Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 17/3984 en HAA 17/3934
einduitspraak van de voorzieningenrechter van 19 maart 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] , te [woonplaats] , verzoeker, tevens eiser
(gemachtigde: mr. E. van Kampen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel, verweerder
(gemachtigde: mr. A. van Soest).
Procesverloop
De voorzieningenrechter heeft in het geding tussen partijen op 24 oktober 2017 een tussenuitspraak gedaan (ECLI:NL:RBNHO:2017:8826).
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de gemachtigde van verweerder bij brief van 21 november 2017 een aanvullende motivering met bijlagen op het besluit gegeven. De gemachtigde van eiser heeft daarop zijn zienswijze gegeven bij brief van 8 december 2017.
Overwegingen
1. Voor een uitgebreid overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de tussenuitspraak.
2. In de tussenuitspraak heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het besluit van 28 juli 2017 (het bestreden besluit) niet zorgvuldig tot stand is gekomen en een deugdelijke motivering ontbeert. De voorzieningenrechter heeft daartoe het volgende overwogen:
8.2.
Uit de Verordening valt niet af te leiden dat het vergunningenstelsel specifiek en uitsluitend ziet op rondvaartschepen. De omstandigheid dat met de Verordening is bedoeld een vergunningstelsel voor rondvaartschepen in het leven te roepen, zoals in het advies van burgemeester en wethouders aan raad van november 2015 (hierna: Advies) is vermeld, maakt dit niet anders. De bepalingen van de Verordening zijn op zichzelf bezien duidelijk en doorslaggevend. Daarbij komt dat de door verweerder gehanteerde peildatum van 1 januari 2016 ook niet is opgenomen in de Verordening, noch in de totstandkomingsgeschiedenis daarvan noch in het Advies. De stelling van verweerder ter zitting dat de datum van 1 januari 2016 als vaste gedragslijn wordt gehanteerd, was, nog daargelaten de vraag of verweerder met een vaste gedragslijn de werking van de Verordening zou kunnen inperken, in ieder geval ten tijde van de aanvraag van eiser niet geconcretiseerd. In dit verband is van belang dat de beleidsregels vergunningsverlening Havenverordening Oudeschild 2016 pas op 8 augustus 2017 zijn vastgesteld en op 9 augustus 2017 in werking zijn getreden. Ook de door verweerder in het bestreden besluit genoemde richtlijn, waarbij zou zijn afgesproken dat rondvaartschepen die op 1 januari 2016 al een ligplaats hadden in de haven in aanmerking komen voor een vergunning, is niet kenbaar gemaakt.
8.3.
Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zorgvuldig onderzocht waarom eiser niet in aanmerking zou komen voor een ligplaatsvergunning. Indien volgens verweerder onduidelijkheid zou bestaan over de (bedrijfsmatige) activiteiten van eiser in de haven, had het op de weg van verweerder gelegen om eiser in de gelegenheid te stellen hieromtrent duidelijkheid te verschaffen. Voorts heeft verweerder in het geheel niet gemotiveerd om welke reden het verlenen van een ligplaatsvergunning aan eiser zou leiden tot een verstoring van de vaste afspraken en intenties, die ten grondslag liggen aan de invoering van het vergunningstelsel en dat het verlenen van een vergunning aan eiser zou leiden tot een ontwrichting van de systematiek over de indeling en het gebruik van de kades. Verweerder heeft op de zitting een tekening van de haven getoond, met daarop aangegeven de schepen, die een ligplaatsvergunning dan wel een vaste ligplaats hebben gekregen. Deze tekening heeft echter betrekking op de situatie per 1 januari 2017. De tekening en indeling van de haven per 1 januari 2016 is niet verstrekt.
3. Verweerder heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid om het zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek te herstellen en heeft daartoe bij brief van 21 november 2017 de volgende aanvullende motivering gegeven.
