ECLI:NL:RBMNE:2025:5573

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/6073

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 oktober 2025 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. T. Wiedeler),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Urk, verweerder

(gemachtigde: mr. B.J.W. Walraven).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] B.V., uit [vestigingsplaats]

(gemachtigde: mr. R.G.J. Laan).

Partijen worden hierna aangeduid als eiseres, het college en het recyclingbedrijf.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het handhavingsverzoek dat eiseres heeft ingediend tegen verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering van het recyclingbedrijf. De hoofdactiviteit van het recyclingbedrijf is de inzameling en verwerking van expanded polystyrene (EPS of piepschuim) en expanded polypropylene (EPP). Een belangrijk punt uit het handhavingsverzoek is dat de opslag van (gecomprimeerd) EPS op het buitenterrein van het recyclingbedrijf volgens eiseres niet brandveilig is.

2. Het recyclingbedrijf heeft de volgende percelen in gebruik: [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] op Urk. Deze percelen zijn met elkaar verbonden en vormen een bedrijfsterrein. Op de percelen [adres 1] en [adres 2] wordt (gecomprimeerd) EPS buiten opgeslagen. Eiseres is een totaalonderhoudsbedrijf en voert onder andere schilder-, bouw- en renovatiewerkzaamheden uit. Zij is gevestigd aan de [adres 4] en het [adres 5] . Het perceel [adres 6] is ook in eigendom van eiseres, maar zij verhuurt dit aan een ander bedrijf. De percelen [adres 6] en [adres 1] grenzen aan elkaar.

3. Het college heeft aan het recyclingbedrijf een last onder dwangsom opgelegd vanwege een overtreding van artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012. In de last staan vier varianten van opslag van EPS beschreven om aan de regelgeving te kunnen voldoen. Eiseres betwist dat deze varianten toereikend zijn om een brandveilige situatie te creëren. Ook de dwangsom van € 5.000,-- per week of een gedeelte daarvan met een maximum van € 20.000,- vindt eiseres te laag. De termijn van drie weken waarbinnen het recyclingbedrijf eiseres aan de last moet voldoen vindt eiseres te lang. Het handhavingsverzoek is op de overige punten (voldoen aan milieuregelgeving, waaronder geur) afgewezen. Ook daar is eiseres het niet mee eens. Eiseres heeft op de zitting de beroepsgronden ingetrokken dat de last onvoldoende duidelijk is en dat er piepschuim in de omgeving terechtkomt.

4. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de vier varianten van buitenopslag uit de last onder dwangsom niet voldoen aan artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Verder oordeelt de rechtbank dat in het bestreden besluit een onderbouwing ontbreekt dat het recyclingbedrijf aan de milieuregelgeving, inclusief geur, voldoet. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. De rechtbank geeft het college de opdracht om een nieuw besluit te nemen. Verder ziet de rechtbank aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen over de wijze van opslag van EPS. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en gaat zij uitgebreider in op welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

5. Eiseres heeft op 14 september 2023 een handhavingsverzoek ingediend. Op 14 november 2023 heeft eiseres het college in gebreke gesteld, omdat nog geen besluit op het handhavingsverzoek was genomen. Vervolgens heeft eiseres op 8 december 2023 bij de rechtbank een zogenoemd beroep niet tijdig beslissen ingediend.

6. Op 21 december 2023 heeft het college alsnog besloten op het handhavingsverzoek en aan het recyclingbedrijf een last onder dwangsom opgelegd. Dit is het bestreden besluit.

7. Er zijn voorafgaand aan de behandeling van deze zaak drie voorlopigevoorzieningenprocedures geweest. Met de uitspraak van 2 mei 2024 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiseres om een voorlopige voorziening te treffen toegewezen, het bestreden besluit geschorst en de voorziening getroffen dat de opslag van EPS op perceel [adres 1] tegen de keerwand aan geplaatst mag worden, maar niet hoger mag worden gestapeld dan de keerwand.^[1]

8. Het verzoek van het recyclingbedrijf om opheffing van de bovengenoemde getroffen voorziening is met de uitspraak van 16 juli 2024 afgewezen.^[2]Met de uitspraak van 6 augustus 2024 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiseres om een verdergaande voorziening te treffen afgewezen.^[3]

9. Omdat partijen verschillende deskundigenrapporten hebben ingebracht die verschillende oplossingen aandragen voor de brandveilige opslag van EPS op het terrein van het recyclingbedrijf, heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd voor het uitbrengen van een advies.^[4]

10. Op 24 maart 2025 heeft de STAB een verslag uitgebracht. Partijen hebben hier schriftelijk op gereageerd. Vervolgens heeft de rechtbank een aanvullende vraag voorgelegd aan de STAB. Op 20 juni 2025 heeft de STAB een aanvullend verslag uitgebracht.

