ECLI:NL:RBNHO:2021:2748

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 17/1933

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2021 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. S. Veenstra),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon, verweerder

(gemachtigde: mr. G.G.E.A. Frederix-Gianotten).

Procesverloop

Bij besluit van 20 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 1 maart 2017 eervol ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van haar betrekking.

Bij besluit van 7 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. In dit besluit heeft verweerder een subsidiaire ontslaggrond toegevoegd, namelijk ‘andere gronden’.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] .

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen een schikking te beproeven. Partijen hebben de rechtbank in juni 2020 bericht dat een schikking niet tot stand is gekomen.

Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 7 januari 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] .

Overwegingen

Feiten

1.1.

Eiseres was raadsgriffier bij de gemeente [gemeente]. Na samenvoeging van deze gemeente met een aantal andere gemeenten tot de gemeente Hollands Kroon per 1 januari 2012, is eiseres (voorlopig) geplaatst in de functie van medewerker Ontwikkeling, Strategie en Projecten.

1.2.

De leidinggevende, [naam 2] , heeft het functioneren van eiseres in het jaar 2013 als matig beoordeeld. Eiseres heeft kenbaar gemaakt moeite te hebben met die beoordeling. Ook de beoordeling over het functioneren in het jaar 2014 luidde matig. Deze beoordeling is verricht door [naam 3] die vanaf mei 2014 leidinggevende van eiseres was. Eiseres is van 18 februari 2015 tot 6 april 2015 ziek geweest. Op 21 april 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiseres en [naam 3] .

1.3.

Vanaf medio 2015 hebben gesprekken plaatsgevonden tussen eiseres en verweerder om te komen tot overeenstemming over de beëindiging van de arbeidsrelatie. Deze gesprekken hebben niet geleid tot overeenstemming. Eiseres werd daarnaast begeleid door BAN Personeelsdiensten met als doel het vinden van een nieuwe baan.

1.4.

Verweerder heeft eiseres bij brief van 22 september 2016 laten weten voornemens te zijn haar ontslag te verlenen, omdat zij de door haar te verrichten taken en werkzaamheden niet naar behoren vervult. Eiseres heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen.

1.5.

Vervolgens heeft verweerder besloten zoals onder het procesverloop is weergegeven.

Geschil

2. De vraag die voorligt, is of verweerder eiseres terecht eervol ontslag heeft verleend primair wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van haar betrekking dan wel subsidiair wegens een impasse of verstoorde arbeidsverhouding (‘andere gronden’). Daarnaast heeft eiseres procedurele gronden aangevoerd. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

3. De voorlopige plaatsing in 2012 en de aanstelling in algemene dienst per 1 januari 2013 staan vast, nu eiseres tegen deze besluiten niet is opgekomen. De beroepsgronden van eiseres die daarop betrekking hebben, blijven daarom onbesproken.

Hoorzitting

4. Eiseres heeft aangevoerd dat feitelijk geen sprake is geweest van een hoorzitting. De ruimte was ongeschikt, de hoorder had het dossier niet gelezen en verweerder was niet vertegenwoordigd.

5. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat het horen is geschied door [naam 4] , zoals in de uitnodiging stond. Als gevolg van een verbouwing vond het horen plaats in een tijdelijke locatie.

6. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Er bestaat geen wettelijke plicht om het horen in het kader van een bezwaarschriftprocedure als hier aan de orde te doen plaatsvinden door een commissie. Evenmin is verweerder verplicht zich te laten vertegenwoordigen. Dat eiseres de omstandigheden waaronder het horen plaatsvond als onprettig heeft ervaren betekent niet dat er geen sprake is geweest van een hoorzitting. Eiseres is de mogelijkheid geboden haar bezwaar toe te lichten. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Primaire ontslaggrond: functioneren en verbetertraject

7. Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat – heel kort samengevat – verweerder niet heeft onderbouwd dat eiseres niet voldoende functioneerde en niet heeft willen meewerken aan een verbetertraject. Eiseres heeft daarbij onder meer aangevoerd dat de directie heeft gedraald met het formaliseren van de opdracht aan haar en er geen gesprekken zijn geweest over haar doelstellingen en functioneren.

