ECLI:NL:RBNHO:2020:4270 - Rechtbank Noord-Holland - Plaatsing in functie operationeel expert toegewezen na be...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 19/2238

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2020 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. W. de Klein),

De korpschef van politie, verweerder

(gemachtigde: mr. L. Stové).

Procesverloop

Bij besluit van 21 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser hem te plaatsen in de functie van [functie 1] afgewezen.

Bij besluit van 3 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2020, gelijktijdig met zaaknummer 19/2093. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] .

Overwegingen

1.1

Eiser is sinds 1998 werkzaam als [functie 2] . Per 1 april 2005 is eiser geplaatst in de functie van [functie 3] (schaal 8). Bij besluit van 16 december 2013 is eiser definitief geplaatst in de LFNP-functie [functie 4] . Per 1 juli 2016 is eiser in de nieuwe organisatie geplaatst in de functie van [functie 4] . Tot maart 2017 is eiser als [functie 3] werkzaam geweest. Vervolgens is eiser als [functie 5] te werk gesteld. Per september 2019 is eiser definitief geplaatst als [functie 5] . [functie 5] is een [functie 4] -functie.

1.2

Eiser heeft op 31 juli 2017 een verzoek gedaan om te worden geplaatst in de functie van [functie 1] . Verweerder heeft dat verzoek afgewezen omdat – kort gezegd – de werkzaamheden van eiser niet in overwegende mate zouden voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van [functie 1] , als omschreven in het onderdeel ‘kern van de functie’.

2.1

Verweerder heeft de afwijzing van eisers aanvraag gebaseerd op de Notitie tijdelijke tewerkstellingen in fase 2 van 20 september 2016 (de Notitie TTW), de Aanvulling werkinstructie inzake Tijdelijke tewerkstellingen in de periode tot 1 juli 2016 van 7 december 2016 (de Aanvulling), de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie van 4 juli 2016 (de RAAF) en de Nota van Toelichting (de NvT) daarop. Verder is van toepassing de Beleidsbrief van 4 april 2017 (de Beleidsbrief).

2.2

Volgens verweerder kan eiser aanspraak maken op formele plaatsing als [functie 1] als hij aan de volgende voorwaarden voldoet:

( a) hij heeft vóór 1 juli 2016 of vóór 1 juli 2017 minimaal drie jaar onafgebroken feitelijk die functie uitgeoefend;

( b) hij kan de tewerkstelling in deze functie schriftelijk onderbouwen;

( c) de functie is ingericht in de voorgenomen formatie van het organisatieonderdeel;

( d) zijn functioneren is voldoende.

2.3

Voor de vraag of eiser de functie van [functie 1] feitelijk heeft uitgeoefend (vraag a), wordt aansluiting gezocht bij de definitie “wezenlijk afwijken” van artikel 1, onder i, van de RAAF.

Uit de NvT blijkt volgens verweerder dat eiser aannemelijk moet maken dat hij de feitelijke werkzaamheden heeft verricht die maken dat hij in overwegende mate voldoet aan de niveaubepalende elementen van de functie van [functie 1] . Deze niveaubepalende elementen zijn omschreven in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) in het onderdeel ‘kern van de functie’ en zijn nader toegelicht in de Handleiding LFNP. Volgens de Aanvulling betekent het criterium ‘in overwegende mate’ dat in ieder geval de kern van de functie moet zijn uitgevoerd.

2.4

Verweerder heeft in het bestreden besluit drie niveaubepalende elementen genoemd die tot de kern van de functie horen en die bij de [functie 1] onderscheidend zijn ten opzichte van de [functie 4] :

( a) analyseren, over verbeteringen adviseren, verbeteringen initiëren, vastgestelde verbeteringen implementeren, resultaten evalueren en over bijsturing adviseren van uitvoering en inzet van (werkterrein gerelateerde) operationele politietaken;

( b) verrichten van organisatorische coördinatie;

( c) initiëren en regisseren van (werkterrein gerelateerde) netwerken ten behoeve van gezamenlijke aanpak van veiligheidsproblematiek, het maken van uitvoeringsafspraken en het aansturen op het maken van randvoorwaardelijke afspraken en de nakoming daarvan, zodat de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering van operationele politietaken en van de aanpak van (werkterrein gerelateerde) veiligheidsproblematiek wordt verhoogd.