11. De rechtbank heeft het beroep op 17 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

- Namens eiseres: [A] (bestuurder/enig aandeelhouder van [bedrijf] B.V., die weer bestuurder/enig aandeelhouder van eiseres is),
[B] (administratief medewerkster bij eiseres), de gemachtigde van eiseres en [C] (deskundige van [adviesbureau 1] B.V.);

- Namens het college: mr. B.J.W. Walraven, gemachtigde, [D] (juridisch beleidsmedewerker VTH bij de gemeente Urk), [E] (specialist risico’s en veiligheid bij de brandweer Gooi- en Vechtstreek), [F] (juridisch medewerker Omgevingsdienst Flevoland Gooi Vechtstreek), [G] (toezichthouder openbare ruimte bij de gemeente Urk) en prof. ir. [H] (deskundige van [adviesbureau 2] B.V.);

- Namens het recyclingbedrijf: [I] (managing director van het recyclingbedrijf), de gemachtigde en [J] (milieuadviseur bij [adviesbureau 3] B.V.);

- STAB-adviseurs mr. [K] (projectleider) en ing. [L] .

Beoordeling door de rechtbank

Beroep niet tijdig beslissen en beroep van rechtswege tegen bestreden besluit

12. Deze zaak is gestart met een beroep van eiseres tegen het niet tijdig beslissen op het handhavingsverzoek. Met het bestreden besluit van 21 december 2023 heeft het college alsnog op het handhavingsverzoek beslist. Omdat met het bestreden besluit alsnog op het handhavingsverzoek is beslist, is het procesbelang bij het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen komen te vervallen. De rechtbank zal het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaren.

13. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen heeft van rechtswege ook betrekking op het alsnog genomen bestreden besluit, omdat eiseres het inhoudelijk niet eens is met dit besluit.^[5]De beroepsgronden van eiseres zien op:
- de brandveiligheid;
- het voldoen aan milieuregelgeving inclusief geur en verspreiding van piepschuim in de omgeving;

- de formulering van de last;
- de hoogte van de dwangsom;
- de begunstigingstermijn.
De rechtbank zal eerst beoordelen welke regelgeving van toepassing is en zal vervolgens de beroepsgronden van eiseres beoordelen.

Welke regelgeving: Bouwbesluit 2012 en Wabo nog van toepassing

14. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Woningwet gewijzigd. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Woningwet zoals die tot 1 januari 2024 gold met de onderliggende regelingen, waaronder het Bouwbesluit 2012, nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet. Verder geldt dat in deze zaak de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) met de onderliggende regelingen nog van toepassing is, omdat het handhavingsverzoek voor 1 januari 2024 is ingediend. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

Brandveiligheid

15. Tussen partijen is niet in geschil dat op het moment dat de last onder dwangsom werd opgelegd sprake was van de door het college geconstateerde overtreding van artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.

16. Artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat bedrijfsmatige opslag van brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen zodanig is dat bij brand geen onveilige situatie kan ontstaan voor een op een aangrenzend perceel gelegen of op dat perceel volgens het bestemmingsplan nog te realiseren gebouw dat op grond van hoofdstuk 2 een brandcompartiment of een gedeelte van een brandcompartiment is, of voor een speeltuin, kampeerterrein of opslag van brandgevaarlijke stoffen.

17. De rechtbank overweegt dat deze bepaling uit het Bouwbesluit 2012 met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in artikel 5.8 van het Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen is neergelegd. De materiele normstelling is onder nieuw recht niet gewijzigd, zodat onder nieuw recht nog steeds sprake is van een overtreding.

Vier varianten van herstelmaatregelen

18. Langs de perceelsgrens waar buitenopslag plaatsvindt, staan op het perceel [adres 1] betonnen keerwanden met een hoogte van 2,14 meter. In het bestreden besluit heeft het college vier herstelmaatregelen genoemd waardoor het recyclingbedrijf aan de last onder dwangsom kon voldoen:

Variant 1: bij keerwandhoogte 2,14 meter moet de stapelhoogte lager dan 2,14 meter zijn.

Variant 2: bij keerwandhoogte 3,00 meter moet de stapelhoogte lager dan 3,00 meter zijn.

