Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/6331
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 september 2021 in de zaak tussen
[eiser 1]handelend onder de naam [eiser 2] , te [vestigingsplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. B. Parmentier),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder negatief besloten op het verzoek om 50 staande netten op de vergunning van [eiser 1] met documentnummer [#] permanent over te dragen aan [naam 1]
Eiser heeft bezwaar gemaakt bij bezwaarschrift van 3 augustus 2020.
Bij besluit van 27 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van 28 januari 2021 met zaaknummer HAA 20/6329 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
De rechtbank heeft verweerder op 29 januari 2021 verzocht een verweerschrift in te dienen en antwoord te geven op vragen.
Verweerder heeft op 7 april 2021 een verweerschrift ingediend en antwoord gegeven op vragen van de rechtbank.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld door [naam 2] en [naam 5] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3] en ingenieur [naam 4] .
Overwegingen
1.1
Op 25 mei 2020 heeft verweerder het visplan ontvangen van de Coöperatieve Producentenorganisatie Nederlandse Vissersbond IJsselmeer U.A. (hierna: PO IJsselmeer). In dit visplan stond een verzoek van eiser om een deel van de vergunning van eiser met documentnummer [#] met rechten voor de aal- en de schubvisserij op het IJsselmeer, namelijk 50 staande netten, over te dragen aan [naam 1]
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Verweerder heeft aan zijn weigering om te voldoen aan het verzoek het volgende ten grondslag gelegd. Eiser is niet aangesloten bij de PO IJsselmeer. Overdracht van een deel van de vergunning mag, anders dan overdracht van de hele vergunning zoals bedoeld in artikel 74 van Pro de Uitvoeringsregeling, alleen plaatsvinden tussen aangeslotenen (leden van de PO IJsselmeer). Overdracht door een niet-aangeslotene, zoals eiser, is in strijd met artikel 75, tweede lid aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling. Hierin is een verplichte weigeringsgrond opgenomen, waarvan verweerder niet kan afwijken. Van ongeoorloofde schending van het eigendomsrecht als door eiser aangevoerd, is geen sprake. Anders dan eiser voorts aanvoert, kan hij niet met vrucht een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel, aldus verweerder. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2. Verweerder heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
3.1.
Artikel 1, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Uitvoeringsregeling) luidt:
In deze regeling wordt verstaan onder aangeslotene: aangeslotene bij een erkende producentenorganisatie voor het IJsselmeer.
3.2
Artikel 75 van Pro de Uitvoeringsregeling luidt:
1. Overdracht van een deel van de vergunning, als bedoeld in artikel 8 van Pro het Reglement voor de binnenvisserij 1985, is slechts mogelijk voor zover daarin is voorzien door het goedgekeurde visplan, bedoeld in artikel 67, eerste lid, onderdeel c, en kan tijdelijk zijn of voor onbepaalde tijd. Een tijdelijke overdracht kan slechts betrekking hebben op een aaneengesloten periode van ten hoogste 12 maanden, gerekend vanaf 1 juli.
2 Een overdracht als bedoeld in het eerste lid, ongeacht of deze tijdelijk dan wel voor onbepaalde tijd is, is slechts mogelijk indien:
a. De vrijstelling, bedoeld in artikel 67, eerste lid, van kracht is, en
zowel degene die overdraagt als degene aan wie wordt overgedragen, aangeslotene zijn.
3 In geval van een overdracht als bedoeld in het eerste lid, wijzigt een erkende producentenorganisatie voor het IJsselmeer namens de Minister de desbetreffende vergunningen dienovereenkomstig, op verzoek van de betrokken aangeslotenen, mits is voldaan aan het tweede lid.