3. Verweerder heeft zich in het verweerschrift – in afwijking van het bestreden besluit – op het standpunt gesteld dat eiser gedurende de gehele periode zijn eigen (oude) korpsfunctie heeft uitgevoerd, zodat hij alleen al daarom niet in aanmerking komt voor plaatsing op grond van de Notitie TTW.

4. Eiser heeft daarentegen gesteld dat hij vanaf juli 2013 tot maart 2017 wezenlijk van zijn formele functie afwijkende werkzaamheden heeft verricht. Eiser heeft er daarbij op gewezen dat er tussen de werkzaamheden van de [functie 3] schaal 8 en schaal 9 vrijwel geen verschil was. Hij heeft daarbij gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 augustus 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:2131), waarin dat is bevestigd.

5. Uit voormelde uitspraak van de CRvB komt naar voren dat er in de praktijk nagenoeg geen onderscheid tussen de werkzaamheden van de [functie 3] schaal 8 en de [functie 3] schaal 9 bestond. De CRvB heeft immers overwogen dat afgezien van de taak van Hulp-Officier van Justitie (HOvJ) de werkzaamheden overeenkwamen. Niet gebleken is dat eisers werkzaamheden anders dan in de uitspraak van de CRvB uitsluitend de [functie 3] schaal 8 werkzaamheden betroffen. Daaruit volgt dat eiser werkzaamheden verrichtte die wezenlijk afweken van zijn oude korpsfunctie. Het standpunt van verweerder dat eiser slechts zijn eigen oude korpsfunctie heeft verricht kan dan ook niet worden gevolgd.

5.2

De rechtbank merkt hierbij nog het volgende op.

Volgens (gemachtigde van) eiser zijn de collega’s [functie 3] schaal 8 die doorgeprocedeerd hebben uiteindelijk als [functie 1] geplaatst.

Verweerder heeft dat ter zitting niet kunnen bevestigen. Wel heeft verweerder toegelicht dat functies op schaal zijn gematcht, hetgeen betekent dat degenen die als gevolg van de procedure over de functiebeschrijving bevorderd zijn naar de functie van [functie 3] schaal 9 horizontaal geplaatst zijn in de functie van [functie 1] , waarbij verweerder ter zitting heeft opgemerkt dat niet alle medewerkers die geplaatst zijn als operationeel expert ook (al) de werkzaamheden verrichten die bij die functie horen. De overige [functie 3] schaal 8 zijn geplaatst in de functie [functie 4] .

Deze gang van zaken heeft ertoe geleid dat medewerkers die voorheen dezelfde werkzaamheden verrichtten in verschillende functieniveaus zijn geplaatst. Dat dit bij de betrokken medewerkers gevoelens van onrechtvaardigheid oproept, is zeer te begrijpen. De rechtbank kan dat aspect echter niet in de beoordeling betrekken, nu zij gebonden is aan de toetsing van het besluit dat voorligt.

6. De vraag die thans moet worden beantwoord is of eiser de door hem gewenste functie van [functie 1] daadwerkelijk heeft uitgeoefend. Dat betekent dat beoordeeld moet worden of eisers werkzaamheden voldeden aan de niveaubepalende elementen van die functie.

7. Eiser heeft aangevoerd dat uit de regelgeving niet volgt dat aan alle onderscheidende niveaubepalende elementen voldaan moet zijn, maar dat het gaat om ‘in overwegende mate’ daaraan voldoen.

