Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/3954
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 augustus 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Vereniging Milieudefensie, te Haarlem, verzoekster,
gemachtigde: ir. K. van Broekhoven,
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, verweerder,
gemachtigden: mr. C.C. Agtersloot en C. Eigenhuis, in dienst van de Omgevingsdienst IJmond.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Kunstijsbaan Kennemerland,
hierna: de Stichting,
gemachtigde: mr. L.A. Mulder, advocaat te Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder in reactie op het verzoek van verzoekster van 17 juli 2020 geweigerd om handhavend op te treden tegen handelen van de Stichting dat bestaat uit het openstellen van de ijsbaan in de zomerperiode.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om bij voorlopige voorziening te bepalen dat de door de Stichting in stand gehouden ijsbaan per direct dichtgaat en de ijsmachines worden uitgezet.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 augustus 2020. Verzoekster en verweerder zijn vertegenwoordigd door de gemachtigden. Namens de Stichting is verschenen [naam] , bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt partijen in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.
a. De Stichting exploiteert sedert decennia de kunstijsbaan in Haarlem, bestaande uit een ovale vierhonderdmeterbaan met in het midden een baan van 30 bij 60 meter (hierna: ijshockeybaan). In de vriesinstallatie in de inrichting wordt onder meer ammoniak en kooldioxide (CO₂) gebruikt. De energie voor de vriesinstallatie haalt de Stichting uit elektriciteit. Tot aan 2020 was de kunstijsbaan in het winterseizoen van ongeveer september tot maart geopend voor schaatsenrijden op kunstijs. In het zomerseizoen was er geen kunstijs en werd de ijsbaan niet gebruikt voor schaatsen.
b. In 2003 heeft de Stichting een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer aangevraagd. De kunstijsbaan was toen een vergunningplichtige inrichting op grond van die wet. In 2004 heeft zij de aanvraag nog aangevuld en gewijzigd. In de aanvraag van 8 juli 2003 (en in de aanvulling uit 2004) is bij vraag 5f op het aanvraagformulier vermeld: “
Opgave van de bedrijfstijden dan wel perioden dat de inrichting en de onderscheiden onderdelen daarvan in bedrijf zullen zijn: uitsluitend in de winterperiode van begin oktober tot half maart, zomers zeer incidenteel onderhoudswerk alleen daguren op werkdagen en in zomer incidenteel skeeleren”. Voorts wordt verwezen naar een bijlage bij de aanvraag met een lijst van een zevental evenementen tot maximaal 12 in het winterseizoen.
Opgave van de bedrijfstijden dan wel perioden dat de inrichting en de onderscheiden onderdelen daarvan in bedrijf zullen zijn: uitsluitend in de winterperiode van begin oktober tot half maart, zomers zeer incidenteel onderhoudswerk alleen daguren op werkdagen en in zomer incidenteel skeeleren”. Voorts wordt verwezen naar een bijlage bij de aanvraag met een lijst van een zevental evenementen tot maximaal 12 in het winterseizoen.
c. Bij beschikking van 4 februari 2005 heeft verweerder de milieuvergunning verleend. In het besluit is onder 4 vermeld: “
de aanvraag met de daarbij overgelegde stukken zal deel uitmaken van de vergunning”. In de vergunning of de daarbij horende voorschriften zijn (overigens) geen bepalingen opgenomen die de openstelling van de inrichting gedurende het jaar aan beperkingen binden. De vergunning of de voorschriften bevatten voorts geen absolute beperkingen aan de omvang van het energiegebruik door de inrichting of de uitstoot van kooldioxiode. In onderdeel 6 “Energie” van de voorschriften zijn wel bepalingen opgenomen over de verplichting tot het opstellen van een bedrijfsenergieplan, jaarlijkse rapportage van het energieverbruik en besparingsmaatregelen en deelname aan een Convenant Energie en Milieu voor Sporthallen, Zwembaden en Kunstijsbanen, maar ook daar zijn geen plafonds of soortgelijke beperkingen aan energiegebruik door de inrichting gesteld. Sedert 1 oktober 2010 geldt de milieuvergunning als een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
de aanvraag met de daarbij overgelegde stukken zal deel uitmaken van de vergunning”. In de vergunning of de daarbij horende voorschriften zijn (overigens) geen bepalingen opgenomen die de openstelling van de inrichting gedurende het jaar aan beperkingen binden. De vergunning of de voorschriften bevatten voorts geen absolute beperkingen aan de omvang van het energiegebruik door de inrichting of de uitstoot van kooldioxiode. In onderdeel 6 “Energie” van de voorschriften zijn wel bepalingen opgenomen over de verplichting tot het opstellen van een bedrijfsenergieplan, jaarlijkse rapportage van het energieverbruik en besparingsmaatregelen en deelname aan een Convenant Energie en Milieu voor Sporthallen, Zwembaden en Kunstijsbanen, maar ook daar zijn geen plafonds of soortgelijke beperkingen aan energiegebruik door de inrichting gesteld. Sedert 1 oktober 2010 geldt de milieuvergunning als een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
d. Op 26 juni 2008 heeft verweerder naar aanleiding van een melding van de Stichting over voorgenomen grootschalige activiteiten in het zomerseizoen geconcludeerd dat geen sprake was van een wijziging/verandering in de activiteiten die leidde tot andere of grotere nadelen voor het milieu dan reeds vergund. De gemelde activiteiten betroffen met name rommelmarkten, buitensport- en auto-/caravan beurzen, startlocatie voor een loop- of wandelevenement en kleinschalige sportactiviteiten zoals jeu de boules, (beach) volleybal, bowlen en rolschaatsen.