8. Verweerder heeft erop gewezen dat de werkafsprakenformulieren door eiseres zelf zijn ingevuld. Uit het formulier over 2013 blijkt dat over de doelstellingen en het functioneren is gesproken, getuige de ondertekening door eiseres en de leidinggevende [naam 2] . Het functioneren van eiseres werd als matig beoordeeld, hetgeen door eiseres is bevestigd. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat ook een beoordeling is opgesteld over 2014 en dat eiseres de ruimte heeft gekregen haar functioneren te verbeteren, maar dat zij die ruimte niet heeft benut. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt op 2 december 2020 aanvullende stukken in het geding gebracht, waaronder een reactie van [naam 3] op de (bezwaar)gronden van eiseres.

Functioneren

9.1.

Volgens vaste rechtspraak moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie – zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn – aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Het is niet noodzakelijk om voorafgaand aan een ontslag een beoordeling over het functioneren op te maken. Er kan ook op andere wijze dan door middel van een beoordeling aannemelijk worden gemaakt dat voldoende feitelijke grondslag bestaat voor een ongeschiktheidsontslag.

9.2.

Verweerder heeft zijn standpunt in hoofdzaak gebaseerd op (de beoordelingen van) het functioneren van eiseres in de jaren 2013 en 2014. Ter zitting van 7 januari 2021 heeft verweerder erop gewezen dat in zijn organisatie geen gebruik wordt gemaakt van een traditionele opbouw van een personeelsdossier, maar dat gewerkt wordt met zelfsturing. Volgens verweerder bieden de werkafsprakenformulieren, in onderlinge samenhang bezien, voldoende onderbouwing voor zijn standpunt dat sprake was van onvoldoende functioneren.

9.3.

Aan de Regeling gesprekscyclus van Hollands Kroon^[1]en de toelichting daarop ontleent de rechtbank het volgende aangaande de wijze waarop het functioneren van medewerkers gestuurd en beoordeeld wordt. In verweerders organisatie is gekozen voor Resultaat Gericht Werken (RGW) als methode voor de personele cyclus. De cyclus bestaat uit het voeren van minimaal drie gesprekken: het planningsgesprek, het voortgangsgesprek en het resultaatgesprek. In het planningsgesprek worden afspraken gemaakt tussen medewerker en leidinggevende over de te behalen resultaten in het werk door de medewerker, over de gewenste professionele ontwikkeling en de te verwerven kennis/vaardigheden. Hierbij wordt benadrukt dat de medewerker zelf komt met een voorstel voor de resultaten die hij, binnen de gestelde randvoorwaarden en op basis van het afdelingsplan, het komende jaar denkt te behalen. De afspraken worden vastgelegd in het werkafsprakenformulier. Bij het voortgangsgesprek wordt de balans opgemaakt over de voortgang. Besproken wordt of bijsturing noodzakelijk is. Het resultaatgesprek betreft een terugblik waarbij de leidinggevende een formeel oordeel opmaakt over het functioneren van de medewerker. Het oordeel kan goed, voldoende, matig of onvoldoende luiden. Als sprake is van matig functioneren worden verbeterafspraken gemaakt en krijgt de medewerker zes maanden de gelegenheid om zijn prestaties te verbeteren. Bij een tweede opeenvolgende beoordeling matig wordt een verbeterplan opgesteld. Hierin komen afspraken over het te behalen resultaat, het tijdpad en de ontwikkeling die daar nog voor nodig is.

9.4.

Bij het werkafsprakenformulier 2013 heeft [naam 2] een bijlage gevoegd met betrekking tot het afwijzen van de conceptnota Duurzaamheid door het college. Daarin zijn een vijftal punten opgesomd als redenen waarom het college niet tevreden was over het voorstel. Zo is volgens het college onder meer sprake van verschil van inzicht over het document, is het stuk niet integraal opgesteld en besproken met de betrokken portefeuillehouders en rammelt het voorstel financieel mede door de gekozen procesvolgorde. Eiseres heeft haar visie hiertegenover gesteld. Zo heeft zij erop gewezen dat het tot de verantwoordelijkheid van de wethouder behoort te zorgen dat bestuurlijk verschil van inzicht gedeeld wordt met de ambtenaren, dat het als ambtenaar niet mogelijk is gesprekken aan te gaan met andere wethouders en dat het nog niet mogelijk was een financiële paragraaf op te stellen omdat gekozen was voor een visie- en missiedocument.

