Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/2952
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juli 2018 in de zaak tussen
Stichting Wandelnet, te Amersfoort, en
de Fietsersbond,te Utrecht,
eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder.
Tevens hebben als derde-partij aan het geding deelgenomen:
[derde-partij 1] e.a.;
[derde-partij 2] B.V.;
[derde-partij 3] B.V.;
ProRail B.V.(gemachtigde: G.A. van der Veen);
de Raad van de gemeente Heemstede;
[derde-partij 4].
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 (het primaire besluit) heeft de raad van de gemeente Heemstede (de gemeenteraad) verzoeken afgewezen tot onttrekking van de spoorwegovergang ‘Boekenrodeweg’ (de overweg) aan de openbaarheid.
ProRail B.V. (ProRail), [derde-partij 1] e.a. (de eigenaren van de Laan van Alverna) en
[naam 1] , directeur van [derde-partij 2] en van [derde-partij 3] B.V. ( [naam 1] ), hebben tegen het primaire besluit administratief beroep ingesteld als bedoeld in artikel 11, derde lid, van de Wegenwet.
Verweerder heeft de administratief beroepen bij besluit van 17 mei 2017 (het bestreden besluit) gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit vernietigd en de overweg aan de openbaarheid onttrokken.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2018 op zitting behandeld. De Fietsersbond heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , Stichting Wandelnet door [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. van Dijck en D. Kamberovic. Voor de eigenaren van de Laan van Alverna en [derde-partij 4] is [derde-partij 1] verschenen. [naam 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 5] , ProRail door [naam 6] , bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemeenteraad door [naam 7] en [naam 8] .
Overwegingen
1.1.
De overweg ligt op het grondgebied van de gemeente Heemstede, even ten zuiden van het station Heemstede-Aerdenhout. De overweg is onbewaakt. ProRail heeft als eigenaar de overweg begin oktober 2014 aan weerszijden afgesloten met een hek. Voorts heeft ProRail een nieuwe, nog open te stellen ontsluitingsweg aangelegd, die aan de westelijke zijde van en parallel aan de spoorlijn loopt.
1.2.
Eisers hebben het college van burgemeester en wethouders van Heemstede verzocht de afsluiting van de overweg ongedaan te maken. Dat handhavingsverzoek heeft geleid tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 9 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3727). Uit die uitspraak volgt dat de overweg openbaar is in de zin van de Wegenwet voor niet-gemotoriseerd verkeer en dat ProRail de veiligheid moet garanderen van de overweg zolang deze niet aan de openbaarheid is onttrokken.
1.3.
Ten westen en direct in het verlengde van de overweg ligt de Laan van Alverna die in mandeligheid eigendom is van vier eigenaren. Deze laan loopt vanuit Heemstede door tot op het grondgebied van de gemeente Bloemendaal. De eigenaren van de laan hebben deze afgesloten voor derden door plaatsing van een hek aan de Bloemendaalse zijde. Het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal heeft een omgevingsvergunning verleend voor de plaatsing van dit hek. Deze omgevingsvergunning is inzet van een afzonderlijke, nog lopende bestuursrechtelijke procedure.
1.4.
Onder meer ProRail, [naam 1] en de bewoners van de Laan van Alverna hebben de gemeenteraad verzocht met toepassing van artikel 9 van Pro de Wegenwet de overweg te onttrekken aan de openbaarheid. Dit verzoek heeft de gemeenteraad afgewezen.
1.5.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de overweg een verhoogd risico op een ongeval kent. De kans op een ongeval is tweemaal zo groot als gemiddeld en in een periode van anderhalf jaar zijn er 51 meldingen gedaan van bijna-ongelukken. Dit komt volgens verweerder mede door gevaarlijke omstandigheden ter plaatse. Verweerder heeft de veiligheidsbelangen zwaarder laten wegen dan de recreatieve belangen. Daarbij is in aanmerking genomen dat de overgang geen deel uitmaakt of deel gaat uitmaken van een aangegeven wandel- of fietsroute, dat de overweg zinledig is geworden door het hek dat bewoners hebben geplaatst om de laan na de overweg af te sluiten en dat er een aanvaardbare alternatieve route is.
2.1.
ProRail stelt primair dat eisers geen belang hebben bij hun beroep omdat de eigenaren van de Laan van Alverna deze hebben afgesloten met een hek.
2.2.
