Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 15/3915 en HAA 15/5014
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2016 in de zaak tussen
[naam ] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: H.F. Zeiler),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerhugowaard, verweerder
(gemachtigden: C. Breg en E. Woerlee).
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2014 heeft verweerder bepaald dat de aan eiser toegekende financiële tegemoetkoming voor vervoerskosten op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) per 1 januari 2015 zal vervallen. Daarbij heeft verweerder bij wijze van overgangsmaatregel besloten de tegemoetkoming over de eerste twee kwartalen van 2015 nog uit te betalen.
Bij besluit van 24 april 2015 heeft verweerder de financiële tegemoetkoming vanwege bijzondere omstandigheden tot eind 2015 verlengd.
Bij besluit van 11 juni 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 8 december 2014 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld (zaaknummer: 15/3915).
Bij besluit van 5 oktober 2015 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 ingetrokken en de besluiten van 8 december 2014 en 24 april 2015 gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld (zaaknummer: 15/5014).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De beroepszaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 24 mei 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.2.
Eiser heeft meerdere lichamelijke problemen, die hem ernstig belemmeren bij het zich verplaatsen. Eiser heeft van verweerder de beschikking gekregen over een scootmobiel en een aangepaste autostoel. Over de periode van 1 oktober 2007 tot 1 januari 2010 is aan eiser een tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van de eigen auto toegekend. Vervolgens is aan eiser met ingang van 15 mei 2012 een kilometervergoeding van € 898,- per jaar toegekend.
1.3.
Vanwege de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de daarmee gewijzigde Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Heerhugowaard 2015 (de Verordening) heeft verweerder het besluit van 8 december 2014 genomen. Verweerder heeft daarbij overwogen dat gelet op de nieuwe regelgeving per 1 januari 2015 geen recht meer bestaat op een financiële tegemoetkoming in vervoerskosten.
1.4.
Naar aanleiding van het bezwaar tegen dit besluit heeft nader onderzoek plaatsgevonden. Op 9 april 2015 is de vervoersbehoefte van eiser in kaart gebracht en zijn zijn inkomensgegevens beoordeeld. Verweerder heeft vervolgens het besluit van 24 april 2015 genomen.
1.5.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit 1 op het standpunt gesteld dat de financiële tegemoetkoming van eiser terecht beëindigd is. Verweerder heeft daarbij overwogen dat een financiële tegemoetkoming niet meer bestaat in de Wmo 2015 en de Verordening. Eiser kan volgens verweerder hiertegen geen bezwaar maken, omdat de Verordening van algemene strekking is. Dat andere gemeentes deze vergoeding nog wel toekennen maakt dit niet anders. Eiser komt gelet op zijn inkomen evenmin in aanmerking voor de meerkostenregeling zoals bedoeld in artikel 18 van de Verordening. Uit coulance is aan eiser een tegemoetkoming in de meerkosten van het gebruik van de eigen auto toegekend tot eind 2015. Hiertoe was verweerder niet verplicht en hieraan kan eiser geen rechten ontlenen voor de toekomst. Daarbij is onvoldoende gebleken dat de tegemoetkoming ontoereikend is, nu eiser hetzelfde bedrag al eerder toegekend gekregen heeft. Op grond hiervan heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 8 december 2014 gehandhaafd.
1.6.
Het beroep van eiser tegen het besluit van 24 april 2015 heeft de rechtbank als bezwaarschrift doorgezonden aan verweerder. Verweerder heeft vervolgens, onder intrekking van het bestreden besluit 1, het bestreden besluit 2 genomen. Onder dezelfde motivering, met dien verstande dat deze ziet op beide primaire besluiten, heeft verweerder eisers bezwaren tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
1.7.
Ter zitting heeft verweerder nog opgemerkt dat eiser met de aangepaste autostoel en de scootmobiel voldoende wordt gecompenseerd in zijn vervoersbehoefte en dat derhalve geen noodzaak bestaat voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget (pgb).