e. In 2018 heeft de Stichting de installatie voor het maken van kunstijs vernieuwd. Sedertdien bedraagt de hoeveelheid ammoniak in de installatie 1462 kg. Verweerder heeft daarna bij brieven van 27 december 2018 en 27 februari 2019 aan de Stichting meegedeeld dat door de vernieuwing de hoeveelheid ammoniak in de installatie onder de 1500 kg is gekomen en dat dit betekent dat de inrichting niet langer omgevingsvergunningplichtig is op grond van Bijlage 1, onderdeel C, categorie 2.7 aanhef en onder p van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het bedrijf is, zo deelt verweerder voorts mee, nu een type B bedrijf in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit).
f. Per 13 maart 2020 heeft de Stichting de ijsbaan als gevolg van de maatregelen in verband met het Coronavirus Covid-19 gesloten. De kunstschaatsvereniging KSV heeft de Stichting in verband met versoepeling van de maatregelen voor (buiten)sportactiviteiten omstreeks juni 2020 verzocht om de ijshockeybaan open te stellen voor kunstschaatsen. De Stichting heeft vanaf begin juli 2020 nieuw ijs aangebracht op de ijshockeybaan en die baan vanaf 11 juli 2020 voor zes dagen per week opengesteld voor kunstschaatsen door kunstschaatsverenigingen en tijdens zomerkunstschaatskampen voor (top)sporters en jeugdigen.
g. In haar verzoek om handhaving van 17 juli 2020 heeft verzoekster zich op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning opening voor schaatsen in de zomermaanden niet toe laat en dat het in bedrijf hebben van de baan hartje zomer veel energie kost en daardoor veel uitstoot van kooldioxide veroorzaakt. Zij wijst er verder op dat de gemeente Haarlem de klimaatnoodtoestand heeft uitgeroepen om de urgentie van de noodzaak tot vermindering van kooldioxide-uitstoot te benadrukken en dat de zomeropenstelling van de ijsbaan zich daar niet mee verdraagt.
h. Ter zitting heeft de Stichting verklaard dat de kunstschaatsactiviteiten op de ijshockeybaan op 30 augustus 2020 tot een einde komen, maar dat zij het ijs dan in stand wil houden in afwachting van opening van de gehele ijsbaan voor het winterseizoen eind september/begin oktober.
3. Verweerder heeft geweigerd om handhavend op te treden omdat er volgens hem geen sprake is van een overtreding. Hij wijst er op dat in de voorschriften bij de vergunning of in het Activiteitenbesluit geen normen zijn opgenomen over maximaal energiegebruik of maximale kooldioxide-uitstoot. Hij voert verder aan dat in de vergunning geen voorschriften omtrent openingstijden zijn opgenomen, dat niet is vermeld dat schaatsen alleen in de winter is toegestaan en dat de vergunning voor het gehele jaar is verleend. Hij wijst er verder op dat de inrichting niet langer vergunningplichtig is in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en dat het Activiteitenbesluit voor de inrichting is gaan gelden. In dat besluit zijn geen voorschriften over openingstijden opgenomen. Hij voert aan dat daarom sprake is van een “slapende” vergunning en dat hij bezig is met de voorbereidingen voor een procedure tot intrekking van de vergunning. Subsidiair, voor zover wel sprake zou zijn van overtreding van (geldende) vergunningsvoorschriften over openingstijden van de inrichting, is er volgens verweerder zicht op legalisatie, omdat hij bezig is met de voorbereidingen van de procedure om de bestaande vergunning in te trekken. Om al de eerder aangevoerde redenen acht hij handhavend optreden ook onredelijk. Hij voert verder aan dat er geen sprake is van ernstige, gevaarlijke of acute risico’s voor het milieu.