De rechtbank volgt dat standpunt niet. De afsluiting van de Laan van Alverna is onderwerp van geschil tussen eisers en de eigenaren in een afzonderlijke bestuursrechtelijke procedure. Het staat niet vast dat de feitelijke afsluiting in rechte zal standhouden en dat de gebruiksmogelijkheden van de laan voor fietsers en wandelaars geheel en definitief zullen vervallen. Reeds om die reden kan niet gezegd worden dat eisers geen belang hebben bij een beoordeling van hun beroep. De rechtbank zal het beroep van eisers daarom inhoudelijk behandelen. De rechtbank benadrukt daarbij dat haar beoordeling zich beperkt tot het onttrekken van de overweg aan de openbaarheid. De beantwoording van de vraag of de Laan van Alverna al dan niet een openbare weg is, valt buiten de omvang van dit geding.
3.1.
Eisers betogen dat verweerder niet na heeft kunnen gaan of de gebruikte gegevens en gehanteerde uitgangspunten wel juist zijn. De enkele bewering van ProRail dat er een groter risico op ongevallen is dan op een gemiddelde overweg, kan geen grond zijn voor onttrekking aan de openbaarheid. Eisers wijzen erop dat de uitgangspunten van verweerder op gespannen voet staan met andere gegevens, zoals de incidentenregistratie van de NS en ProRail en een rapport van Movares van 16 september 2009. De uitgangspunten van verweerder zijn evident onwaarschijnlijk, aldus eisers. Bovendien dient ProRail de veiligheid te garanderen.
3.2.
Eisers betogen verder dat de overweg een belangrijke recreatieve functie heeft. Daar komt bij dat de Laan van Alverna een openbare weg is en dat de eigenaren onrechtmatig een hek hebben geplaatst. Van een zinledige overweg is daarom geen sprake. Eisers betogen tot slot dat er geen aanvaardbare alternatieve route is.
4.1.
ProRail, [naam 1] , [derde-partij 1] en [derde-partij 4] delen het standpunt van verweerder. [derde-partij 1] heeft daarbij ter zitting aangegeven dat, mocht de onttrekking van de overweg aan de openbaarheid onherroepelijk zijn, de eigenaren van de Laan van Alverna bereid zijn te overleggen over de mogelijkheid van hernieuwd recreatief gebruik van de laan. De laan zou aan Heemsteedse zijde bereikbaar kunnen worden gemaakt via de door ProRail al aangelegde en nog open te stellen ontsluitingsweg.
4.2.
De gemeenteraad verwijst ter toelichting van zijn standpunt naar het primaire besluit, maar heeft het niet opportuun geacht beroep in te stellen tegen het besluit van een ander bestuursorgaan.
5. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS dient de toepassing van de bevoegdheid om een weg of een deel daarvan aan de openbaarheid te onttrekken, te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf of er strijd is met wettelijke voorschriften dan wel of de betrokken belangen op zodanig onevenwichtige wijze zijn afgewogen dat niet in redelijkheid tot toewijzing dan wel afwijzing van het verzoek tot onttrekking kon worden overgegaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat met de openbare toegankelijkheid van wegen het algemeen belang is gediend. Uit deze rechtspraak volgt eveneens dat het (algemeen) veiligheidsbelang dat met de onttrekking van een overweg aan de openbaarheid is gediend, mag prevaleren boven belangen die hoofdzakelijk zijn gelegen in het gebruik voor recreatieve doeleinden. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van 12 mei 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AO9214), van 13 april 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT3739) en van 30 mei 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA6012).
6.1.
Nu van uitoefening van een bevoegdheid door verweerder in strijd met wettelijke voorschriften niet is gebleken, rest de vraag of verweerder alle betrokken belangen op zodanig onevenwichtige wijze heeft afgewogen dat niet in redelijkheid tot onttrekking van de overweg aan de openbaarheid kon worden overgegaan.
6.2.
Verweerder heeft het belang van de veiligheid laten prevaleren boven het recreatieve belang. Die afweging is naar het oordeel van de rechtbank niet onevenwichtig. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de (onbewaakte) overweg gevaarlijk is en heeft zich daarbij mogen baseren op de algemeen aanvaarde stelling van ProRail dat onbewaakte overwegen zeer gevaarlijk zijn en op de stelling van ProRail dat deze specifieke (onbewaakte) overweg extra gevaarlijk is vanwege de ligging.
6.3.
