ECLI:NL:RBNHO:2018:6574

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 17/721 en 17/1879

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2018 in de zaken tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. P. Bots),

De Staatssecretaris van Financiën, verweerder

(gemachtigde: mr. B.E. Lamberti).

Procesverloop

17/721

Eiseres heeft op 28 oktober 2016 bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificaties over de maanden september 2016 en oktober 2016.

Bij besluit van 29 december 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

17/1879

Bij besluit van 9 september 2016 heeft verweerder eiseres met ingang van 11 september 2016 primair onvoorwaardelijk ontslag verleend wegens plichtsverzuim en subsidiair ontslag verleend wegens onbekwaamheid en ongeschiktheid voor het ambt van belastingmedewerker anders dan door ziels- of lichaamsgebreken.

Bij besluit van 21 april 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en tevens door [naam 1] en mr. [naam 2] .

Overwegingen

1.1

Eiseres is in 1971 in dienst getreden bij de Belastingdienst Amsterdam. Laatstelijk werkte zij bij de Belastingdienst/Kantoor MKB/Noord West in de functie van behandelfunctionaris.

Eiseres heeft in de periode september 2015 tot en met januari 2016 de interne opleiding ‘Basis Controletechniek’ gevolgd. Nadat bij verweerder het vermoeden was gerezen dat eiseres zich schuldig had gemaakt aan fraude tijdens de gevolgde interne opleiding, is een onderzoek ingesteld. In een telastelegging van 14 maart 2016 heeft verweerder aan eiseres verweten dat zij een onjuiste weergave heeft gegeven van de werkelijkheid door opdrachten of uitwerkingen met actief geworven en verkregen voorkennis, waaronder uitwerkingen van anderen, te hebben gemaakt en ingeleverd als zijnde haar eigen werk. Ook wordt haar verweten dat zij in het gesprek op 23 februari 2016 niet onmiddellijk naar waarheid en volledig openheid van zaken heeft gegeven. Daarmee heeft zij volgens verweerder de kans op schade van het imago van de Belastingdienst veroorzaakt en zich niet gedragen zoals van haar als ambtenaar verwacht mag worden.

1.2

Bij besluit van 14 maart 2016 heeft verweerder eiseres bij wijze van ordemaatregel op grond van artikel 77, eerste lid van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), de toegang tot de dienstgebouwen en het werk ontzegd en haar opgedragen geen contact te hebben met medewerkers. Het hiertegen gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit op bezwaar van 12 augustus 2016 ongegrond verklaard.

1.3

Eiseres heeft zich op 8 juli 2016 ziekgemeld.

1.4

Bij besluit van 14 juli 2016 heeft verweerder eiseres met toepassing van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR geschorst voor de tijd die nodig is om de besluitvorming af te ronden. Tevens is besloten, met toepassing van artikel 92, eerste lid, van het ARAR, één derde gedeelte van het salaris van eiseres in te houden tijdens ten minste de eerste zes weken van de schorsing. Bij besluit van 10 augustus 2016 heeft verweerder de bezoldiging van eiseres volledig ingehouden na ommekomst van de eerste zes weken. Dit besluit is gebaseerd op het bepaalde in artikel 92, eerste lid van het ARAR. Eiseres heeft tegen deze besluiten op 23 augustus 2016 bezwaar aangetekend.

1.5

De onderzoeksresultaten zijn voor verweerder aanleiding geweest om, nadat hij op 14 juli 2016 zijn voornemen daartoe bekend had gemaakt en eiseres daarop haar zienswijze had gegeven, bij het besluit van 9 september 2016 eiseres, met ingang van de tweede dag na dagtekening van dit besluit, primair wegens plichtsverzuim op grond van de artikelen 50, eerste lid, 80 en 81, eerste lid en onder l van het ARAR de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen en subsidiair op grond van artikel 98, eerste lid, sub g van het ARAR ontslag te verlenen wegens onbekwaamheid en ongeschiktheid voor het ambt van belastingmedewerker anders dan door ziels- of lichaamsgebreken.

2.1

Eiseres heeft op 18 oktober 2016 bezwaar gemaakt tegen het ontslagbesluit. Dit bezwaar heeft verweerder bij besluit op bezwaar van 21 april 2017 ongegrond verklaard.

2.2

Op 28 oktober 2016 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificaties van september en oktober 2016. Dit bezwaar heeft verweerder bij besluit op bezwaar van
29 december 2016 ongegrond verklaard.

De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

Inhouding bezoldiging

3.1

Het verzoek van eiseres om aanhouding van dit beroep totdat verweerder heeft beslist op de bezwaarschriften van 23 augustus 2016 tegen de besluiten van 14 juli 2016 en 10 augustus 2016 vanwege de nauwe samenhang, wijst de rechtbank af. De rechtbank ziet hierin onvoldoende aanleiding om de zaak aan te houden.