8.1

In de NvT is over de vraag wat wezenlijk afwijken en in overwegende mate in de zin van de RAAF is, onder meer het volgende opgemerkt:

“De vraag of de feitelijke werkzaamheden wezenlijk afwijken in de zin van een aanvraag tot plaatsing op een andere LFNP-functie, wordt beantwoord aan de hand van de niveaubepalende elementen van die andere, beoogde LFNP-functie. Wanneer kan worden geconcludeerd dat door uitoefening van de feitelijke werkzaamheden in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van die andere LFNP-functie, is er sprake van wezenlijk afwijken in de zin van deze regeling. Bij de beoordeling of dit het geval is, wordt door het bevoegd gezag primair gekeken naar die elementen van de andere functie die bij uitstek het waarderingsniveau van de functie bepalen en die discriminerend zijn ten opzichte van de huidige functie. Deze differentiërende elementen staan gedefinieerd in ‘kern van de functie’, tweede alinea van de respectievelijke LFNP-functies. De betrokken ambtenaar zal aannemelijk moeten maken dat hij binnen het bereik van de andere functie is gekomen door het feitelijk uitoefenen van de niveaubepalende elementen van die andere functie. Het gaat daarbij met name om die niveaubepalende elementen van de andere functie, waarin het verschil tussen de huidige en de beoogde functie tot uitdrukking komt.

(…)

Door de onderlinge verwevenheid van de niveau-indicatoren en de te behalen resultaten die daarmee samenhangen, is voor een succesvolle aanvraag in de zin van deze regeling noodzakelijk dat het bevoegd gezag op basis van alle feiten en omstandigheden van de aanvraag kan vaststellen dat de betrokken ambtenaar door zijn feitelijke werkzaamheden daadwerkelijk en herkenbaar aan de niveaubepalende elementen van die andere functie heeft voldaan. Dit betekent dat de ambtenaar in beginsel moet kunnen aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de andere functie is voldaan. In ieder geval zal de ambtenaar moeten aantonen dat door het totaal van opgedragen werkzaamheden in overwegende mate aan de andere functie is voldaan door aan te tonen dat de te behalen resultaten van de andere functie behorende bij de betreffende niveaubepalende elementen tot uitdrukking zijn gekomen. Het hangt af van de individuele weging van alle feiten en omstandigheden van de specifieke aanvraag of er sprake is van ‘in overwegende mate’ voldoen aan de niveaubepalende elementen van de andere functie.”

8.2

In beginsel zal dus voldaan moeten worden aan alle niveaubepalende elementen uit de gewenste functie, maar er kunnen omstandigheden zijn die een andere afweging tot gevolg hebben. In de NvT worden daarvan voorbeelden gegeven, zoals in het geval een bepaald element is neergelegd bij een hogere functie.

9. Volgens verweerder voldoen de werkzaamheden van eiser niet aan twee niveaubepalende elementen uit de functie [functie 1] , namelijk:

1. analyseren, over verbeteringen adviseren, verbeteringen initiëren en vastgestelde verbeteringen implementeren, resultaten evalueren en over bijsturing adviseren van uitvoering en inzet van (werkterreingerelateerde) operationele politietaken en de inzet ervan bij de aanpak van veiligheidsproblematiek en

2. verrichten van organisatorische coördinatie.

10. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder voor de motivering van zijn besluit niet kan verwijzen naar de Handleiding LFNP, omdat die bij hem niet bekend is en er in verweerders beleid bovendien geen enkel aanknopingspunt te vinden is dat de beoordeling van een aanvraag op grond van het TTW-beleid dient plaats te vinden met behulp van deze Handleiding.

11. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de Handleiding niet alleen op het intranet is gepubliceerd, maar ook op het internet. Nu de Handleiding een toelichting bevat op het functiegebouw, waarin begrippen die in de functiebeschrijvingen een belangrijke rol spelen nader worden toegelicht, ziet de rechtbank geen enkele reden voor het oordeel dat het verweerder niet zou zijn toegestaan voor zijn motivering daarnaar te verwijzen. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit niet alleen verwezen naar de Handleiding maar de desbetreffende passages daarin opgenomen.