Variant 3: bij een breedte van de stapel van 6 meter, mag de stapel boven de keerwand
- op een afstand tot de keerwand van 1,8 meter, 1 meter hoger dan de keerwand zijn en
- bij een afstand tot de keerwand van 3,1 meter, 2 meter hoger dan de keerwand zijn en
- bij een afstand tot de keerwand van 3,9 meter, 3 meter hoger dan de keerwand zijn.

Variant 4: bij een breedte van de stapel van 18 meter, mag de stapel boven de keerwand
- op een afstand tot de keerwand van 2 meter, 1 meter hoger dan de keerwand zijn en
- bij een afstand tot de keerwand van 3,8 meter, 2 meter hoger dan de keerwand zijn en
- bij een afstand tot de keerwand van 5,4 meter, 3 meter hoger dan de keerwand zijn.

19. Aan deze vier varianten ligt een notitie van [adviesbureau 4] van 15 december 2023 ten grondslag. Tijdens de beroepsprocedure zijn daarnaast verschillende rapporten en notities ingebracht van [adviesbureau 5]^[6], [adviesbureau 4]^[7], [adviesbureau 1]^[8], [adviesbureau 6]^[9]en [adviesbureau 2]^[10]. De deskundigen zijn het niet eens over de vraag of een afstand tot de perceelsgrens of de keerwand aangehouden moet worden en zo ja, welke afstand dat moet zijn. Daarnaast zijn er verschillende visies over de stapelhoogte van EPS, al dan niet boven de keerwand en is er discussie over de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de beoordeling van de brandveilige opslag.

STAB-verslag

20. Aan de STAB is gevraagd advies uit te brengen over de vier varianten van herstelmaatregelen die het college in de bijlage bij de last onder dwangsom van 21 december 2023 heeft omschreven voor de opslag van EPS. Daarbij is onder meer de vraag gesteld of met deze herstelmaatregelen sprake is van een situatie van bedrijfsmatige opslag van brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen, die zodanig is dat bij brand geen onveilige situatie kan ontstaan voor een op een aangrenzend perceel gelegen gebouw (artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012).

21. In het STAB-verslag is uitvoerig ingegaan op de brandeigenschappen van gecomprimeerd EPS, de rekenmethodiek, de uitgangspunten (vlamhoogte, hoogte van bronstraling, duur van brand in relatie tot keerwand), de brandomvang, het brandscenario, de effectiviteit van trapsgewijs stappelen, de risico- of effectbenadering en de inzet van de brandweer en BHV’ers. In het STAB-verslag is uiteengezet dat niet is vast komen te staan dat met de keuze uit een van de vier varianten voldaan kan worden aan artikel 7.7, eerste lid, Bouwbesluit 2012. In het STAB-verslag is dat als volgt toegelicht.

22. Varianten 1 en 2 maken volgens de STAB opslag tegen de op de perceelsgrens aanwezige keerwand mogelijk waardoor sprake kan zijn van direct vlamcontact, waarbij variant 1 uitgaat van de feitelijke hoogte van de keerwand en variant 2 van het realiseren van een planologisch toegestane keerwand van 3 meter. In het STAB-verslag staat dat bij direct vlamcontact brandoverslag altijd als een gegeven wordt beschouwd en daarom zijn deze varianten in strijd met artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.

23. Varianten 3 en 4 zijn gebaseerd op berekeningen van [adviesbureau 4] op basis van NEN 6060/6068. Deze norm is bedoeld voor binnenopslag en houdt volgens de STAB onvoldoende rekening met de afwijkende omstandigheden die gelden voor buitenopslag. Een buitenbrand heeft andere eigenschappen en geeft aanleiding tot een significant hogere warmtestralingsbelasting in vergelijking tot een binnenbrand. De STAB vindt het aannemelijk dat buitenopslag van gecomprimeerd EPS tot grotere bronstraling en hogere vlamhoogte leidt dan waarvan [adviesbureau 4] is uitgegaan. Dit leidt tot een grotere warmteuitstralingsbelasting dan de grenswaarde van 15 kW/m² op de perceelsgrens. De STAB acht de berekeningsmethode voor buitenopslag van hout (VROM/NEN 6058), zoals Nieman voorstelt, geschikter dan het model van NEN 6060/6068. Kanttekening daarbij is dat enkele modelparameters aangepast moeten worden aan de brandeigenschappen van gecomprimeerd EPS.