De dubbele spoorlijn wordt in twee richtingen intensief gebruikt door treinen (optrekkend, afremmend of doorgaand) met zeer wisselende snelheden. Het inschatten van de snelheid van een nadere trein is daarmee lastig. Daar komt bij dat de ene trein een andere aan het zicht kan onttrekken. Het nabijgelegen station Heemstede-Aerdenhout is bovendien hoger gelegen dan de overweg waardoor treinen die vanuit noordelijke richting het station passeren zonder te stoppen, pas in een zeer laat stadium zichtbaar zijn vanaf de overweg. Bij slecht weer en in het donker doen deze problemen zich in nog sterkere mate voor. Een en ander blijkt onder meer uit de rapportage van Arcadis van 16 september 2013, de rapportage van Movares van 16 september 2009 en wordt verder geïllustreerd door de ongevallenregistratie sinds 1975, het relaas van treinmachinist [naam 9] en door een brief van [derde-partij 1] van 7 april 2004 aan ProRail. Verweerder heeft zich verder mogen baseren op de mededeling van ProRail dat in de afgelopen anderhalf jaar 51 bijna-ongevallen zijn gerapporteerd. Deze mededeling is gedaan op de hoorzitting die voorafgaand aan het bestreden besluit is gehouden en is tot aan het bestreden besluit onbetwist gebleven.
6.4.
Aan eisers kan worden toegegeven dat de gegevens waarop verweerder zich beroept deels gedateerd zijn en deels zien op de periode waarin ook gemotoriseerd verkeer nog gebruik kon maken van de overweg, maar daar staat tegenover dat eisers ter zitting hebben erkend dat de overweg onveilig is en dat het noodzakelijk is dat daar wat aan wordt gedaan. De omstandigheid dat eisers, evenals eerder de gemeenteraad - op zichzelf terecht - van mening zijn dat ProRail verantwoordelijk is voor de veiligheid van overwegen, betekent echter niet dat verweerder geen eigen afweging mag en moet maken bij de uitoefening van de hem bij de Wegenwet gegeven bevoegdheid.
6.5.
De rechtbank heeft in aanmerking genomen dat eisers tegenover het algemeen veiligheidsbelang uitsluitend een recreatief belang hebben gesteld, terwijl niet is gebleken dat verweerder dat belang in dit geval zo zwaar had moeten laten wegen dat het algemene veiligheidsbelang daarvoor had moeten wijken. Daar komt bij dat het recreatieve belang niet zozeer is gelegen in de overweg zelf, maar meer in de historische Laan van Alverna. Verweerder heeft er terecht op gewezen, en eisers hebben dit bevestigd, dat de overweg en de Laan van Alverna geen deel uitmaken of zullen uitmaken van officiële wandel- en fietsroutes. Daarbij is niet aannemelijk geworden dat de Laan van Alverna en de overweg deel uitmaken van een doorgaande verbindingsroute, noch dat de overweg een voorziening is die anderszins voorziet in de behoefte van een grote groep recreanten. Bovendien zal de recreatieve belevingsmogelijkheid van de Laan van Alverna niet verloren gaan als deze, zoals voorzien, via de door ProRail aangelegde en nog open te stellen ontsluitingsweg zal kunnen worden bereikt, een ontwikkeling waaraan de eigenaren van de Laan van Alverna in beginsel bereid zijn mee te werken mits de onttrekking van de overweg aan de openbaarheid onherroepelijk is. De recreatieve waarde van de Laan van Alverna kan op die wijze worden behouden.
6.6.
In het betoog van eisers dat de nieuwe ontsluitingsweg voor veel fietsers en wandelaars geen redelijk alternatief is om de Laan van Alverna bereiken omdat daarvoor een aanzienlijke omweg van meer dan 1700 meter moet worden gemaakt, ziet de rechtbank, wat hier ook van zij, geen zodanig belang dat verweerder om die reden het veiligheidsbelang niet zwaarder heeft mogen laten wegen dan het recreatieve belang. In eisers stelling dat het opheffen van de openbaarheid van de overweg in strijd is met de CROW-richtlijnen voor de maaswijdte van kruisingen van fiets- en wandelverkeer met infrastructuur ziet de rechtbank evenmin een zodanig belang. De rechtbank benadrukt hierbij dat genoemde richtlijnen niet bindend zijn en dat de overweg geen deel uitmaakt van een noodzakelijke infrastructurele verbinding, maar uitsluitend een recreatieve functie heeft.
7. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen besluiten tot het onttrekken van de overweg aan de openbaarheid.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van Dijk, voorzitter, mr. M. Kraefft en
mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.