Algemeen

12. In de Handleiding is toegelicht dat kernfunctie in de nieuwe LFNP-aanpak de operationeel expert is, een “uitvoerende” functie. Deze krijgt operationele sturing, in de vorm van organisatorische coördinatie en regiepositie, toegekend die hem in staat stellen de autonomie van de uitvoering daadwerkelijk gestalte te geven. Organisatorische coördinatie geeft hem de “formele gezagspositie” tegenover zijn medewerkers in zijn team zodat hij hen – in operationele zin – op het behalen van resultaten en op hun functioneren kan aansturen, de (individuele) inzet en inbreng kan toetsen en de medewerker(s) daarop kan aanspreken. Het regisseurschap geeft hem deze gezagspositie in interne en externe netwerken. De (hoofd)bestanddelen organisatorische coördinatie en regie stellen hem in staat een – door de leidinggevende vastgesteld – plan van aanpak van begin tot eind binnen de uitvoeringspraktijk in resultaten om te zetten.

Analyseren

13. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken niet gebleken is van analyse door eiser van de inzet van operationele politietaken bij de aanpak van veiligheidsproblematiek. Ook uit de verklaring van de voormalige teamchef van eiser [naam 2] komt volgens verweerder niet naar voren dat eiser op basis van analyses van trends en ontwikkelingen voorstellen tot verbetering heeft gemaakt en de leiding hierover adviseert.

14. Eiser heeft aangevoerd dat uit de door hem overgelegde stukken blijkt dat wel is voldaan aan dit element, in ieder geval in overwegende mate.

15.1

In de Handleiding is ten aanzien van het analyseren als functieaspect het volgende opgemerkt:

“Het analyseren als functieaspect start globaal vanaf niveau Operationeel Expert en behelst op dit niveau:

- het stelselmatig nagaan of de toegepaste werkmethoden, procedures, professionaliteit en technieken binnen het eigen vakgebied (werkterreinen / specifieke / functionaliteiten / aandachtsgebieden) toereikend zijn om er de beoogde resultaten mee te kunnen behalen; en

- het stelselmatig nagaan of de implementatie van vastgestelde verbeteringen op koers loopt (monitoring, evaluatie).”

15.2

De rechtbank is van oordeel dat eiser aannemelijk gemaakt heeft dat zijn werkzaamheden aan dit element voldeden. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat uit de verklaring van [naam 2] naar voren komt dat het analyseren zoals hiervoor is toegelicht een wezenlijk onderdeel van de functie van eiser was. [naam 2] heeft immers verklaard dat eiser alvorens plannen van aanpak op te stellen eerst een analyse maakte, en vervolgens verbetering initieerde, implementeerde en daarna monitorde, zo nodig bijstuurde en evalueerde. [naam 2] noemt daarbij het voorbeeld van het inzetten van ROC-studenten in plaats van volontairs bij grootschalige evenementen. Verder heeft [naam 2] verklaard dat eiser meerdere adviezen heeft besproken met de teamleiding, welke adviezen eiser altijd goed heeft kunnen uitleggen op grond van een eerder uitgevoerde analyse. Als voorbeeld hiervan noemt [naam 2] het inzetten van de GPS-fiets en de loklaptop.

Organisatorische coördinatie

16. Volgens verweerder kan van eisers werkzaamheden niet worden gezegd dat hij organisatorische coördinatie heeft verricht omdat hij geen functioneringsgesprekken en/of beoordelingsgesprekken heeft gehouden. Daarin onderscheidt de functie [functie 1] zich van de functie [functie 4] ; bij zaakscoördinatie ( [functie 4] ) is wel sprake van het voeren van voortgangsgesprekken, maar niet van functioneringsgesprekken.

17. Ten aanzien van het aspect organisatorische coördinatie heeft eiser erop gewezen dat hij in de praktijk verantwoordelijkheid droeg voor het voeren van functioneringsgesprekken. Hij heeft daarbij gewezen op de verklaring van zijn oud-leidinggevende [naam 2] . Daarnaast heeft eiser gewezen op zijn rol in het opstellen van plannen van aanpak.

18.1

Volgens de Handleiding bestaat het verschil tussen zaakscoördinatie en organisatorische coördinatie onder andere uit het informeren van de leidinggevende ten behoeve van ontwikkelafspraken en beoordeling ('organisatorische coördinatie') door in dit kader én in opdracht van de leidinggevende voeren van functioneringsgesprekken versus het optreden als informant bij die (door de Teamchef te voeren) gesprekken bij ‘zaakscoördinatie’.