4. Verzoekster voert aan dat de omgevingsvergunning nog steeds geldt en dat daar uit volgt dat zomerschaatsen niet is toegestaan. Volgens haar is er geen zicht op legalisatie.
5. Op grond van artikel 8:81van de Algemene wet bestuursrecht kan de voorzieningenrechter een voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter kan daarbij meewegen zowel de wederzijdse belangen die worden geschaad door het moeten wachten op de beslissing in de bodemprocedure, alsmede de belangen van de Stichting bij het al niet onmiddellijk treffen van maatregelen, als een inschatting van de houdbaarheid van het bestreden besluit in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter zal eerst onderzoeken of het bestreden besluit stand kan houden.
6. Verzoekster wil dat verweerder handhavend optreedt tegen de Stichting. Van handhavend optreden kan eerst sprake zijn als de Stichting enige – door verweerder te handhaven – voor de Stichting geldende regel of voorschrift overtreedt.
7. Hoewel verzoekster haar verzoek om handhaving met name heeft gebaseerd op haar stelling dat de zomeropenstelling leidt tot (extra) koolmonoxide uitstoot door extra elektriciteitsgebruik voor het ijs maken, kan de voorzieningenrechter de daarop betrekking hebbende wederzijdse stellingen, wat daar ook van zij, onbesproken laten. Verzoekster heeft tegenover de betwisting door verweerder immers geen regel of voorschrift aangeduid waarmee het energieverbruik door de Stichting in het kader van de omgevingsvergunning of het Activiteitenbesluit aan beperkingen is gebonden in die zin dat de Stichting in de zomerperiode geen of niet meer dan een zeker plafond aan energie voor het maken van ijs mag verbruiken. Dat de Stichting een voorschrift over (beperking van) uitstoot van kooldioxide zou hebben overtreden die verweerder tot handhaving bevoegd zou maken, is dan ook niet gebleken.
8. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de omgevingsvergunning en de daarin opgenomen voorschriften nog gelden voor de Stichting. Daarover overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Verzoekster heeft het standpunt van verweerder dat de vergunningsplicht voor de Stichting laatstelijk uitsluitend was gebaseerd op de aanwezigheid in de vriesinstallatie van meer dan 1.500 kg ammoniak, zoals bedoeld in Bijlage 1, Onderdeel C, Categorie 2.7 aanhef en onder p, Bor, niet bestreden. Ook heeft zij niet weerlegd dat de hoeveelheid ammoniak in de installatie sedert 2018 onder die hoeveelheid ligt. Het enkele feit dat een inrichting zodanig wordt veranderd dat die inrichting daardoor niet langer vergunningplichtig is en de regels van het Activiteitenbesluit [1] op die inrichting van toepassing worden, betekent echter nog niet dat de vergunning daardoor is vervallen. Dat betwist verweerder op zich zelf ook niet, maar hij stelt dat de vergunning “slapend” zou zijn geworden. Daarmee zouden in de visie van verweerder de voorschriften bij de omgevingsvergunning op dit moment, zo begrijpt de voorzieningenrechter dat standpunt, geen betekenis hebben. Daarin volgt de voorzieningenrechter verweerder niet. Om niet langer te gelden moet de omgevingsvergunning worden ingetrokken [2] . Zolang de vergunning niet is ingetrokken, kan de Stichting de daarbij vergunde activiteiten onder de bij de vergunning gestelde voorschriften ook wederom gaan verrichten. Ter zitting heeft verweerder voorts verklaard, dat hij pas tot intrekking overgaat nadat de Stichting heeft gemeld dat de inrichting niet langer vergunningplichtig is. De voorzieningenrechter begrijpt dat standpunt aldus, dat de Stichting bij een dergelijke melding een verzoek tot intrekking van de omgevingsvergunning doet of moet doen als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder b, en het derde lid, Wabo. Zodanige melding of verzoek heeft de Stichting, zo heeft zij ter zitting ook bevestigd, (nog) niet gedaan. Verweerder heeft voorts verklaard dat hij ambtshalve pas tot intrekking overgaat als drie jaren zijn verstreken sedert het vervallen van de vergunningsplicht voor de inrichting. Nu ook die termijn niet is verstreken, heeft de vergunning zijn gelding nog behouden.
