belang, namelijk de organisatie en het veilig en verantwoord laten plaatsvinden van de Formule 1 op het circuit van Zandvoort. Daarvan maakt deel uit dat de ontheffinghouder de te verwachten toeschouwers op een verantwoorde en veilige wijze op haar circuitterrein kan ontvangen, placeren en over dat circuitterrein kan laten bewegen. In het verweerschrift heeft verweerder verder gewezen op de eerder genoemde uitspraak van deze rechtbank van 12 augustus 2021, waarin ten aanzien van een eerder verleende ontheffing voor het Circuit Park Zandvoort is geoordeeld dat een dwingende reden van groot openbaar belang aanwezig is.
8.5
De rechtbank heeft op 12 augustus 2021 uitspraak gedaan over de op 23 augustus 2019 verleende Wnb-ontheffing voor een aantal andere werkzaamheden op het Circuit Park Zandvoort, waaronder de realisatie van (tijdelijke) tribunes, graafwerkzaamheden en het ophogen van gronden, voor een deel op de zelfde locaties als thans in geschil. Ook in die procedure werd, door dezelfde partijen als hier aan de orde, aangevoerd dat geen sprake was van dwingende redenen van groot openbaar belang. De rechtbank verwijst naar hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 7.3.1 en 7.3.2 van die uitspraak. Ook in de onderhavige zaak is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang die de ontheffing rechtvaardigen. Anders dan eiseres 1 heeft aangevoerd, kunnen de werkzaamheden die ten grondslag liggen aan de onderhavige Wnb-ontheffing, niet volledig los worden gezien van het grotere project dat is beoordeeld in de uitspraak van 12 augustus 2021. De rechtbank heeft in die uitspraak ook niet voor de afzonderlijke werkzaamheden die deel uitmaken van de ontheffing van 23 augustus 2019 beoordeeld of sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, maar heeft het project als geheel beoordeeld. Verder is van belang dat, zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, de verstoring van exemplaren van de zandhagedis en de rugstreeppad en de aantasting van de vaste rust- en verblijfplaatsen van deze soorten in dit geval beperkt is, hetgeen de rechtbank tot de conclusie brengt dat verweerder de dwingende redenen van groot openbaar belang in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van het (mogelijk) voorkomen van het opzettelijk verstoren van de exemplaren van de beschermde soorten en het (mogelijk) beschadigen of vernielen van hun voortplantingsplaatsen of rustplaatsen.
Is een gunstige staat van instandhouding van de rugstreeppad en zandhagedis gewaarborgd?
9.1
Voor de rugstreeppad en zandhagedis kan, zoals blijkt uit artikel 3.8, vijfde lid, onder c, van de Wnb, voorts alleen ontheffing worden verleend, als ook aan het derde vereiste is voldaan, dat het project geen afbreuk doet aan het streven de populaties van die soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Voor rugstreeppadden en zandhagedissen moet daarom de staat van instandhouding worden bepaald. Vervolgens moet aan de hand van het effect van de activiteit waarvoor ontheffing wordt aangevraagd, óp die staat van instandhouding worden bepaald of die ontheffing ook kan worden verleend.
9.2
Eiseressen voeren allen aan dat in de besluitvorming onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van rugstreeppadden en zandhagedissen. Volgens eiseressen gaat er met de onderhavige besluitvorming en de eerder verleende Wnb-ontheffing van 23 augustus 2019 een groter oppervlak leefgebied verloren dan waar verweerder vanuit gaat.
9.3
Eiseres 1 voert aan dat op de locaties 4, 6, 7 en 14 sprake is van permanent verlies van leefgebied van de zandhagedis en rugstreeppad als gevolg van de halfverharding. Onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 29 oktober 2019 [2] stelt zij dat het gebied waarvoor ontheffing is verleend permanent verloren is gegaan en blijvend ongeschikt is als leefgebied voor de beschermde soorten. Verder stelt eiseres 1 dat uit de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 [3] volgt dat mitigerende maatregelen alleen in de beoordeling mogen worden betrokken, als de voordelen ervan vaststaan. Indien de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd, staan de verwachte voordelen van die maatregelen in de regel niet vast. Omdat in de onderhavige besluitvorming is bepaald dat de maatregelen die strekken tot verbetering van leefgebied in reservaatgebied 9 en de aanplant van helmgras verspreid over het circuitterrein pas een jaar na het afgegeven van de ontheffing gerealiseerd hoeven te zijn, is reeds hierom geen sprake van mitigerende maatregelen. De maatregel tot verbetering van leefgebied kan evenmin als compenserende maatregel worden beschouwd, omdat het reservaatgebied 9 al geschikt is als leefgebied voor de soorten en er dus geen nieuw leefgebied bij komt. Bovendien is niet onderbouwd dat dit gebied voor de rugstreeppad geschikt is als winterrusthabitat en voor de zandhagedis geschikt is als voortplantings- en winterrusthabitat. Voor wat betreft de maatregel die ziet op de aanplant van helmgras geldt dat deze maatregel afhankelijk is van een ecologische reactie in de natuur en onvoldoende zekerheid geeft dat dit zal leiden tot geschikt leefgebied voor de zandhagedis.