3.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres op de datum van ontslag (11 september 2016) feitelijk € 0,- ontving omdat de bezoldiging met ingang van september 2016 volledig was ingehouden. Eiseres betoogt in beroep dat zij op grond van artikel 38 ARAR recht heeft op doorbetaling van bezoldiging na ontslag wegens ziekte ontstaan voor het tijdstip van ontslag, omdat zij nog steeds volledig arbeidsongeschikt is. Eiseres betwist dat het door haar genoten salaris op de datum van ontslag € 0,- was. Volgens eiseres is de bezoldiging als zodanig niet gewijzigd, maar alleen de uitbetaling. Daartoe heeft zij o.a. gewezen op de vermeldingen op de loonstroken. Ook wijst zij erop dat zij rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit van 10 augustus 2016 omdat er volgens haar geen rechtvaardiging is voor het volledig inhouden van haar salaris.

3.3

In artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR is bepaald dat – voor zover hier van belang – de gewezen ambtenaar die wegens ziekte, ontstaan voor het tijdstip van ingang van zijn ontslag, na dat ontslag nog ongeschikt is een naar aard en omvang soortgelijke functie te vervullen, en zolang hij ongeschikt is tot werken wegens ziekte, maar niet langer dan een tijd van 52 weken, recht heeft op doorbetaling van zijn laatstelijk genoten bezoldiging.

3.4

De rechtbank stelt vast dat dit artikellid dwingendrechtelijk is geformuleerd. De vaststelling van de hier bedoelde bezoldiging van eiseres dient te worden bepaald op de laatstelijk genoten bezoldiging. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 25 april 2007 (ECLI:NL:CRVB:2007:BA5297) volgt dat de woorden “zijn laatstelijk genoten bezoldiging” zien op de feitelijke aan het ontslag voorafgaande bezoldigingssituatie. Uitgangspunt is dus de vaststelling van de feitelijk aan het ontslag voorafgaande bezoldigingssituatie.

3.5

In september 2016 heeft verweerder het salaris volledig ingehouden en in oktober 2016 is vanwege het ontslagbesluit geen salaris meer uitbetaald. Op de datum van ontslag
11 september 2016 ontving eiseres feitelijk dus geen bezoldiging meer. Dat de vermelding van de bruto bezoldiging op de loonstroken niet is gewijzigd maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiseres die vermelde bruto bezoldiging laatstelijk ook volledig heeft genoten. Het feit dat eiseres tegen het besluit van 10 augustus 2016 bezwaar heeft aangetekend kan evenmin tot een andere conclusie leiden. Daarbij merkt de rechtbank op dat het aanwenden van het rechtsmiddel van bezwaar/beroep de werking van het besluit overigens ook niet schorst. De beroepsgronden van eiseres slagen dus niet. Het beroep tegen het bestreden besluit van
29 december 2016 is ongegrond.

Het ontslag

4.1

De rechtbank stelt voorop dat eiseres op 11 april 2017 beroep heeft ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaarschrift van 18 oktober 2016.

Vaststaat dat verweerder niet binnen de gestelde beslistermijn op dat bezwaarschrift van eiseres heeft beslist en dat zij verweerder daarvoor (op 13 februari 2017) in gebreke heeft gesteld. Inmiddels is alsnog op het bezwaarschrift beslist (bij besluit van 21 april 2017) en heeft verweerder aan eiseres een dwangsom toegekend van € 1.260,-. Gelet hierop heeft eiseres geen belang meer bij een beslissing op haar verzoek om verweerder te veroordelen een besluit op het bezwaarschrift te nemen. Het beroep is dus in zoverre niet-ontvankelijk.

4.2

Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Eiseres is het niet eens is met het op 21 april 2017 genomen besluit en op grond van het tweede lid van artikel 6:20 van de Awb heeft onderhavig beroep dan ook mede betrekking op dat besluit van 21 april 2017.

Het strafontslag

5. Ten aanzien van het primair verleende strafontslag overweegt de rechtbank als volgt.

5.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, bestaande uit:

het willens en wetens, op niet toegestane wijze, met het oogmerk hier voordeel uit te behalen, zich schuldig maken aan fraude tijdens de interne opleiding ‘Basis Controletechniek’ door de zaken anders voor te stellen dan ze zijn;

het geven van een onjuiste weergave van de werkelijkheid door opdrachten of uitwerkingen met (deels actief) geworven en verkregen voorkennis, waaronder (grotendeels) uitwerkingen van anderen, te maken en in te leveren als zijnde haar eigen werk;

het in het gesprek op 23 februari 2016 niet onmiddellijk naar waarheid en volledig openheid van zaken geven;

het nemen van het risico dat de Belastingdienst imagoschade zou kunnen oplopen in het geval dat haar frauduleuze gedragingen naar buiten bekend zouden worden; en

het zich niet gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.