2. Eiser heeft zich – samengevat – op het standpunt gesteld dat hij alsnog de beschikking moet krijgen over het kilometerbudget. Eiser is vanwege zijn lichamelijke beperkingen aangewezen op zijn eigen aangepaste auto. Hij kan geen gebruik maken van het aanvullend collectief Wmo vervoer of van de Valys. Volgens eiser dient maatwerk geleverd te worden, hetgeen op grond van de Wmo 2015 mogelijk is gebleven. Er is sprake van een verplaatsingsprobleem en derhalve noodzaak tot het toekennen van een voorziening. Aan hem dient een toereikend pgb te worden toegekend ter compensatie van zijn vervoersproblemen. Door de voorziening in te trekken heeft verweerder in strijd gehandeld met de Wet Gelijke Behandeling en de Wet Gelijke Behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Verweerder stelt verder ten onrechte inkomensgrenzen aan het kilometerbudget. Dit mag op grond van de Wmo niet. In het door verweerder gehanteerde beleidsplan wordt voorts ten aanzien van een tegemoetkoming meerkosten niet gesproken over het gebruik van een eigen aangepaste auto. Gelet op de wijze van totstandkoming van de besluitvorming is volgens eiser sprake van onbehoorlijk bestuur.
3. De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit 2 in de plaats komt van het bestreden besluit 1 en dat met het bestreden besluit 2 niet volledig aan de bezwaren van eiser is tegemoet gekomen. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) strekt het beroep zich van rechtswege mede uit tot het bestreden besluit 2. Eiser had hiertegen geen afzonderlijk beroep hoeven in te stellen. Nu het bestreden besluit 2 in de plaats is gekomen van het bestreden besluit 1 heeft eiser geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit 1. Het beroep van eiser hiertegen zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
4. Het feit dat aan eiser over 2015 een financiële tegemoetkoming in de vervoerskosten is verstrekt, betekent niet, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, dat eiser geen belang meer heeft bij het beroep tegen het bestreden besluit 2. Het besluit tot beëindiging van de financiële tegemoetkoming werkt immers door na 2015. Dat voor de periode na 2015 een nieuwe aa¬vraa¬procedure kan worden doorlopen, maakt dit niet anders, nu sprake is van een weigering van een voorziening en in de Wmo 2015 niet is bepaald dat voor elk jaar afzonderlijk een aanvraag dient te worden gedaan en aan de weigering het standpunt van verweerder ten grondslag ligt dat de Wmo 2015 de gevraagde tegemoetkoming niet toelaat.
5.1.
Voorts overweegt de rechtbank ten aanzien van het bestreden besluit 2 als volgt. Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het plan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening, die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie. De volgende bepalingen uit de Wmo 2015 zijn daarbij van belang:
Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Een maatwerkvoorziening wordt, voor zover hier van belang, gedefinieerd als een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen. Participatie wordt gedefinieerd als het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.
Artikel 1.2.1 van de Wmo 2015 bepaalt - voor zover van belang - dat een ingezetene van Nederland in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit een door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 bepaalt – voor zover van belang – dat het college na een melding van behoefte aan ondersteuning een onderzoek uitvoert. Het vierde lid onder a tot en met g bepaalt wat door het college dient te worden onderzocht.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt beslist, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.3.6, eerste lid van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat hem in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
5.2.
De rechtbank leidt uit bovengenoemde bepalingen af dat ingevolge de Wmo 2015 op verweerder nog steeds de compensatieplicht, zoals voorheen opgenomen in artikel 4 van de oude Wmo, rust en dat deze compensatieplicht ook inhoudt dat vervoersbeperkingen door verweerder dienen te worden gecompenseerd. Ook de wetsgeschiedenis bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever op dit punt heeft willen breken met de oude Wmo. Daarbij heeft verweerder niet kunnen onderbouwen op grond waarvan deze compensatieplicht ingevolge de Wmo 2015 niet meer zou bestaan. De rechtbank onderkent dat in de Wmo 2015 de financiële tegemoetkoming niet meer expliciet als een voorziening ter voldoening aan de compensatieplicht is opgenomen, zoals voorheen in artikel 5 van de oude Wmo. Dit betekent echter niet dat verweerder niet gehouden is om uitvoering te geven aan de hierboven bedoelde compensatieplicht.
5.3.