9. Zolang de vergunning nog geldt, gelden, anders dan verweerder aanvoert, de daarbij horende voorschriften en is de Stichting daaraan gebonden. Dat onder het Activiteitenbesluit daarvan afwijkende, minder strenge of verder reikende regels zullen gaan gelden, doet aan de toepasselijkheid van de aan de nog vigerende vergunning verbonden voorschriften niet af, omdat het Activiteitenbesluit eerst daadwerkelijk van toepassing wordt na intrekking van de vergunning. De vergunninghouder kan er tot aan de daadwerkelijke intrekking voor kiezen zowel gunstiger als ongunstiger voorschriften uit de vergunning van toepassing te laten blijven. Zo heeft ook mijn ambtsgenoot in Gelderland overwogen in de uitspraak van 15 december 2015. Dat volgt voorts uit de systematiek van het overgangsrecht in artikel 6.1 van het Activiteitenbesluit waar het bij wijze van overgangsrecht van toepassing blijven van voorschriften uit de vergunning (mede) afhankelijk is van het daadwerkelijk van toepassing worden van dat besluit door intrekking van de vergunning.
10. In het vervolg zal de voorzieningenrechter onderzoeken of er een voorschrift aan de vergunning is verbonden dat aan de zomeropenstelling voor schaatsen, c.q. het maken van ijs in de zomer, in de weg staat.
11. Ter beantwoording van die vraag, komt het aan op een uitleg van de vergunning. Verzoekster beroept zich in dit verband op de bepaling in het besluit over de vergunning onder 4 dat de aanvraag deel uit maakt van de vergunning en de vermelding bij vraag 5f van de opgave van de perioden dat de inrichting in bedrijf zal zijn, waarbij is opgegeven “uitsluitend in de winterperiode van begin oktober tot half maart”. Verweerder betwist die vermelding niet, maar stelt dat daarmee geen voorschrift is gegeven tot beperking van de openstelling voor schaatsen in de winterperiode. Hij wijst er op dat nergens in de voorschriften bij de vergunning wordt gerefereerd aan beperking van het schaatsen tot een deel van het jaar. Hij wijst er verder op dat in de considerans van de vergunning uit 2005 bij de bespreking van de bedenkingen van omwonenden, die met name op vrees voor geluidsoverlast waren gestoeld, bij bedenking nummer 8 is vermeld: “
De kunstijsbaan is gedurende het gehele jaar een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer om verschillende aspecten. Deze aspecten betreffen onder andere het motorisch vermogen, het bieden van de mogelijkheid tot schaatsen, de opslag van ammoniak, kooldioxide en andere gevaarlijke stoffen. In de milieuvergunning zijn geluidsnormen opgenomen waarmee de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken voldoende kunnen worden voorkomen dan wel voldoende kunnen worden beperkt. Het is het bevoegd gezag er dan ook niet aan gelegen een scheiding aan te brengen en aparte normen voor de zomer- en winterperiode op te nemen. Dit zou overigens ook hoogst ongebruikelijk zijn. Indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt, dan kan de vergunning eenvoudig weg niet worden verleend en zal deze moeten worden geweigerd. Indien in de zomerperiode nieuwe activiteiten ontplooid worden die niet zijn aangevraagd, dient daarvoor in de toekomst een veranderings- of revisievergunning aangevraagd te worden.”Verweerder voert verder aan dat ook in de Verklaring naar aanleiding van de melding in 2008 uitgegaan werd van sportactiviteiten in de zomer. Tot slot wijst hij op het feit dat het Activiteitenbesluit een dergelijke beperking van openstelling thans niet mogelijk maakt.