5.2

Ingevolge artikel 50 van het ARAR is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en dient hij zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.

5.3

Ingevolge artikel 80 van het ARAR kan de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt disciplinair worden gestraft. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets wat een goed ambtenaar behoort na te laten of te doen.

5.4

In artikel 81 van het ARAR worden de op te leggen disciplinaire straffen opgesomd.

5.5

Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van beroep (CRvB) geldt in het ambtenarenrecht als uitgangspunt dat voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedraging schuldig heeft gemaakt. Een onderzoek naar plichtsverzuim dient voorts te worden verricht met inachtneming van de nodige zorgvuldigheid. De rechtbank dient vervolgens de oplegging van de disciplinaire straf vol te toetsen op rechtmatigheid, waarbij zij dient te beoordelen of het bestuursorgaan bij het bepalen van de sanctie is gebleven binnen de grenzen van het evenredigheidsbeginsel.

Gedragingen A en B, het zich schuldig maken aan fraude

5.6

Hetgeen eiseres onder A en B wordt verweten komt in de kern neer op het verwijt dat eiseres bij het maken en inleveren van haar huiswerkopdrachten heeft gefraudeerd. Verweerder stelt dienaangaande de huiswerkopdrachten van eiseres te hebben vergeleken met rapporten van collega’s en daarbij te hebben geconstateerd dat er veel overeenkomsten zijn. De conclusie die verweerder daaruit heeft getrokken is dat eiseres de door haar ingeleverde opdrachten niet zelfstandig heeft verricht, maar uitwerkingen van anderen in haar eigen uitwerkingen heeft “geknipt en geplakt” en die vervolgens heeft ingeleverd als haar eigen werk. Verweerder wijst erop dat eiseres dit ook heeft erkend. Verweerder neemt het standpunt in dat eiseres dit met opzet en bewust heeft gedaan. Volgens verweerder moest het eiseres volstrekt duidelijk zijn geweest dat een en ander niet toelaatbaar is.

5.7

Eiseres heeft weliswaar erkend dat zij stukken van collega’s heeft gebruikt bij het opstellen van haar eigen rapporten, maar volgens haar is dat niet alleen bij een zeer gering aantal opdrachten het geval geweest, maar kan een en ander ook worden verklaard uit het gegeven dat binnen de opleiding samenwerking tussen de cursisten werd gestimuleerd. De huiswerkopdrachten werden daarnaast soms klassikaal gemaakt, of soms zelfs door groepjes cursisten gezamenlijk. Hierdoor zijn overlappingen in tekst logisch, aldus eiseres. Verder gaat het bij de passages waar verweerder het oog op heeft, vaak om gestandaardiseerde en uniforme teksten. Eiseres benadrukt dat zij bij haar ingeleverde rapporten het werk van anderen weliswaar als leidraad heeft gebruikt maar dat zij de rapporten zelfstandig heeft geschreven.

5.8

Aan verweerder kan in ieder geval worden toegegeven – een en ander is ook door eiseres erkend – dat verschillende passages van de door eiseres in het kader van haar opleiding gemaakte en ingeleverde huiswerkopdrachten overeenkomsten vertonen met, soms zelfs geheel of vrijwel identiek zijn aan dezelfde onderdelen van door collega’s gemaakte en ingeleverde opdrachten. Of dit ook betekent dat in het geval van eiseres sprake is geweest van bewuste en opzettelijke misleiding, en of daarmee ook een feitelijke grondslag is gegeven voor het aan het ontslagbesluit ten grondslag gelegde verwijt van fraude, staat daarmee evenwel nog niet vast. Dat bij verweerder door de verschillende overeenkomsten tussen de huiswerkopdrachten van eiseres met die van haar collega’s, het vermoeden is gerezen dat eiseres haar opdrachten niet geheel zelfstandig heeft gemaakt, maar daarbij op oneigenlijke wijze gebruik heeft gemaakt van het werk van haar collega’s, valt op zichzelf naar het oordeel van de rechtbank te billijken. Daartegenover staat evenwel dat eiseres reeds in haar zienswijze tegen het voornemen van ontslag heel gedetailleerd vrijwel per passage heeft aangegeven waarom op onderdelen overeenkomsten bestaan tussen haar opdrachten en die van haar collega’s. Noch in het primaire besluit noch in het bestreden besluit is verweerder op toereikende wijze ingegaan op hetgeen eiseres in haar zienswijze naar voren heeft gebracht. Zo is bijvoorbeeld noch in het primaire besluit noch in het bestreden besluit gereageerd op de stelling van eiseres dat bij de uitwerking van de huiswerkopdrachten veel gebruik werd gemaakt van standaardteksten of informatie uit andere bronnen, terwijl eiseres dit niet alleen in algemene zin heeft gesteld, maar ook per passage heeft aangegeven waar dit het geval is geweest. Dit klemt temeer omdat niet alleen tussen de huiswerkopdrachten van eiseres en die van haar collega’s, maar ook tussen die laatstgenoemde ingeleverde opdrachten overeenkomsten zijn vast te stellen (vergelijk bijvoorbeeld het rapport [naam 3] van [naam 4] , onderdeel 2.6, met dat van [naam 5] , onderdeel 2.5). Bovendien bevatten sommige gewraakte passages weliswaar vrijwel identieke bewoordingen, maar onderscheidt de ingeleverde opdracht van eiseres zich toch ook weer van die van anderen door eigen berekeningen (vergelijk bijvoorbeeld het rapport [naam 3] van eiseres met dat van collega [naam 4] op de onderdelen “regeling voor privé-gebruik auto” en “Overzicht correcties omzetbelasting”).