9.5.

De beoordeling over het functioneren van eiseres over 2014 is opgemaakt door [naam 3] . De rechtbank volgt niet het standpunt van eiseres dat deze beoordeling niet zou zijn verricht en/of niet met haar zou zijn besproken, nu uit de door verweerder in het geding gebrachte stukken blijkt dat [naam 3] de beoordeling per emailbericht van 16 januari 2015 aan eiseres heeft verzonden (“hierbij de beoordeling nav ons eindgesprek van gisteren”) en daarnaast aan haar heeft overhandigd. In deze beoordeling is onder meer geconstateerd dat eiseres niet is toegetreden tot de projectgroep Omgevingsvisie, zoals eiseres had opgenomen in haar werkafsprakenformulier, en dat zij hierover ook geen navraag bij de projectleider heeft gedaan. Opgemerkt wordt verder dat het opstellen van kwalitatief goede collegevoorstellen een groot probleem blijft en dat inmiddels de conclusie is getrokken dat de ontwikkeling van eiseres op dit punt niet meer het gewenste resultaat gaat opleveren. Daarmee wordt het in feite zo goed als onmogelijk om het werk als beleidsmedewerker te kunnen uitvoeren. De beoordeling wordt afgesloten met de mededeling dat een verbeterplan zal moeten worden opgesteld. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het schrijven van beleidsstukken een belangrijk onderdeel van de functie van eiseres was.

9.6.

De rechtbank constateert dat eiseres een ander beeld heeft van wat er van haar werd verwacht en – dientengevolge – van haar functioneren. Verweerder heeft eiseres echter voldoende signalen gegeven dat haar functioneren naar de maatstaven van de organisatie niet voldoende was. Het beeld dat uit de stukken oprijst, is dat eiseres die signalen heeft genegeerd en dat zij haar eigen interpretatie van wat zij als haar taken zag voorop heeft gesteld.

9.7.

De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder voldoende onderbouwd heeft dat het functioneren van eiseres niet voldoende was en dat ook aan eiseres heeft duidelijk gemaakt.

Verbetertraject

10.1.

Een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken is in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.^[2]

10.2.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres onvoldoende de mogelijkheid heeft geboden om zich te verbeteren. De rechtbank heeft daarbij het volgende in aanmerking genomen. Op 21 april 2015 heeft een gesprek plaatsgehad tussen [naam 3] en eiseres, waarin onder andere over het verbeterplan is gesproken. Volgens de email van [naam 3] van dezelfde datum aan eiseres is afgesproken dat eiseres vóór 15 mei 2015 een voorstel doet voor de resultaatafspraken 2015, een voorstel doet voor het opstellen van drie college- en raadsvoorstellen, en een voorstel doet voor 360 graden feedback. Verder staat in de email dat maximaal wordt ingezet op het vinden van een passende functie buiten Hollands Kroon. Daartoe zal een begeleidingstraject via BAN Personeelsdiensten worden ingezet.

Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat met deze afspraken eiseres een reële verbeterkans geboden is. Daarvoor ontbreekt de nodige helderheid in de afspraken. Niet duidelijk is immers wat eiseres dient te ondernemen in het kader van een – nog te starten – verbetertraject. Uit de omstandigheid dat eiseres niet binnen de gestelde termijn de afgesproken stukken heeft geleverd, kan dan ook niet worden geconcludeerd dat eiseres een verbeterkans niet heeft benut.

10.3.

Nu geconcludeerd moet worden dat de primaire ontslaggrond geen stand kan houden, komt de rechtbank toe aan de beoordeling van de subsidiaire ontslaggrond.