Het vergunningsstelsel, zoals vastgelegd in de Havenverordening Oudeschild 2016 (de Verordening), is tot stand gekomen in samenspraak met de gebruikers van de haven, die hadden aangegeven daarvan voorstander te zijn en komt voort uit de Havenvisie, zoals op 12 maart 2014 vastgesteld door de gemeenteraad. De intentie is geweest om het vergunningenstelsel te beperken tot rondvaartboten, hetgeen per abuis niet in de Verordening is opgenomen. Er heeft overleg plaatsgevonden met de rondvaartschippers, die ligplaats hadden in de Oude Havens. Over het voorgenomen vergunningenstelsel hebben berichten gestaan in diverse plaatselijke nieuwsbladen en is gesproken in diverse openbare raadsvergaderingen. Eiser kon dan ook volgens verweerder op de hoogte zijn van het voorgenomen vergunningenstelsel. Hij heeft echter geen gebruik gemaakt om te reageren. De intentie blijkt ook uit het aanvraagformulier. Inmiddels is de tekst van de Verordening aangepast en de vergunningplicht beperkt tot rondvaartschepen.
Bij de totstandkoming van het vergunningenstelsel is een indeling gemaakt van de Oude Havens, bestaande uit een Noorder- en Zuiderhaven. Verweerder heeft een tekening overgelegd, met de indeling van deze havens per 1 januari en 28 juli 2016. Bij de indeling van de havens is ruimte ingepland voor visserboten, rondvaartschepen en passanten. Het aantal ligplaatsen voor deze boten is beperkt. Volgens de tekening van 2016 was in de Noorderhaven plaats voor 4 ligplaatsen voor rondvaartboten, 2 ligplaatsen voor visserboten en 2 plaatsen voor passanten en in de Zuiderhaven plaats voor 4 ligplaatsen voor rondvaartboten en 2 plaatsen voor passanten. Met deze indeling werd de beschikbare ruimte maximaal benut. Naast de ruimte, beschikbaar voor vissersboten, rondvaartschepen en passanten, is rekening gehouden met zogenoemde dagondernemers. Een dagondernemer is een ondernemer die geen vaste ligplaats heeft. Bij het binnenvaren van de haven wijst de havenmeester hem een ligplaats waar zij tijdelijk gebruik van kunnen maken. Eiser is aangemerkt als dagondernemer.
Na de inwerkingtreding van de Verordening is een aantal schippers van rondvaartboten, die voldeden aan de eis van een bedrijfsmatige exploitatie, een ligplaatsvergunning verleend en is aan de vaste vissersschepen een ligplaats toegewezen. Aan hen is geen vergunning verleend, omdat verweerder ervan uit ging dat de vergunningplicht alleen gold voor rondvaartboten. Verder is kaderuimte vrijgehouden voor passanten. Daarmee is alle ruimte in de Oude Havens benut. Bij het toewijzen van de ligplaatsen is rekening gehouden met het gebruik van de haven op het moment van de inwerkingtreding van de Verordening en is voorrang gegeven aan de schepen die per 1 januari 2016 vast een ligplaats innamen in de haven van Oudeschild. Ondernemers die bij gebrek aan ruimte geen ligplaatsvergunning werden verleend, werden op een wachtlijst geplaatst. De vergunningen zijn op grond van artikel 3.2, tweede lid van de Verordening persoons, ligplaats- en vaartuiggebonden.
Eiser heeft zijn vorig schip, eveneens genaamd [naam 2] , in 2015 als vissersschip verkocht. Dat schip is op 12 december 2015 doorgehaald in het visserijregister en vanaf die datum exploiteerde eiser zijn schip niet meer bedrijfsmatig als vissersschip en meerde hij zijn boot niet meer af in de haven van Oudeschild. Op 8 januari 2016 is het schip geleverd aan een ander en beschikte eiser niet meer over het schip. Pas op 23 april 2016 meerde eiser weer af in de haven van Oudeschild, met een nieuw schip, ook genaamd [naam 2] . Dat was het eerste moment dat eiser voor het eerst verzocht om een ligplaats als dagondernemer.
