Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/4904
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. F. Westenberg),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: R. Roos).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser laten weten dat hij vanaf 8 juli 2020 recht heeft op een WGA-loonaanvullings(LAU)-uitkering naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100% en dat die uitkering niet tot uitbetaling komt (nihil bedraagt) gelet op de hoogte van de Ziektewet(ZW)-uitkering.
Bij besluit van 14 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser is per 26 februari 2018 gaan werken als schoonmaker bij [bedrijf 1] B.V. (dienstbetrekking A). Dit dienstverband liep tot 23 juli 2018.
Op 11 juli 2018 heeft hij zich ziekgemeld, waarna hem per 16 juli 2018 een ZW-uitkering (A) is toegekend, met een dagloon van € 48,90.
1.1
Per 4 juni 2018 is eiser in dienst getreden als commercieel medewerker bij [bedrijf 2] V.O.F. (dienstbetrekking B). Dit dienstverband liep tot 4 augustus 2019.
Op 28 februari 2019 is hij ziek geworden voor dit werk. Per 5 augustus 2019 is hem een ZW-uitkering (B) toegekend met een dagloon van € 78,56.
1.2
Per 8 juli 2020, 104 weken na de ziekmelding bij dienstbetrekking A, is aan eiser bij het primaire besluit een WGA-LAU-uitkering toegekend, naar 80-100% met een dagloon van € 58,22.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de WGA-LAU-uitkering niet tot uitbetaling komt, vanwege de anticumulatie met de ZW-uitkering (B). Omdat het dagloon voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen(WIA)-uitkering lager is dan de ZW-uitkering vanuit dienstbetrekking B, komt de WGA-LAU-uitkering niet tot uitbetaling. Uit artikel 16 van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) volgt dat bij de Wet WIA wordt uitgegaan van het loon dat is genoten in het refertejaar. Omdat eiser nog maar kort in dienstbetrekking B werkte voordat hij uitviel bij dienstbetrekking A telt voor de berekening van de WGA-LAU-uitkering maar een klein deel van het loon bij dienstbetrekking B mee voor het WIA-dagloon. Het WIA-dagloon is in verhouding tot beide ZW-daglonen al laag maar omdat, op grond van artikel 3:3, vijfde lid, onder a, van het Algemeen inkomensbesluit socialezekerheidswetten (AIB), het dagloon van de ZW-uitkering uit dienstbetrekking B voor de WIA als inkomen wordt aangemerkt, komt de WIA-uitkering niet tot uitbetaling. Dit is een (beoogd) gevolg van de systematiek. De gedachte is dat als er samenloop van uitkeringen is, het niet de bedoeling is dat de eerste uitkering toeneemt als het recht op de tweede uitkering ontstaat. Ook voor de situatie van eiser geldt deze wijze van korten. Deze systematiek en de wijze van korten volgt uit de dwingendrechtelijke bepalingen van het Dagloonbesluit en het AIB en laat in de situatie van eiser geen ruimte om anders te beslissen. Het toepassing geven aan de hardheidsclausule van artikel 4:1, elfde lid, van het AIB kan geen uitkomst bieden, omdat het inkomen niet op een zodanige andere wijze kan worden bepaald dat het tot een gunstigere uitkomst leidt. Ook bestaat in eisers situatie geen mogelijkheid om maatwerk toe te passen op grond van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3. Eiser stelt zich in beroep op het standpunt dat de ZW-uitkering (B) niet als inkomen moet worden aangemerkt. De strekking van artikel 3:3, vijfde lid, van het AIB is het berekenen van de hoogte van de WIA-uitkering in de situatie waarin een recht op ZW-uitkering ontstaat na toekenning van de WGA-uitkering en niet het aftrekken van een ZW-uitkering van de WIA-uitkering, in de situatie waarin het recht op ZW-uitkering er al was voor de toekenning van de WIA, zoals in zijn geval. Voor deze uitleg vindt eiser bevestiging in de Nota van Toelichting bij het AIB en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 17 juni 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1261. De bedoeling van voornoemd artikellid is om te voorkomen dat in geval van ziekte meer dan 70% van het loonverlies vanwege die ziekte zou worden gecompenseerd, terwijl als die regeling wordt toegepast op een al bestaande ZW-uitkering, die al genoten wordt voordat een WIA-recht uit een andere dienstbetrekking ontstaat, dat tot gevolg heeft dat per saldo minder dan 70% van het loonverlies wordt gecompenseerd. Dat is een onbedoeld resultaat.