9.4
Eiseressen 2, 3 en 4 hebben aangevoerd dat de voorzieningenrechter in voornoemde uitspraak van 29 oktober 2019 van doorslaggevend belang heeft geacht voor het niet treffen van een voorlopige voorziening dat het te asfalteren oppervlak niet meer dan 2 hectare zou bedragen. Nu de onderhavige ontheffing is verleend voor een veel groter oppervlak, is de besluitvorming in strijd met de uitspraak van 29 oktober 2019. Verder voeren zij aan dat het asfaltgranulaat is gewalst en dat daardoor het herstel van het leefgebied na verwijdering van het asfaltgranulaat wordt bemoeilijkt. Volgens eiseressen 2, 3 en 4 zijn de voorgestelde mitigatiemaatregelen onvoldoende om het verlies van het leefgebied van de zandhagedis en rugstreeppad te verantwoorden. Ter zitting hebben eiseressen 2, en 3 en 4hier nog aan toegevoegd dat verweerder in zijn beoordeling ten onrechte niet heeft meegewogen dat de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis de laatste jaren weer is verslechterd.
9.5
Verweerder heeft in zijn besluit aangegeven dat het circuitterrein slechts marginaal deel uitmaakt van het totale leefgebied van de rugstreeppad en zandhagedis in het duingebied van Zuid-Kennemerland en bovendien sub-optimaal is. Het is dan ook niet zo dat met de aanleg van de halfverhardingen en het plaatsen van de extra tribunes een specifiek geschikt of belangrijk deel van het leefgebied van de rugstreeppad en zandhagedis verloren gaat. Op grond van de eerder verleende Wnb-ontheffing van 23 augustus 2019 is dit leefgebied ongeschikt gemaakt en zijn individuen weggevangen. Hoewel de rugstreeppad en zandhagedis ten tijde van de aanleg van de halfverharding niet aanwezig waren in het plangebied en het plangebied geen leefgebied vormde, waren de locaties 4, 6, 7 en 14 voorafgaand aan de werkzaamheden op Circuit Park Zandvoort ten behoeve van de Dutch Grand Prix geschikt habitat voor deze twee soorten. De halfverharding zorgt voor een langdurige (5 jaar) beschadiging van het leefgebied. Ter mitigatie daarvan is in de voorschriften opgenomen op welke wijze twee andere gebieden worden geoptimaliseerd voor de rugstreeppad en de zandhagedis. Om te voorkomen dat met de werkzaamheden individuen worden verstoord of gedood en om de locaties ongeschikt te maken voor winterrust- en verblijfplaatsen, worden de vier locaties kaal gehouden voor vegetatie. Na afloop van de periode van 5 jaar zal het asfaltgranulaat worden verwijderd en zullen de locaties zich via natuurlijke successie weer ontwikkelen tot potentieel leefgebied van de rugstreeppad en zandhagedis, zodat geen sprake is van een permanent verlies van leefgebied van deze soorten, aldus steeds verweerder.
9.6
De rechtbank stelt ook bij de beoordeling aan het derde vereiste als uitgangspunt voorop dat door de uitgevoerde graafwerkzaamheden, waarvoor op 23 augustus 2019 een Wnb-ontheffing is verleend, de vier locaties die in geding zijn geen actueel leefgebied zijn van de rugstreeppad en zandhagedis. Dat de gunstige staat van instandhouding van de zandhagedis in zijn algemeenheid de afgelopen jaren is verslechterd betekent daarom niet dat verweerder in het onderhavige geval geen ontheffing mocht verlenen. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om de populaties van de rugstreeppad en de zandhagedis in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Verweerder heeft zich daarbij mede gebaseerd op het ecologisch onderzoek van Econsultancy van 30 juli 2019 en de aanvullende informatie van Econsultancy van 30 juni 2020. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseressen geen aanleiding om te twijfelen aan de uitgangspunten van dat onderzoek. Voor zover eiseres 1 onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 heeft aangevoerd dat de voorgeschreven maatregelen (nog) niet als mitigerende maatregelen in de afweging mogen worden betrokken, wijst de rechtbank er op dat de aangehaalde jurisprudentie voor de onderhavige zaak niet van toepassing is. In de onderhavige zaak gaat het - anders dan in die uitspraak - immers niet om maatregelen op grond van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn, dat ziet op gebiedsbescherming en geïmplementeerd is in hoofdstuk 2 Wnb en meer in het bijzonder artikel 2.8, vierde lid, aanhef en onder c, Wnb, maar om maatregelen in het kader van de gunstige staat van instandhouding als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb. In dit geval staat bovendien vast, dat het project de gunstige staat van instandhouding feitelijk niet nadelig beïnvloedt, omdat de rugstreeppad en de zandhagedis op de in het geding zijn locaties thans niet voorkomt. De compensatiegebieden kunnen in wezen (hooguit) een positief effect op de gunstige staat van instandhouding hebben.
Conclusie en gevolgen
10. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het besluit waarbij aan de ontheffinghouder een ontheffing op grond van de Wnb is verleend en het wijzigingsbesluit in stand blijven. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. R.H.M. Bruin en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak, moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.