24. Uit de stukken volgt verder dat [adviesbureau 2] in december 2024 brandtesten heeft uitgevoerd, omdat het brandgedrag van geperste EPS (anders dan standaard) EPS-blokken niet bekend is. De bevindingen van de brandtesten zijn neergelegd in het rapport van 6 februari 2025 en dit rapport is op 7 februari 2025 aan de STAB toegezonden. In het STAB-verslag staat hierover dat het onderzoek en de verslaglegging op dat moment al in een vergevorderd stadium was. De STAB heeft het rapport meegenomen bij de beschrijving van de onderzoeken die tijdens de procedure zijn overlegd, maar heeft haar bevindingen beperkt tot de onderlinge kritiekpunten zoals deze zijn gewisseld tussen partijen tot aan het uitbrengen van het rapport van [adviesbureau 2] . In het STAB-verslag zijn de door [adviesbureau 2] voorgestelde aanvullende voorwaarden bij één van de varianten niet beoordeeld.

25. Gelet op de conclusies uit het STAB-verslag, heeft de rechtbank mede naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van het college aanleiding gezien om aanvullend advies aan de STAB te vragen. Verzocht is om te beoordelen of met de aanvullende voorwaarden bij variant 3 uit het rapport van [adviesbureau 2] van 6 februari 2025 voldaan kan worden aan artikel 7.7, eerste lid, en artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012. In het STAB-verslag van 20 juni 2025 is hierover vervolgens advies gegeven.

26. Naar aanleiding van de brandtesten heeft [adviesbureau 2] het brandoverslagrisico beoordeeld, uitgaande van een stapel geperste EPS blokken (oppervlakte 6 x 12 m²) en een hoogte van 2,14 meter. In het rapport van 6 februari 2025 staat dat uit de berekening van het vlamlichaam blijkt dat de vlam boven de stapel EPS blokken tot een te groot brandoverslagrisico leidt bij het buurperceel. De warmtestralingsflux overschrijdt dan de grenswaarde van 15 kW/m². Dit risico kan volgens [adviesbureau 2] afgedekt worden door één van deze maatregelen te treffen:

- keerwand op perceelsgrens met 1,3 m verhogen;

- keerwand verplaatsen tot 1,5 m vanaf perceelsgrens;

- opslagstapels niet tegen keerwand aan stapelen, maar een 5 meter vrije strook aanhouden tussen opslagstapels en keerwand.

27. In het STAB-verslag van 20 juni 2025 is vermeld dat [adviesbureau 2] voor de beoordeling een eigen (vlam)model heeft ontwikkeld. De STAB kan [adviesbureau 2] volgen dat voor de beoordeling of aan artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 is voldaan, aansluiting is gezocht bij de grenswaarde van 15 kW/m². Uit dit STAB-verslag volgt dat met de volgende aanvullende voorwaarden bij variant 3 uit het rapport van [adviesbureau 2] van 6 februari 2025 voldaan kan worden aan artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012:

- driezijdige afscherming (bestaande keerwand met twee wanden langs de stapel);

- het aanhouden van een stapelhoogte van 2,14 m; en

- de keuze uit één van de volgende twee maatregelen:
1. verhogen van de keerwand met 1,3 m; of

2. verplaatsen van de keerwand naar 1,5 m vanaf de perceelsgrens.

De STAB vindt dat het rapport van [adviesbureau 2] voor de voorgestelde maatregel om een afstand aan te houden van 5 m tussen de keerwand en de opslagstapel (in plaats van het verhogen of verplaatsen van de keerwand) onvoldoende informatie bevat om na te kunnen gaan of daarmee aan artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 kan worden voldaan. Verder heeft de STAB uiteengezet dat niet beoordeeld kan worden of met de aanvullende voorwaarden van [adviesbureau 2] voldaan kan worden aan artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012, omdat het rapport van [adviesbureau 2] geen kenbare beoordeling van dit artikel bevat.

Geschilpunten

STAB-verslag volgen?

28. Op de zitting zijn de bevindingen van de STAB met partijen besproken. Het recyclingbedrijf wil dat de uitkomst in het verslag van de STAB niet gevolgd wordt. Het recyclingbedrijf heeft het standpunt ingenomen dat de varianten in de last onder dwangsom gelet op de notities van [adviesbureau 4] in stand kunnen blijven. Omdat het Bouwbesluit 2012 geen specifieke rekenmethode voorschrijft, is het aan het bevoegd gezag om een passende methode te kiezen en volgens het recyclingbedrijf kan niet gezegd worden dat de door [adviesbureau 4] gebruikte rekenmethodiek (NEN 6060/6068) onjuist is.

29. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige, als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders als dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.

30. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat zij niet mag afgaan op de inhoud van het STAB-verslag. De STAB heeft uiteengezet dat uit het Bouwbesluit 2012 niet volgt welke methode gebruikt dient te worden. Omdat er geen model beschikbaar is dat is toegesneden op buitenopslag van gecomprimeerd EPS en partijen verdeeld zijn over welke rekenmethode het meest geschikt is (NEN 6060/6068 of VROM/NEN 6058), is in het STAB-verslag op deze twee methodes ingegaan. De kenmerken van deze methodes staan uitgebreid beschreven. De STAB heeft een aantal kanttekeningen geplaatst bij het gebruik van NEN 6060/6068 voor buitenopslag door Antea, omdat deze methode immers uitgaat van binnenopslag. Het STAB-verslag vermeldt dat VROM/NEN 6058, dat specifiek is bedoeld voor buitenopslag van hout, een meer realistisch uitgangspunt vormt, maar dat wel enkele parameters aangepast moeten worden aan de specifieke brandeigenschappen van gecomprimeerd EPS.

31. Gelet op de bevindingen van de STAB is de rechtbank van oordeel dat de varianten uit de last onder dwangsom niet gebaseerd hadden mogen worden op de notitie van [adviesbureau 4] van 13 december 2023, omdat daarin gerekend is met NEN 6060/6068 die volgens de STAB op brandtechnische gronden minder geschikt is.

Ook beoordelen of de situatie voldoet aan artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012?

32. Eiseres voert aan dat het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek ook had moeten beoordelen of aan artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan. Als er een brand ontstaat die groter is dan wat de brandweer kan beheersen, zoals een brand van de buitenopslag in combinatie met de gebouwen en de binnenopslag, is sprake van een gevaarlijke situatie als bedoeld in artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012. Met de voorgeschreven herstelmaatregelen kan volgens eiseres niet aan dit artikel worden voldaan.

33. De rechtbank overweegt dat niet duidelijk is of het college heeft beoordeeld of met de voorgeschreven herstelmaatregelen ook wordt voldaan aan artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012. In het bestreden besluit staan, onder het kopje ‘De opslag voldoet niet aan het Bouwbesluit’, zowel artikel 7.7 als artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 vermeld. Verderop staat in het bestreden besluit dat de opslag van EPS zodanig moet zijn dat voldaan wordt aan artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012.

34. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat volstaan kon worden met een toetsing aan artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012, omdat als aan artikel 7.7 wordt voldaan er ook aan artikel 7.10 wordt voldaan. In reactie hierop heeft de deskundige van eiseres op de zitting gesteld dat ook bij de toetsing aan artikel 7.7 de effecten van de andere opslagstapels en het op de perceelsgrens gelegen gebouw waarin ook opslagstapels liggen beschouwd hadden moeten worden.

35. De rechtbank overweegt dat in de nota van toelichting bij artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 staat dat de opslag van brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen in een bouwwerk of in de open lucht zodanig moet zijn dat bij brand geen onaanvaardbaar risico ontstaat voor percelen die zijn gelegen naast het perceel waar die opslag plaatsvindt. In reactie op het standpunt van eiseres dat ten onrechte slechts het brandoverslagrisico van een deel van de buitenopslag is beschouwd, heeft de STAB vastgesteld dat de [adviesbureau 4] uitsluitend is uitgegaan van het deel van de buitenopslag op het perceel [adres 1] dat grenst aan het perceel van eiseres ( [adres 6] ). In het STAB-verslag is onder verwijzing naar wat in NEN 6058 staat over het bepalen van het uitbreidingsgebied van een brand, toegelicht dat het in de rede ligt om na te gaan of bij brand van de in eerste instantie beschouwde stapeling nabij de perceelsgrens een brand zich kan uitbreiden naar andere stapelingen en zo ja, of dit van invloed is op de berekening van de warmtestralingsbelasting op het beoogde beoordelingspunt. Dit is niet onderzocht door Antea, maar de STAB is gelet op de situatie ter plaatse van mening dat ook zonder berekeningen voldoende aannemelijk is dat de beschouwde opslag maatgevend is voor de situatie op de perceelsgrens [adres 6] en [adres 1] . Dit vanwege de afstanden tot de perceelsgrens en de gebouwen die voor afscherming zorgen. Dat een eventuele brand van de beschouwde buitenopslag zich kan uitbreiden tot andere stapels of de bedrijfsgebouwen, waarin ook EPS opgeslagen kan liggen, geeft de rechtbank geen reden om de STAB niet te volgen op het punt dat de beschouwde opslag maatgevend is voor de situatie op de perceelsgrens tussen [adres 6] en [adres 1] .