Als die bepaling wel zo zou moeten worden toegepast dan dient die bepaling volgens eiser buiten werking te worden gesteld, omdat het resultaat tegengesteld uitpakt ten opzichte van de bedoeling. Voorts gaat verweerder ten onrechte voorbij aan de uitzondering in artikel 3:4, tweede lid, onder d, van het AIB, waaraan in de situatie van eiser wordt voldaan. Een dergelijke uitvoering ligt ook in lijn met de definitie van het begrip “inkomen” in artikel 3:2, vijfde lid, van het AIB. Eiser heeft zich tot slot beroepen op de hardheidsclausule in artikel 4:1, elfde lid, van het AIB.
Als die bepaling wel zo zou moeten worden toegepast dan dient die bepaling volgens eiser buiten werking te worden gesteld, omdat het resultaat tegengesteld uitpakt ten opzichte van de bedoeling. Voorts gaat verweerder ten onrechte voorbij aan de uitzondering in artikel 3:4, tweede lid, onder d, van het AIB, waaraan in de situatie van eiser wordt voldaan. Een dergelijke uitvoering ligt ook in lijn met de definitie van het begrip “inkomen” in artikel 3:2, vijfde lid, van het AIB. Eiser heeft zich tot slot beroepen op de hardheidsclausule in artikel 4:1, elfde lid, van het AIB.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
Op grond van artikel 61, eerste lid, van de Wet WIA bedraagt de loongerelateerde uitkering van de WGA-uitkering per kalendermaand:
a. 0,75 x (A-B x C/D) over de eerste twee maanden waarin het recht op uitkering bestaat; en
b. 0,7 x (A-B x C/D) vanaf de derde maand waarin het recht op uitkering bestaat. Hierbij staat, voor zover van belang,:
A voor het maandloon;
B voor het inkomen per kalendermaand.
Op grond van het tweede lid komt, voor zover van belang, de hoogte van de loonaanvullingsuitkering van de WGA-uitkering overeen met de hoogte van de loongerelateerde uitkering, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
Op grond van het tweede lid komt, voor zover van belang, de hoogte van de loonaanvullingsuitkering van de WGA-uitkering overeen met de hoogte van de loongerelateerde uitkering, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
Op grond van het achtste lid wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald wat onder inkomen als bedoeld in dit artikel wordt verstaan.
Onder meer ter uitvoering van artikel 61, achtste lid, van de Wet WIA is het AIB vastgesteld.
In artikel 3:3, vijfde lid, onder a, van het AIB is bepaald dat indien voor de uitkeringsgerechtigde naast een recht op uitkering op grond van de Wet WIA recht bestaat op een ZW-uitkering, onder inkomen tevens wordt verstaan het dag- of maandloon op grond waarvan de ZW-uitkering wordt berekend.
In de Nota van Toelichting bij het AIB, Staatsblad 2012,79 is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
“3.1 Hoofdregels en algemene uitzonderingen(…)
In artikel 3:3 van het onderhavige besluit wordt geregeld wat onder inkomen wordt verstaan dat de uitkeringsgerechtigde ontvangt uit een andere bron dan het verrichten van arbeid.(…) Het eerste of vierde lid van artikel 3:3 is van toepassing indien de betrokkene recht heeft op een uitkering op grond van de WW of ZW, terwijl het (…) vijfde lid van artikel 3:3 van toepassing is indien hij recht heeft op een uitkering op grond van de Wet WIA. Dit onderscheid is gemaakt omdat bij het bepalen van het inkomen voor de ZW en de WW het van belang is dat de uitkeringen genoemd in artikel 3:3 ontstaan
nadathet recht op een WW- of een ZW-uitkering is ontstaan. Bij het bepalen van het inkomen voor de Wet WIA is die volgtijdelijkheid niet van belang. Iedere uitkering genoemd in artikel 3:3 die op enig moment
naasteen uitkering op grond van de Wet WIA wordt ontvangen, wordt als inkomen aangemerkt voor die WIA-uitkering. Dit verschil tussen enerzijds de ZW en WW en anderzijds de Wet WIA hangt samen met de verschillende wijze waarop het dagloon wordt berekend. Op voornoemde hoofdregel voor de Wet WIA bestaat één uitzondering die is opgenomen in het zevende lid (zie hierna).
