Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/276
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 november 2015 in de zaak tussen
de naamloze vennootschap De Meerlanden Holding N.V., te Aalsmeer, eiseres,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° en 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door geen voorgecomposteerd GFT afval (afkomstig uit tunnel V) buiten op te slaan. De dwangsom bedraagt € 15.000,- per geconstateerde overtreding per week met een maximum van € 150.000,-.
Bij besluit van 9 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisereses ongegrond verklaard.
Eisereses heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 19 mei 2015 heeft verweerder een bedrag van € 150.000 van eiseres ingevorderd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2015. Namens eiseres zijn [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. M.I. de Heer, J. van den Berg en J.G.W.M. Schoemaker.
Overwegingen
Last onder dwangsom
1. De last heeft betrekking op de aan de [adres] (gemeente Haarlemmermeer) gelegen inrichting. De inrichting is in hoofdzaak bestemd voor het op- en overslaan van huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen, alsmede klein gevaarlijk afval, de vergisting en tunnelcompostering van (analoog) groente-, fruit- en tuinafval (GFT) en voor het tijdelijk opslaan van gereed compost.
2. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2° en 3° van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.
Op grond van artikel 2.4, eerste lid van het Besluit omgevingsrecht is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de wet geen omgevingsvergunning vereist met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften.
3.1
Tijdens controles op 18 en 25 juni 2014 en 2 juli 2014 is door toezichthouders, werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied, geconstateerd dat voorgecomposteerd GFT afkomstig uit composteringstunnel V op het buitenterrein is opgeslagen.
3.2
Bij het primaire, in bezwaar gehandhaafde, besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het buiten opslaan van gecomposteerd GFT afkomstig uit tunnel V geen vergunde activiteit betreft. Er is derhalve sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder e, onder 2° en 3°, van de Wabo.
3.3
Eiseres bestrijdt dit. Zij stelt in dat verband dat geen sprake is van een verandering van de inrichting. De veranderde werking van de inrichting stoelt op een administratieve handeling, te weten de goedkeuring van een Werkinstructie Vergisten en Composteren waarin veranderingen en verbeteringen in de processen worden doorgevoerd; van een onaanvaardbare inbreuk op het belang van het milieu is geen sprake.
Verder stelt eiseres dat het materiaal voldoet aan de eisen voor compost; in plaats echter van te worden gezeefd, wordt het in een periode van een week gebruikt om de nieuw op te zetten tunnels van voldoende bacteriën te voorzien om het composteerproces goed op gang te brengen.
3.4
De rechtbank stelt vast dat eiseres de waarnemingen, zoals deze door de toezichthouders zijn opgetekend naar aanleiding van de controles van 18 en 25 juni 2014 en 2 juli 2014 niet heeft betwist. Aldus stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat voorgecomposteerd GFT afkomstig uit composteringstunnel V op het buitenterrein werd opgeslagen.
3.5
De rechtbank overweegt verder dat het opslaan op het buitenterrein van voorgecomposteerd GFT afkomstig uit tunnel V in de aanvragen en meldingen ten behoeve van de inrichting, de voor de inrichting vigerende vergunningen, daaronder bedoeld de op grond van de voorschriften van toepassing zijnde Werkinstructie Vergisten en Composteren (laatstelijk gewijzigd in oktober 2014) en geaccepteerde meldingen niet is genoemd als een tot de inrichting behorende activiteit. Omdat de activiteit niet in overeenstemming is met de ten behoeve van de inrichting verleende vergunningen en daaraan verbonden voorschriften, is van een situatie bedoeld in artikel 2.4, eerste lid van het Besluit omgevingsrecht geen sprake. De hier bedoelde activiteit kon derhalve niet zonder omgevingsvergunning worden uitgevoerd. Door de activiteit zonder de vereiste omgevingsvergunning te verrichten en deze activiteit een verandering van de inrichting, een verandering van de werking van de inrichting, alsmede het in werking hebben van de inrichting behelst, heeft eiseres gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder 3, onder 2° en 3°, van de Wabo.
3.5
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het materiaal inmiddels in de compostloods wordt opgeslagen. Voor zover zij daarmee beoogt te stellen dat zij in elk geval in bezwaar wel handelde overeenkomstig de aan haar verleende vergunningen en geaccepteerde meldingen, kan dit haar niet baten. Nog daargelaten dat ook eiseres terecht heeft aangegeven dat de compostloods niet kan worden aangemerkt als binnenopslag nu deze weliswaar overdekt is, maar aan de voorzijde niet is afgesloten, is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat het enkele feit dat na het nemen van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom aan de last wordt voldaan, niet betekent dat dit besluit in redelijkheid niet kan worden gehandhaafd bij het besluit op bezwaar.
3.6
Omdat sprake is van een overtreding, was verweerder bevoegd handhavend op te treden.
4. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5. Van een concreet zicht op legalisatie is geen sprake nu verweerder heeft aangegeven dat het opslaan op het buitenterrein van voorgecomposteerd GFT afkomstig uit composteringstunnel V niet zal worden vergund. In de omstandigheid dat eiseres bij besluit van 20 december 2013 vergunning is verleend voor het realiseren van twee extra composttunnels en de vergroting van de menghal ziet de rechtbank geen grond voor een andersluidend oordeel. Realisatie van dit plan zou er weliswaar toe kunnen leiden dat de hier gewraakte activiteit in de toekomst niet meer nodig zal zijn, maar sluit voortzetting van die activiteit geenszins uit.
6. Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd maakt voorts niet dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan had moeten afzien.
7.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de aan haar opgelegde last buitenproportioneel is. Verweerder gaat uit van een te hoog berekend economisch voordeel en heeft zich daarbij niet kunnen baseren op het advies van de hoor-en adviescommissie omdat deze zich heeft gebaseerd op na de hoorzitting overgelegde en niet aan eiseres verstrekte aanvullende informatie.
7.2
Nu eiseres in elk geval door de toezending van de processtukken door de rechtbank beschikt over de na de hoorzitting door verweerder aan de hoor- en adviescommissie overgelegde berekening van het economisch voordeel en zij daarop, in haar beroepschrift en ook ter zitting, heeft kunnen reageren, ziet de rechtbank in de omstandigheid dat het stuk haar door verweerder niet is toegezonden, geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding het gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb.
7.3
Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:361) overweegt de rechtbank dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Wat ook zij van het door verweerder berekende en door eiseres betwiste economisch voordeel, reeds nu ter zitting zijdens eiseres is aangegeven dat het niet opvolgen van de last voor haar goedkoper is dan het afvoeren van het voorgecomposteerd GFT uit composteringstunnel V, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag te hoog is.
Invorderingsbesluit
8.1
Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
8.2
Bij besluit van 19 mei 2015 heeft verweerder € 150.000.- aan verbeurde dwangsommen van eiseres ingevorderd. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd aangegeven het invorderingsbesluit niet te betwisten. Gelet op het bepaalde in artikel 5:39 van de Awb heeft het beroep derhalve niet mede betrekking op dit besluit.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, voorzitter, en mr. M. Kraefft en mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.