Toevoeging ontslaggrond in bestreden besluit

11. Het betoog van eiseres dat verweerder bij bestreden besluit geen subsidiaire grondslag aan het ontslag had mogen toevoegen, slaagt niet. De bezwaarprocedure is immers bedoeld voor volledige heroverweging van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. De bij het volgen van de bezwaarprocedure jegens de bezwaarde in acht te nemen zorgvuldigheid brengt echter wel mee dat pas een beslissing op bezwaar wordt genomen nadat de bezwaarde op de hoogte is gesteld van de nadere standpuntbepaling en hem de mogelijkheid is geboden zijn zienswijze hierover kenbaar te maken. Dat laatste is in dit geval niet gebeurd en eiseres beklaagt zich daar dan ook terecht over. De rechtbank ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat eiseres door dit gebrek niet in haar belangen is geschaad. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de subsidiaire ontslaggrond deels op dezelfde feiten en omstandigheden berust als de primaire ontslaggrond en dat eiseres in beroep de gelegenheid heeft gehad haar zienswijze te geven.^[3]

Impasse of verstoorde arbeidsrelatie

12.1.

Aan het ontslag op de subsidiaire ontslaggrond (‘andere gronden’) ligt volgens verweerder ten grondslag dat sprake is van een fundamenteel en onherstelbaar verstoord geraakte arbeidsrelatie. Eiseres wordt verweten in weerwil van de in april 2015 gemaakte afspraken niet mee te (willen) werken aan een verbetertraject en zich bewust te onttrekken aan contact met haar leidinggevende. Eiseres verricht sinds juli 2015 geen werkzaamheden meer voor verweerder en deze situatie kon niet onderling worden opgelost, omdat eiseres in de ogen van verweerder irreëel hoge eisen stelde aan een vertrekregeling. Daarnaast heeft eiseres lange tijd ondersteuning ontvangen bij het zoeken van een andere uitdaging. Ondertussen maakt eiseres verweerder ten onrechte ernstige verwijten. Dat alles zo zijnde is verweerder van mening dat een vruchtbare samenwerking niet meer kan worden verwacht.

12.2.

Eiseres heeft betwist dat zij niet heeft meegewerkt aan een verbetertraject en zich heeft onttrokken aan contacten met haar leidinggevende.

12.3.

Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 CAR Pro/UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse of verstoorde arbeidsverhouding in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Het peilmoment voor de beoordeling van de verstoorde verhoudingen of de impasse ligt bij de datum van beëindiging van het dienstverband en niet bij de datum van de beslissing op bezwaar.^[4]De vraag die dus beantwoord moet worden is of er op 20 oktober 2016 (datum ontslagbesluit) sprake was van een impasse of verstoorde verhoudingen.

12.4.

In dat kader overweegt de rechtbank het volgende. Na het gesprek in april 2015 heeft eiseres geen contact meer gezocht met [naam 3] en evenmin gevolg gegeven aan de afspraak om binnen de afgesproken termijn een aantal stukken te vervaardigen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor twijfel aan de echtheid van het door verweerder overgelegde verslag van [naam 3] van het gesprek dat op 20 mei 2015 op zijn initiatief plaatsvond. Uit dat verslag maakt de rechtbank op dat eiseres [naam 3] verwijten maakt met betrekking tot zijn begeleiding tijdens haar ziekte en haar op 21 april 2015 een opdracht heeft gegeven die ze niet kan uitvoeren en dat dit alles ertoe heeft geleid dat zij haar contacten met [naam 3] bewust heeft gemarginaliseerd. In de periode daaropvolgend is eiseres begeleid door BAN Personeelsdiensten en is getracht via minnelijke weg tot een vertrekregeling te komen. Dat alles heeft niet tot een oplossing geleid. Onder deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van verstoorde verhoudingen dan wel een impasse. Verweerder was dan ook bevoegd eiseres op die grond ontslag te verlenen. De rechtbank merkt hierbij op dat tussen partijen niet in geschil is dat een passende regeling is getroffen (met een separaat besluit).

Conclusie

13. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het ontslag op de primaire ontslaggrond in stand is gebleven. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen.

Proceskosten

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.325,– (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 495,–, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 534,– en een wegingsfactor 1) en voor de door eiseres gemaakte reiskosten op € 104,72, derhalve in totaal een bedrag van € 2.429,72.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de primaire ontslaggrond in stand is gelaten;

- herroept het primaire besluit, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.429,72.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P.E. Oomens, voorzitter, en mr. S.A. Steinhauser en
mr. J.C. de Wit, leden, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Ontslag gemeenteambtenaar wegens ongeschiktheid niet gegrond, wel ontslag wegens verstoorde arbeidsverhouding