Eiser heeft op 27 juni 2016 voor dit schip een ligplaatsvergunning aangevraagd. Omdat hij op 1 januari 2016 niet (meer) beschikte over een schip, was er geen aanleiding om hem een ligplaatsvergunning te verlenen of een vaste ligplaats te geven. Bovendien zou een eventuele vergunning op 8 januari 2016 zijn vervallen op grond van artikel 3.2, tweede lid van de Verordening. Op het moment van de aanvraag waren overigens reeds 8 ligplaatsvergunningen verstrekt. Ook waren de ligplaatsen voor 2 vissersschepen reeds ingenomen. Dus alle beschikbare ligplaatsen in de Noorderhaven en Zuiderhaven werden op dat moment reeds ingenomen. Bovendien komt eiser alleen in aanmerking voor een plaats in de Noorderhaven, vanwege de golfslag in de Zuiderhaven.
Verder heeft verweerder gesteld dat het nieuwe schip van eiser niet bedrijfsmatig als visserschip werd geëxploiteerd gedurende ten minste vier dagen per week. In de periode van 23 april 2016, de datum waarop eiser voor het eerst heeft verzocht om ligplaats als dagondernemer, tot en met 12 augustus 2016, de datum van het primaire besluit, was het schip noch als visserschip noch als rondvaartboot bedrijfsmatig in gebruik. Ook uit de facturatie blijkt niet dat het schip van eiser bedrijfsmatig werd ingezet. Bovendien is het schip van eiser meerdere malen ingehuurd door een ander. Eiser exploiteerde dan ook volgens verweerder niet zelfstandig zijn schip en voldeed daarom niet aan het vereiste van het zelf vervullen van minimaal 4 dagen bedrijfsmatige exploitatie. Voorts heeft verweerder nog gewezen op het feit dat eiser pas op 2 maart 2017 een visvergunning heeft gekregen voor zijn nieuwe schip en dat hij van deze vergunning geen gebruik maakt vanwege het ontbreken van viswerktuigen. Zijn vorig schip is op 8 januari 2016 geleverd aan de koper op basis van een eerder gesloten koopovereenkomst. Vanaf 12 december 2015 rustten op dit schip geen visrechten meer en kon eiser het schip niet meer op eigen nam bedrijfsmatig als vissersschip exploiteren. Gelet op deze feiten was op 12 augustus 2016 geen sprake van bedrijfsmatige exploitatie van een schip gedurende minimaal 4 dagen per week in de periode tussen Pasen en 1 november van elk jaar. Of eiser in 2017 in de periode van Pasen tot en met 27 augustus 2017 bedrijfsmatig zijn schip exploiteerde, heeft verweerder niet kunnen vaststellen.
Voorts heeft verweerder aangevoerd dat de ligplaatsvergunning niet kan worden verleend vanwege het belang van de openbare orde, de veiligheid in het openbaar water, ter voorkoming van het onevenredig schade van de belangen van derden en in het belang van het doelmatig gebruik van de haven (artikel 3.3, vijfde lid, onder a, c, d en e van de Verordening). In de haven is beperkte ruimte, die maximaal en het meest doelmatig dient te worden benut. De invoering van het vergunningenstelsel was ingegeven door de drukte en krapte in de haven, waardoor er regelmatig conflicten waren tussen de rondvaartschippers bij het in- en uitvaren. Uit een oogpunt van openbare orde, veiligheid en doelmatig gebruik is daarom een limiet gesteld aan het aantal vaste plaatsen. Het verlenen van meer ligplaatsen zal leiden tot onveilige situaties, conflicten en schade. Aan eiser kan in ieder geval geen ligplaatsvergunning worden verleend in de Zuiderhaven, omdat die haven voor het schip van eiser niet geschikt is.