In artikel 3:3 van het onderhavige besluit wordt geregeld wat onder inkomen wordt verstaan dat de uitkeringsgerechtigde ontvangt uit een andere bron dan het verrichten van arbeid.(…) Het eerste of vierde lid van artikel 3:3 is van toepassing indien de betrokkene recht heeft op een uitkering op grond van de WW of ZW, terwijl het (…) vijfde lid van artikel 3:3 van toepassing is indien hij recht heeft op een uitkering op grond van de Wet WIA. Dit onderscheid is gemaakt omdat bij het bepalen van het inkomen voor de ZW en de WW het van belang is dat de uitkeringen genoemd in artikel 3:3 ontstaan
nadathet recht op een WW- of een ZW-uitkering is ontstaan. Bij het bepalen van het inkomen voor de Wet WIA is die volgtijdelijkheid niet van belang. Iedere uitkering genoemd in artikel 3:3 die op enig moment
naasteen uitkering op grond van de Wet WIA wordt ontvangen, wordt als inkomen aangemerkt voor die WIA-uitkering. Dit verschil tussen enerzijds de ZW en WW en anderzijds de Wet WIA hangt samen met de verschillende wijze waarop het dagloon wordt berekend. Op voornoemde hoofdregel voor de Wet WIA bestaat één uitzondering die is opgenomen in het zevende lid (zie hierna).
In de leden 4 en 5 van artikel 3:3 is de hoofdregel neergelegd als iemand, naast zijn uitkering op grond van de WW, ZW of de Wet WIA, een uitkering krijgt (WIA: of heeft) op grond van de ZW (…). In dat geval wordt het dagloon van die tweede uitkering als inkomen aangemerkt voor de eerste uitkering. Hierdoor neemt de hoogte van de eerste uitkering niet toe als het recht op de tweede uitkering ontstaat.(…)”
4.2
Niet in geschil is dat verweerder, gelet op de tekst van de artikelen 61, eerste lid juncto achtste lid, van de Wet WIA in samenhang met artikel 3:3, vijfde lid van het AIB, op juiste wijze toepassing aan deze artikelen heeft gegeven. Eiser heeft dat op de zitting bevestigd. De rechtbank stelt vast dat verweerder gehouden is de Wet WIA en het AIB toe te passen, waarin wat betreft de berekening van de WGA-LAU-uitkering zoals hier aan de orde, geen afwegingsruimte aan verweerder wordt gelaten.
4.3
Het beroep van eiser komt erop neer dat er in zijn situatie iets gebeurt dat niet is beoogd zodat het dagloon van de ZW-uitkering (B) in afwijking van artikel 3:3, vijfde lid, onder a, van het AIB, niet als inkomen moet wordt aangemerkt en derhalve niet op grond van artikel 61, eerste lid, Wet WIA in mindering wordt gebracht op zijn WGA-LAU-uitkering.
4.4
Voor zover eiser heeft aangevoerd dat artikel 3:3, vijfde lid, van het AIB niet ziet op de situatie waarin het recht op ZW-uitkering er al was voor de toekenning van de WIA, zoals bij eiser, is de rechtbank van oordeel dat die beroepsgrond niet slaagt. Daartoe overweegt de rechtbank dat uit de Nota van Toelichting blijkt dat de wetgever op dit punt een bewuste keuze heeft gemaakt en voor ogen heeft gehad dat voornoemd artikellid ook geldt in die situatie. De rechtbank verwijst in dit verband naar de volgende zinsneden: “Iedere uitkering genoemd in artikel 3:3 die op enig moment naast een uitkering op grond van de Wet WIA wordt ontvangen, wordt als inkomen aangemerkt voor die WIA-uitkering” en “(…)de hoofdregel neergelegd als iemand naast zijn uitkering op grond van de (…) Wet WIA, een uitkering krijgt (WIA: of heeft) op grond van de ZW(…). In dat geval wordt het dagloon van die tweede uitkering als inkomen aangemerkt voor die eerste uitkering”.
Eisers beroep op de uitspraak van de CRvB van 17 juni 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1261, leidt niet tot een ander oordeel, omdat daarin ook wordt overwogen dat het dagloon van de ZW-uitkering als inkomen wordt aangemerkt in situaties waarin inkomen van invloed is op de hoogte van de WIA-uitkering, zoals het geval is bij de loongerelateerde WGA-uitkering.
Eisers beroep op de uitspraak van de CRvB van 17 juni 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1261, leidt niet tot een ander oordeel, omdat daarin ook wordt overwogen dat het dagloon van de ZW-uitkering als inkomen wordt aangemerkt in situaties waarin inkomen van invloed is op de hoogte van de WIA-uitkering, zoals het geval is bij de loongerelateerde WGA-uitkering.