Daarnaast vermeldt de Handleiding onder meer:

“De Zaakscoördinatie bevat inhoudelijk dezelfde elementen als in de Operationeel Expert-functie, dus ook het opstellen van een Plan van Aanpak, het organiseren van de uitvoering van een vastgesteld Plan van Aanpak, het aansturen van medewerkers op het behalen van het resultaat, en het aanspreken van deze medewerkers op hun inzet (voortgangsgesprekken). Het belangrijkste verschil tussen beide functies is gelegen in het feit dat de Senior zijn inzet op zaakscoördinatie beperkt is tot problematiek waarvoor al plannen van aanpak beschikbaar zijn, bijvoorbeeld problematiek waarvoor al draaiboeken klaarliggen. Denk bijvoorbeeld aan de coördinatie van politie-inzet bij jaarlijkse evenementen. Een tweede verschil is dat de Senior uit hoofde van zijn zaakscoördinatorschap niet de bevoegdheid heeft om zijn medewerkers te beoordelen op hun inzet en ook geen functioneringsgesprekken met de aan hem toegewezen medewerkers mag voeren.”

18.2

Uit de Handleiding kan derhalve worden opgemaakt dat organisatorische coördinatie vooral tot uiting komt in het maken van nieuwe plannen van aanpak en het voeren van functioneringsgesprekken.

18.3

Ten aanzien van het maken van (nieuwe) plannen van aanpak heeft [naam 2] verklaard dat eiser veel verschillende plannen van aanpak heeft opgesteld, zowel voor kortdurende als langdurende acties. Voorbeelden zijn de draaiboeken en plannen van aanpak voor jaarlijkse evenementen en herdenkingen, zoals de nationale Holocaust herdenking, herdenking Februaristaking en de Gay Pride. Hierbij zijn meerdere ketenpartners en externe netwerkpartners betrokken. In de plannen van aanpak kwamen meerdere verschillende belangen van de netwerkpartners tezamen. Daarnaast heeft eiser plannen van aanpak opgesteld voor zijn taakaccent straatroof, gesignaleerden en diefstal voertuig. Eiser was verantwoordelijk voor de besluitvorming op het gebied van verantwoordelijkheid, werkwijze en inzet van mensen en middelen.

18.4

[naam 2] heeft verder verklaard dat eiser gedurende de periode van 2012 tot mei 2017 meerdere functioneringsgesprekken en/of beoordelingsgesprekken heeft gevoerd. Van het begin tot het eind was eiser verantwoordelijk, aldus [naam 2] . Hij stelde de benodigde formulieren op, was het aanspreekpunt voor de beoordeelde collega en voerde uiteindelijk ook het voorgesprek. Formeel moet de teamchef tekenen, dus daarom zijn de formulieren door deze ondertekend en niet door eiser.

18.5

Hoewel eiser op basis van zijn functie als [functie 3] geen formele gezagspositie bekleedde, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volgehouden dat eiser in het kader van functioneren en beoordelen slechts als informant functioneerde. Blijkens de verklaring van [naam 2] ging zijn rol immers veel verder dan dat. Het enkele feit dat het tekenen van de verslagen was voorbehouden aan de teamchef betekent dan ook niet dat eiser niet het feitelijke gezag had. Dat komt ook naar voren in de rol van eiser zoals die door [naam 2] is beschreven met betrekking tot het maken van (nieuwe) plannen van aanpak. Eisers werkzaamheden omvatten dan ook mede de organisatorische coördinatie. De rechtbank is gelet op het voorgaande daarom van oordeel dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat zijn werkzaamheden ook aan dit element voldeden.

19. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de feitelijke werkzaamheden van eiser voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie [functie 1] .

20. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat eiser met ingang van 31 juli 2017 (datum aanvraag) wordt geplaatst in de functie van [functie 1] .

21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.074,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 512,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit, bepaalt dat eiser met ingang van 31 juli 2017 geplaatst is in de functie van [functie 1] en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.074,-.

Deze uitspraak is gedaan op 8 juni 2020 door mr. M.P.E. Oomens, rechter, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak voor zover nodig alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.