(…)
Gronden
4.1
Eiser voert aan dat verweerder het verzoek niet had mogen weigeren omdat de PO IJsselmeer reeds toestemming heeft gegeven voor de overdracht en feitelijk gezien de besluiten neemt. De producentenorganisatie (de PO) bepaalt het beleid en de regels op basis van Europese regelgeving en zorgt voor naleving. In de praktijk worden de wensen van de vissers niet gecontroleerd op haalbaarheid. In artikel 7, derde lid, van de Regeling Visserij- inspanningen IJsselmeer is voorts bepaald dat de PO IJsselmeer namens de minister optreedt. Er is geen sprake van een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de overdracht wordt enkel geregistreerd door de PO IJsselmeer. Dit wordt vervolgens aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) doorgegeven die de overdracht bevestigt. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat de visserijrechten zijn eigendom zijn. Omdat de rechten binnen de vergunning worden overgedragen tussen vergunninghouders, is de overdracht zelf geen besluit in de zin van de Awb.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verweerder bevoegd is om gedeeltelijke overdracht van vergunningen goed te keuren of te weigeren. De PO IJsselmeer volstaat met het verzenden van een bestand met de wensen van de vissers naar de RVO. Indien de wensen van de vissers daarvoor in aanmerking komen, verwerkt verweerder die in de vergunningen. In andere gevallen worden vissers op de hoogte gesteld dat de aanvraag niet wordt gehonoreerd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de vergunning van de oorspronkelijke houder na goedkeuring wordt ingetrokken en daarna een nieuwe vergunning wordt verleend aan degene die hem wil over te nemen. De RVO heeft het mandaat om namens de minister te beslissen op de aanvraag. Verweerder verwijst daarbij naar artikel 24, eerste lid, onderdeel oo, van het mandaatbesluit.
4.3
De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of verweerder bevoegd was het bestreden besluit te nemen. Ingevolge het derde lid van artikel 75 wordt Pro een erkende PO gemachtigd om namens de Minister vergunningen aan te passen, in geval van overdracht van vergunningen. De rechtbank constateert dat in dit artikel aan de PO IJsselmeer de bevoegdheid is gemandateerd om namens verweerder de vergunningen aan te passen. Op basis van artikel 10:7 van Pro de Awb blijft de mandaatgever bevoegd de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarom bevoegd is om te beslissen op de gedeeltelijke vergunningoverdracht van eiser. Nu het verder het intrekken van een deel van de vergunning en het verstrekken van een nieuwe vergunning betreft, is sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling. De stelling van eiser dat geen sprake is van een besluit maar van eigendomsoverdracht van rechten binnen de vergunning tussen vergunninghouders, volgt de rechtbank daarom niet. De beroepsgrond faalt.
Exceptieve toets
5.1
Eiser voert aan dat artikel 75, tweede lid, sub b van de Uitvoeringsregeling buiten toepassing dient te worden gelaten vanwege strijd met hogere regelgeving. Eiser betoogt dat de bepaling in strijd is met artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 1 en Pro 14 van het EVRM. Eiser voert aan dat de bepaling een ontoelaatbare inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht en een ontoelaatbaar en ongefundeerd onderscheid maakt tussen een aangeslotene en een niet-aangeslotene. De regulering van de visserij kan niet als rechtvaardigingsgrond dienen voor het maken van dit onderscheid. De regulering van de visserij wordt in dit geval niet gediend met de weigering van een eigendomsoverdracht die door de PO IJsselmeer is goedgekeurd. Integendeel, het eigendom gaat van niet gereguleerd (eiser) over naar gereguleerd (aangeslotene). De overdracht is voorts niet in strijd met het duurzaam beheer. Verder voert eiser aan dat verweerder ten onrechte niet heeft meegewogen dat het besluit voor hem schade veroorzaakt. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij gelet op zijn leeftijd en zijn gezondheid het niet meer op kan brengen om te vissen. Het overdragen van de gehele vergunning is geen optie en de gedeeltelijke vergunning is € 20.000,- minder waard geworden.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voornoemd onderscheid gerechtvaardigd is, omdat niet-aangeslotenen niet gebonden zijn aan het door de PO IJsselmeer opgestelde en door de minister goedgekeurde visplan. Verweerder stelt dat duurzaam beheer van snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem in het IJsselmeer het noodzakelijk maakt om de overdracht van eigendomsrechten op aal- en schubvisserij op het IJsselmeer te reguleren. Om voldoende controle en overzicht te behouden op de visserij op het IJsselmeer en versnippering van visserijrechten te voorkomen, is overdracht van delen van vergunningen daarom slechts toegestaan wanneer daarin is voorzien van een door de PO IJsselmeer goedgekeurd visplan tussen aangeslotenen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de persoonlijke situatie van eiser en zijn zakelijke belangen niet meegenomen kunnen worden in de besluitvorming omdat de Uitvoeringsregeling dit niet toestaat.
De rechtbank overweegt als volgt.