Bovendien is de werkwijze van verweerder dat de beschikbare ligplaatsen op volgorde van de wachtlijst worden verleend. Op het moment van de aanvraag van eiser waren er nog 7 gegadigden op de wachtlijst, thans nog 4. De belangen van deze gegadigden zouden onevenredig worden benadeeld door toewijzing van een ligplaats aan eiser. Dat geldt volgens verweerder ook voor de dagondernemers en passanten.
Ook komt eiser niet in aanmerking voor een vaste ligplaats, omdat in dat geval geschoven moet worden met andere plekken of vrije kaderuimte moet worden opgeofferd. Dat kan leiden tot onveilige situaties of een verstoring van de openbare orde. Het opofferen van vrije kaderuime voor passanten en dagondernemers zou hem minder mogelijkheden geven tot afmeren of exploitatie. Het geven van een vaste ligplaats aan eiser leidt tot onevenredige nadelen voor derden.
Bovendien is eiser voor het verwerven van inkomen niet afhankelijk van een ligplaatsvergunning. Hij kan immers als dagondernemer zijn rondvaartboot exploiteren. Hij kan dan delen van de kades, die vrij zijn, gebruiken of gebruik maken van de kaders die voor passanten zijn aangewezen. Ook andere dagondernemers maken gebruik van deze mogelijkheid. Gelet hierop weegt het belang van verweerder zwaarder dan het belang van eiser.
Verweerder meent dat geen sprake is van willekeur door eiser geen ligplaatsvergunning te verlenen en andere schippers wel. Op het moment van zijn aanvraag en het bestreden besluit waren alle ligplaatsen vergund of bezet, waardoor het toekennen van een extra vergunning in strijd zou komen met artikel 3.3, vijfde lid, van de Verordening, te weten de openbare orde, de veiligheid, het voorkomen van overlast, de belangen van derden en het doelmatig gebruik van de haven. Op het moment van het primaire besluit exploiteerde eiser zijn schip niet bedrijfsmatig.
4. Eiser heeft in zijn zienswijze van 8 december 2071 het volgende opgemerkt. Eiser kan zich niet vinden in de aanvullende motivering van verweerder. Verweerder heeft zich ten onrechte nog steeds op het standpunt gesteld dat de Verordening uitsluitend ziet op rondvaartschepen en dat afgesproken is dat alleen rondvaartschepen die op 1 januari 2016 al een ligplaats hadden in aanmerking konden komen voor een vergunning. In de tussenuitspraak is hieromtrent in overwegingen 8.1 en 8.2 reeds een oordeel gegeven.
Voorts stelt eiser dat verweerder een nieuw argument heeft aangevoerd, te weten dat eiser op het moment van zijn aanvraag en het primaire besluit zijn schip niet bedrijfsmatig zou exploiteren. Verder blijkt uit het toetsingskader van artikel 3.3, vijfde lid, van de Verordening dat de vraag of ten tijde van de aanvraag reeds sprake is van een bedrijfsmatige exploitatie geen rol speelt bij de vraag of een vergunning kan worden verleend. Bovendien werd het schip van eiser zowel op de datum van de aanvraag, als op de datum van het primaire besluit als op de datum van het bestreden besluit, te weten het toetsmoment in deze zaak, wel bedrijfsmatig geëxploiteerd. Eiser heeft gedurende deze periode met zijn schip rondvaarten verzorgd en activiteiten in de visserij verricht. Hij beschikte ook over een visvergunning.
Verder heeft eiser aangevoerd dat verweerder op geen enkele manier heeft onderbouwd dat de openbare orde of veiligheid in het geding zou zijn als aan eiser een ligplaatsvergunning zal worden verleend.