5.9

De rechtbank kan op grond van de stukken, zoals namens verweerder ter zitting nader toegelicht, niet anders concluderen dan dat verweerder zich bij zijn besluitvorming te zeer heeft laten leiden door (te) algemene conclusies, en dat er nog (te) veel twijfel bestaat omtrent de daadwerkelijke feitelijke gang van zaken. Hierbij heeft de rechtbank er ook acht op geslagen dat uit de verklaringen van de docenten van eiseres kan worden afgeleid dat het – zoals verweerder terecht heeft betoogd – weliswaar de bedoeling is dat de cursisten binnen de door eiseres gevolgde opleiding de opdrachten zelfstandig maken, maar dat de docenten er ook mee bekend waren dat cursisten opdrachten samen maakten en dat er daarom ook “overlappingen in zitten” (zie het email-bericht van de docent [naam 6] van 16 juni 2016), en dat zij dit kennelijk ook hebben geaccepteerd. Op basis van de voorhanden zijnde informatie kan niet worden vastgesteld of de door verweerder gewraakte passages in de huiswerkopdrachten van eiseres, in voorkomend geval nog passen binnen het door de docenten aangegeven stramien van samenwerking door de cursisten dan wel of eiseres bij de beantwoording van de vragen in haar opdrachten ook in de ogen van de docenten op ontoelaatbare wijze gebruik heeft gemaakt van het werk van anderen. Daarbij merkt de rechtbank op dat - voor zover verweerder bij zijn besluitvorming gewicht heeft toegekend aan de verklaringen van de docenten van eiseres - de vraagstelling aan de docenten algemeen van aard is geweest, en dat niet is gebleken dat de docenten ook feitelijk om een reactie is gevraagd op hetgeen door eiseres in haar zienswijze tegen de beschuldiging van fraude is ingebracht.

5.1

Alles afwegende komt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat dit onderdeel van het aan eiseres verweten plichtsverzuim bij gebreke van een voldoende gemotiveerde weerlegging van de door eiseres tegen de beschuldiging van fraude ingebrachte argumenten, niet deugdelijk kan worden vastgesteld.

Gedragingen C t/m E

5.11

Ten aanzien van hetgeen overigens in het kader van het disciplinaire strafontslag aan eiseres wordt verweten is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een zodanige verwevenheid met de aan eiseres verweten fraude, dat dit bezwaarlijk als een zelfstandig plichtsverzuim valt aan te merken.

Het ongeschiktheidsontslag

6. De rechtbank stelt ten slotte vast dat verweerder in de kern aan het subsidiair gegeven ongeschiktheidsontslag dezelfde gedragingen ten grondslag heeft gelegd als aan het strafontslag onder A en B, zodat hetgeen hiervoor is overwogen ook geldt voor het ongeschiktheidsontslag.

7. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien omdat het aan verweerder is om alvorens een nieuw besluit te nemen, nader onderzoek te doen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op het bezwaarschrift moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal hieraan een termijn van 6 weken verbinden.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in de procedure met reg.nr. 17/1879. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 123,75 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 0,25) en € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit van 21 april 2017 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

17/721

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 29 december 2016 ongegrond;

17/1879

- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 21 april 2017, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 21 april 2017;

- draagt verweerder op binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.125,75.

Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. S.A. Steinhauser en mr. L.N. Nijhuis, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.