5.3
De Uitvoeringsregeling visserij is een algemeen verbindend voorschrift. De rechtmatigheid van algemeen verbindende voorschriften kan bij wege van exceptieve toetsing worden beoordeeld in het kader van een beroep. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere – algemeen verbindende – regeling. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. [1]
5.4
Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dit artikel is ook van toepassing op de Uitvoeringsregeling zeevisserij omdat een ministeriële regeling een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
5.5
Volgens artikel 75, tweede lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling is een overdracht van rechten van een visvergunning alleen toegestaan indien zowel degene die overdraagt als degene aan wie wordt overgedragen, aangesloten zijn. Deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat onderscheid tussen aangeslotenen en niet-aangeslotenen gerechtvaardigd is, omdat niet-aangeslotenen niet gebonden zijn aan het visplan. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat tot 1 juli 2014 een stillegverplichting gold voor niet- aangeslotenen. Aangeslotenen mochten vissen binnen het visplan. Sinds 1 juli 2014 geldt echter een beperking van 85% voor alle vissers, waardoor vissers maar 15% van de netten mogen gebruiken. Daarmee zijn dezelfde regels voor alle vissers gaan gelden (aangesloten en niet-aangesloten). Voorts heeft verweerder verklaard dat verweerder de wens heeft om de Uitvoeringsregeling te wijzigen, maar daarvoor te weinig capaciteit voorhanden is.
5.6
De rechtbank constateert dat artikel 75, tweede lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling sinds 2014 geen doel meer dient. Het onderscheid tussen aangeslotenen en niet-aangeslotenen diende een doel in de situatie dat de visserijregulering (gedeeltelijk) via het visplan werd uitgeoefend. Sinds 2014 wordt echter gewerkt met een regulering die integraal voor alle vissers geldt. Het onderscheid tussen aangeslotenen en niet-aangeslotenen bij overdracht van een deel van de vergunning dient thans dus geen rechtvaardig doel meer, zodat dat onderscheid in de huidige situatie niet de exceptieve toets aan het evenredigheidsbeginsel kan doorstaan. De toepassing van artikel 75, tweede lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling leidt immers tot het onredelijke resultaat dat eiser als niet-aangeslotene (anders dan aangeslotenen) zijn vergunning niet gedeeltelijk kan overdragen, zonder dat de met het besluit te dienen doel daarmee gediend is. Nu het doel van artikel 75, tweede lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling pas zinledig is geworden na de totstandkoming en inwerkingtreding ervan, beperkt de rechtbank zich evenwel tot het oordeel dat deze bepaling buiten toepassing dient te worden gelaten. [2]
6. Omdat de rechtbank van oordeel is dat artikel 75, tweede lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling buiten toepassing gelaten dient te worden, is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het daarop gebaseerde besluit.
7. De overige beroepsgronden van eiser behoeven geen bespreking meer.
Proceskostenvergoeding
7.1
Eiser verzoekt verweerder te veroordelen in de reële advocaatkosten. Verder verzoekt eiser om vergoeding van de reiskosten van € 17,10,- om de zitting van 6 juli 2021 bij te wonen. Voorts verzoekt eiser € 1.385,- aan verletkosten vanwege het missen van een dag vissen. Hij heeft ter onderbouwing uitbetaalstaten van 16 december 2020 en 17 december 2020 van de Hollandse Visveiling in IJmuiden overgelegd.
7.2
Artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) biedt de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden een integrale proceskostenvergoeding toe te kennen. Voor een dergelijke vergoeding is plaats als een bestuursorgaan een beschikking geeft (of uitspraak doet) of handhaaft, terwijl dan al duidelijk is dat die beschikking (of uitspraak) geen stand zal zouden. [3] Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval geen sprake van bijzondere omstandigheden die afwijking van het forfaitaire tarief rechtvaardigen. De rechtbank wijst ook de verletkosten vanwege het missen van een dag vissen af. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij zou zijn uitgevaren op 6 juli 2021. Daarnaast dateren de uitbetaalstaten van maanden daarvoor en wordt daarmee alleen omzet onderbouwd, terwijl daarin geen inzicht wordt gegeven in de kosten of de verdeling van de eventuele winst. De rechtbank acht de verzochte vergoeding voor reiskosten van € 17,10 wel redelijk en wijst die toe.
7.6
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met het instellen van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,-).
7.7
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 178,- aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.513,10.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, voorzitter, en mr. M.P.E. Oomens en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 september 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.