5.1
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
5.2
Bij tussenuitspraak heeft de voorzieningenrechter verweerder in de gelegenheid gesteld om nader te motiveren waarom het verlenen van een ligplaatsvergunning aan eiser zou leiden tot verstoring van de vaste afspraken en intenties, die ten grondslag liggen aan de invoering van het vergunningenstelstel en dat het verlenen van een vergunning aan eiser zou leiden tot een ontwrichting van de systematiek over de indeling en het gebruik van de kades. Verweerder heeft in de aanvullende motivering van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
5.3
Met eiser is de voorzieningenrechter van oordeel dat reeds in de tussenuitspraak is geoordeeld dat de Verordening niet ziet op rondvaartboten en dat bedoeld is een vergunningenstelsel voor rondvaartschepen in het leven te roepen dit niet anders maakt. Ook is reeds geoordeeld dat de door verweerder gestelde vaste gedragslijn dat als peildatum 1 januari 2016 wordt gehanteerd, niet kan worden gevolgd, nu dat niet kenbaar is gemaakt.
Ook is de voorzieningenrechter met eiser van oordeel dat de vraag of eiser op het moment van de aanvraag een vaartuig bedrijfsmatig exploiteerde, niet van belang is bij de vraag of eiser op grond van de Verordening in aanmerking komt voor een ligplaatsvergunning. Artikel 3.2 van de Verordening bepaalt alleen dat een vergunning geldt voor het bedrijfsmatig exploiteren van een vaartuig, maar niet dat hiervan voorafgaand aan het verlenen van een vergunning sprake dient te zijn.
5.4
Voorts heeft verweerder nader gemotiveerd dat de weigeringsgronden van artikel 3.3. vijfde lid, van de Verordening van toepassing zijn. Daarom overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.5
De vraag is of verweerder in redelijkheid de vergunning heeft kunnen weigeren op grond van artikel 3.3, vijfde lid, van de Verordening. Dit artikel geeft verweerder beleidsvrijheid bij het besluit omtrent een aanvraag om een ligplaatsvergunning. Dit brengt met zich dat de bestuursrechter dient te toetsen of verweerder in redelijkheid, bij afweging van de betrokken belangen, tot het besluit van 12 augustus 2016 heeft kunnen komen.
5.6
Vaststaat dat eiser pas op 28 juni 2017 een ligplaatsvergunning heeft aangevraagd. Zoals verweerder in de aanvullende motivering nader heeft aangegeven waren op dat moment reeds 8 ligplaatsvergunningen verleend en 2 vaste ligplaatsen vergeven. Dit blijkt ook uit de door verweerder overgelegde tekening van de haven Oudeschild per 1 januari en 28 juli 2016. Verder blijkt uit deze tekening dat, zoals verweerder heeft opgemerkt, de ruimte in de haven beperkt is. Verweerder heeft met de nadere motivering, zoals hiervoor is opgenomen, naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende deugdelijk gemotiveerd dat het weigeren van een ligplaatsvergunning aan eiser in redelijkheid geweigerd kon worden op grond van artikel 3.3., vijfde lid, onder c (de veiligheid in openbaar water), onder d (indien de belangen van derden hiermee onevenredig worden geschaad) en e (indien een doelmatig gebruik van de haven zich daartegen verzet) van de Verordening. Hetgeen eiser hiertegen heeft ingebracht, te weten dat het verlenen van een ligplaatsvergunning aan eiser mogelijk tot gevolg zou hebben dat er dan minder ruimte voor dagondernemers en passanten zou zijn of dat er wellicht iets geschoven zou moeten worden, waardoor de belangen van derden niet onevenredig zouden worden benadeeld, is onvoldoende voor een ander oordeel. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid de ligplaatsvergunning op grond van artikel 3.3, vijfde lid, van de Verordening heeft kunnen weigeren.
6. Nu verweerder pas met de aanvullende motivering van 21 november 2017 het bestreden besluit deugdelijk heeft gemotiveerd, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht, doch de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
7. Gelet op het bovenstaande bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De bij de tussenuitspraak getroffen voorlopige voorziening komt bij deze uitspraak te vervallen.
8. De voorzieningenrechter ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser met betrekking tot het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt zij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.753,50,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en ½ punt voor de zienswijze na tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de bij de tussenuitspraak getroffen voorlopige voorziening vervalt;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorzieningen af;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.753,50;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 168,- aan eiser vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E. Fortuin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
19 maart 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.