Het standpunt van verweerder dat alleen in een situatie als sprake is van aanmerkelijke meerkosten een financiële tegemoetkoming, zoals bedoeld in artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 kan worden verstrekt, onderschrijft de rechtbank evenmin. Artikel 2.1.7 is immers een inkomensondersteunende maatregel in geval van bijzondere omstandigheden. Deze bepaling brengt niet mee dat verweerder niet gehouden is om aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening dan wel een pgb te verstrekken. De rechtbank ontleent hiervoor steun aan de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015, waaruit volgt dat de financiële tegemoetkoming van artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 naast en in samenhang met het al bestaande gemeentelijke instrumentarium voor ondersteuning binnen het sociaal domein geldt.
5.4.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat bij de toepassing van de compensatieplicht de vraag of de betrokkene zelf de kosten van het gebruik van de eigen auto kan voldoen niet aan de orde is. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van deze rechtbank van 14 februari 2014 (ALK 12/2797) - welke uitspraak eveneens betrekking had op de weigering van verweerder om aan eiser een financiële tegemoetkoming in de kosten van het gebruik van zijn eigen auto in het kader van de oude Wmo - waarin de rechtbank heeft overwogen dat verweerder ten onrechte rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat eiser op basis van zijn inkomen of vermogen in zijn vervoersbehoefte zelfredzaam is en dat hij maatschappelijk kan participeren. De rechtbank heeft in die zaak bepaald dat verweerder aan eiser met ingang van 15 mei 2012 een kilometervergoeding had moeten toekennen. Verweerder heeft in die uitspraak berust en daaraan vervolgens uitvoering gegeven. Ook uit de tussen- en einduitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 april 2014 en 25 november 2015 (ECLI:NL:CRVB: 2014:1145 en ECLI:NL:CRVB:2015:4375) volgt dat de omstandigheid dat iemand zelf zijn/haar vervoer blijkt te kunnen organiseren met een eigen auto niet zonder meer maakt dat er geen vervoersbeperking is die het college zou moeten compenseren. Voor het standpunt dat dit thans onder de Wmo 2015 anders zou zijn heeft de rechtbank geen steun gevonden in de wet en de toelichting daarop.
5.5.
De rechtbank constateert voorts dat niet in geschil is dat eiser vanwege zijn lichamelijke beperkingen geen gebruik kan maken van het collectief systeem van aanvullend openbaar vervoer. Uit het gespreksverslag van 9 april 2015 en de rapportage van 24 april 2015 blijkt verder dat eisers vervoersbehoefte in 2015 niet is afgenomen. De vervoersbehoefte van eiser bestaat uit ziekenhuis- en doktersbezoeken, woon-werk verkeer, noodzakelijke lokale verplaatsingen en bezoek aan familie en vrienden binnen en buiten de regio. Uit de rapportage van 24 april 2015 blijkt dat verweerder het gezien de medische situatie van eiser reëel acht dat eiser pijnklachten krijgt bij gebruik van de scootmobiel. Dat betekent dat eiser derhalve voor zijn vervoersbehoefte voornamelijk is aangewezen op gebruik van zijn eigen auto.
5.6.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder door het verstrekken van de scootmobiel en de aangepaste autostoel eiser in onvoldoende mate heeft gecompenseerd in zijn vervoersbehoefte. Eiser dient gelet op zijn lichamelijke beperkingen en gelet op zijn vervoersbehoefte nader en toereikend te worden gecompenseerd voor de kosten van het gebruik van zijn auto.
5.7.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit 2 komt derhalve - voor zover daarbij de financiële tegemoetkoming voor vervoerskosten is beëindigd - wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank bepaalt dat verweerder met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, nu het aan verweerder is om zich te beraden op welke wijze eiser nader gecompenseerd dient te worden. Ook daarom ziet de rechtbank geen aanleiding voor een bestuurlijke lus.
5.8.
Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de overige beroepsgronden van eiser geen nadere bespreking behoeven.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1) en € 10,- voor de door eiser gemaakte reiskosten. De rechtbank ziet geen aanleiding een nader punt voor het beroepschrift in de beroepszaak tegen het bestreden besluit 2 (zaak 15/5014) toe te kennen, gelet op de bepaling omtrent samenhangende zaken, zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 2;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van de
aanwijzingen van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.002,-;
- bepaalt dat verweerder in de zaak met zaaknummer 15/3915 het griffierecht van € 45,- aan eiser vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E. Fortuin, voorzitter en mr. A.C. Terwiel-Kuneman en mr. A.T.B. de Vries, leden, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.