4.5
Ook het beroep van eiser op artikel 3:4, tweede lid, onder d, van het AIB kan niet slagen. Immers, zo stelt de rechtbank met verweerder vast, zowel artikel 60, eerste lid aanhef en onderdeel a, als artikel 61, tweede en vierde lid, van de Wet WIA, waarnaar in artikel 3:4, tweede lid, onder d, van het AIB wordt verwezen, betreffen verwijzingen naar de zogenoemde inkomenseis. In het onderhavige geval gaat het echter om de vaststelling van inkomen dat in mindering wordt gebracht op de uitkering, waarbij de basis artikel 3:2 van het AIB is en waarbij in artikel 3:3 van het AIB dit inkomensbegrip in specifieke situaties wordt uitgebreid.
4.6
Voor zover eiser zich op het standpunt heeft gesteld dat artikel 3:3, vijfde lid, van het AIB in het onderhavige geval buiten toepassing zou moeten worden gelaten, verwijst de rechtbank in de eerste plaats naar de uitspraak van de CRVB van 17 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3285, waarin in rechtsoverwegingen 4.3 en 4.4, het volgende is overwogen:
“Het AIB is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad tot uitdrukking dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).
“Het AIB is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad tot uitdrukking dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).
4.4
Artikel 3:2, eerste lid, van het AIB geeft een nadere regeling en definitie voor het bepalen van inkomen in, voor zover hier van belang, de Wet WIA. Wat in deze regeling onder inkomen in de zin van de Wet WIA wordt verstaan en in welke specifieke omstandigheden en onder welke voorwaarden inkomensbestanddelen als relevant inkomen voor deze wet worden aangemerkt, is resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging. Gelet hierop is in beginsel een terughoudende rechterlijke toetsing aangewezen.”
4.7
Met inachtneming van hetgeen hiervoor door de CRvB is geoordeeld in rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak, geldt naar het oordeel van de rechtbank ook ten aanzien van artikel 3:3, vijfde lid, van het AIB een in beginsel terughoudende rechterlijke toetsing. Hoewel de rechtbank eisers ongenoegen begrijpt en zich realiseert dat het voor eiser bijzonder nadelig uitpakt, ziet de rechtbank op grond van de wettelijke bepalingen geen ruimte om te bepalen dat de WGA-LAU-uitkering anders moet worden vastgesteld. Verweerder heeft de WGA-LAU-uitkering van eiser vastgesteld overeenkomstig de bewuste keuze van de wetgever. De omstandigheid dat het voor eiser bijzonder nadelig uitpakt is onvoldoende om de (consequenties van de) door de wetgever gemaakte keuzes rechtens onaanvaardbaar te achten. Bij het tot stand brengen van een algemeen verbindend voorschrift als hier aan de orde, is het in beginsel aan de materiële wetgever om alle betrokken belangen af te wegen. De rechter moet, gelet op zijn positie in het staatsbestel, het resultaat van de afwegingen die de wetgever heeft gemaakt respecteren. Dit uitgangspunt lijdt slechts uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige feilen kleven dat het voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Een dergelijke situatie is hier niet aan de orde. Daarbij wijst de rechtbank er onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 3 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM8147, op dat het aan de wetgever en niet aan de rechter is om onredelijke gevolgen van de in het AIB neergelegde systematiek teniet te doen.
4.8
De rechtbank is van oordeel dat in het geval van eiser niet is gebleken van een dusdanig ingrijpend negatief effect op zijn uitkeringssituatie dat om die reden een intensievere beoordeling van de belangenafweging van de wetgever geboden is dan de terughoudende toetsing, zoals hiervoor genoemd. De rechtbank komt tot de conclusie dat er geen aanleiding is om artikel 3:3, vijfde lid, onder a, van het AIB buiten toepassing te laten.
4.9
Met verweerder is de rechtbank tenslotte van oordeel dat artikel 4:1, elfde lid, van het AIB geen uitkomst kan bieden. Artikel 4:1 van het AIB ziet enkel op de toerekening van het inkomen aan een bepaald tijdvak. Alleen als dát onredelijk uitpakt kan sprake zijn van toepassing van de hardheidsclausule van artikel 4:1, elfde lid. Dit geval doet zich hier niet voor. Tot slot geldt dat, gelet op het dwingendrechtelijk karakter van de van toepassing zijnde artikelen, er voor verweerder voorts geen ruimte bestaat voor een belangenafweging en voor de rechter geen ruimte voor toetsing aan het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 24 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:369.
5. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de WGA-LAU-uitkering correct heeft vastgesteld. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. L.M. Kos en mr. N.M.L. Rogmans, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.