De kunstijsbaan is gedurende het gehele jaar een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer om verschillende aspecten. Deze aspecten betreffen onder andere het motorisch vermogen, het bieden van de mogelijkheid tot schaatsen, de opslag van ammoniak, kooldioxide en andere gevaarlijke stoffen. In de milieuvergunning zijn geluidsnormen opgenomen waarmee de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken voldoende kunnen worden voorkomen dan wel voldoende kunnen worden beperkt. Het is het bevoegd gezag er dan ook niet aan gelegen een scheiding aan te brengen en aparte normen voor de zomer- en winterperiode op te nemen. Dit zou overigens ook hoogst ongebruikelijk zijn. Indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt, dan kan de vergunning eenvoudig weg niet worden verleend en zal deze moeten worden geweigerd. Indien in de zomerperiode nieuwe activiteiten ontplooid worden die niet zijn aangevraagd, dient daarvoor in de toekomst een veranderings- of revisievergunning aangevraagd te worden.”Verweerder voert verder aan dat ook in de Verklaring naar aanleiding van de melding in 2008 uitgegaan werd van sportactiviteiten in de zomer. Tot slot wijst hij op het feit dat het Activiteitenbesluit een dergelijke beperking van openstelling thans niet mogelijk maakt.
12. Met verweerder komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat de enkele incorporatie van de aanvraag in de vergunning nog niet betekent dat verweerder bedoeld heeft de schaatsactiviteiten bij voorschrift te beperken tot het winterseizoen en schaatsen in de zomer niet heeft willen toestaan. Nergens in de voorschriften bij de vergunning, zo is niet in geschil, wordt dat onderscheid gemaakt. Uit de bespreking van bedenking 8 blijkt juist dat verweerder geen onderscheid heeft willen maken voor wat betreft het vergunnen aan de inrichting van milieubelastende activiteiten voor zomer en winter. Na de referte aan het zijn van inrichting gedurende het gehele jaar, verwijst verweerder daar juist - zonder onderscheid naar zomer en winter - naar de mogelijkheid om met toepassing van de vergunning op de ijsbaan te schaatsen. Vervolgens geeft hij nog aan geen scheiding te willen maken tussen de zomer- en winterperiode, omdat hij dat ongebruikelijk acht. Onbestreden heeft verweerder daarbij nog aangevoerd dat in het activiteitenbesluit een dergelijke onderscheiding ook niet wordt gemaakt, hetgeen een aanwijzing is dat onderscheid tussen een zomer- en een wintervergunning inderdaad ongebruikelijk is, zodat expliciete voorschriften op dit punt zouden mogen worden verwacht, als dat in dit geval wel de bedoeling was geweest. De opmerking dat voor nieuwe activiteiten in de zomerperiode vergunning moet worden gevraagd, duidt er ook niet op, anders dan verzoekster stelt, dat verweerder het schaatsen, hetgeen voor de Stichting geen nieuwe activiteit is, in de zomer apart zou willen beoordelen en nog buiten de vergunning wilde laten. De voorzieningenrechter merkt daar nog bij op dat de Stichting weliswaar tot 2020 kunstijs in de zomer nimmer aanbood, maar dat is op zichzelf geen doorslaggevende omstandigheid voor de conclusie dat de vergunning alleen is verleend voor het maken van ijs in de winter. Het door verzoekster aangedragen argument voor het verzoek om handhaving dat de zomeropenstelling tot (extra) kooldioxide uitstoot leidt, noopt evenmin tot een andere uitleg van de vergunning, omdat, zoals hiervoor onder 7 is overwogen, een plafond aan energiegebruik en indirect daarmee samenhangende kooldioxide-uitstoot geen onderwerp van deze omgevingsvergunning is.
13. Bij die stand van zaken ziet de voorzieningenrechter vooralsnog voldoende aanleiding om verweerder te volgen in zijn standpunt dat de omgevingsvergunning aan schaatsen in de zomer niet in de weg staat, zodat er geen sprake is van overtreding van vergunningvoorschriften. Er is dus geen reden verweerder tot handhaving gehouden te achten. Het belang dat verzoekster nastreeft bij vermindering van kooldioxide vormt bij die stand van zaken ook in het kader van een belangenafweging onvoldoende aanleiding om de gevraagde voorziening te treffen. De wederzijdse stellingen over zicht op legalisatie hoeven geen bespreking. Er is dus geen grond voor toewijzing van het verzoek.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeijer, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 20 augustus 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare zitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken. De uitspraak wordt gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.