36. In de nota van toelichting bij artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 staat verder dat dit artikel een algemene verbodsbepaling («kapstokartikel») is die betrekking heeft op brandveilig gebruik waarin niet is voorzien door de andere voorschriften van dit besluit.^[11]De rechtbank oordeelt dat artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 op deze situatie niet van toepassing is. De brandgevaarlijke situatie van de buitenopslag van EPS wordt ondervangen door de eisen die zijn gesteld in artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Voor de bedrijfsgebouwen gelden voorschriften uit afdeling 2.10.2 van het Bouwbesluit 2012. Die voorschriften zijn bedoeld om de kans op brandoverslag te beperken en om de brand te vertragen. De omstandigheid dat brand in een van de bedrijfsgebouwen mogelijk kan overslaan naar de buitenopslag is onvoldoende om te oordelen dat daardoor gelijk ook sprake is van een gevaarlijke situatie zoals bedoeld in artikel 7.10, onder b, van het Bouwbesluit 2012 die niet reeds wordt ondervangen door de eisen die zijn gesteld in artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Voor haar oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1011. De beroepsgrond dat het college ook had moeten beoordelen of de situatie op het perceel van het recyclingbedrijf aan artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 voldoet, slaagt niet.

37. Op basis van het voorgaande concludeert de rechtbank dat het college naar aanleiding van het handhavingsverzoek terecht alleen heeft beoordeeld of de opslag in overeenstemming is met artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012.

38. De rechtbank ziet in wat partijen naar voren hebben gebracht, verder geen grond om te oordelen dat de STAB-verslagen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of gebreken bevatten. De rechtbank volgt de STAB in haar bevindingen, zoals beschreven in overwegingen 22, 23 en 24, dat niet is vast komen te staan dat de vier in het bestreden besluit genoemde varianten van buitenopslag voldoen aan artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt niet in stand kan blijven.

39. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Daarom ziet de rechtbank geen reden om de beroepsgronden over de lengte van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom nog te bespreken. De rechtbank zal aan het eind van de uitspraak ingaan op de gevolgen van de vernietiging.

Milieuregels

40. Het handhavingsverzoek zag ook op het ontbreken van de benodigde milieuvergunningen, waardoor volgens eiseres nooit is getoetst aan de aspecten geur, stof, geluid en gevaar. Eiseres ervaart vooral geuroverlast van het recyclingbedrijf. In het bestreden besluit is dit onderdeel van het handhavingsverzoek afgewezen. Het bestreden besluit vermeldt daarover dat uit navraag bij de Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek (OFGV) is gebleken dat er omgevingsvergunningen beperkte milieutoets zijn verleend en dat de locatie door de OFGV wordt bezocht om te controleren of aan de milieuregelgeving wordt voldaan.

41. Eiseres betoogt dat een onderbouwing in het bestreden besluit dat aan de milieuregelgeving wordt voldaan ontbreekt. De rechtbank geeft eiseres hierin gelijk. Het college heeft in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt wat de vergunde situatie is, welke milieuregels er gelden en of het recyclingbedrijf hieraan voldoet. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een gebrek in de besluitvorming. Ook daarom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Omdat tijdens de beroepsprocedure nadere stukken zijn ingediend door het college, zal de rechtbank onderzoeken of de geschilpunten daarmee uit de wereld zijn.

42. Naar aanleiding van de opdracht in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 augustus 2024 heeft het college alsnog inzichtelijk gemaakt welke vergunningen zijn verleend en welke meldingen er gedaan zijn. Ook is uiteengezet welke regels onder het oude recht en sinds 1 januari 2024 uit het Besluit activiteiten leefomgeving, op het recyclingbedrijf van toepassing zijn. Verder blijkt dat de OFGV op 22 augustus 2024 een controle heeft uitgevoerd bij het recyclingbedrijf. Daaruit is naar voren gekomen dat een aantal activiteiten niet in overeenstemming was met de vergunde situatie of dat enkele activiteiten niet waren gemeld. Met een waarschuwingsbrief van 4 september 2024 is het recyclingbedrijf hierop gewezen en in de gelegenheid gesteld de wijzigingen alsnog te melden of de gewijzigde activiteiten te staken. Het college heeft laten weten dat het recyclingbedrijf op 19 september 2024 alsnog een melding heeft gedaan voor een gasolietank en het verhogen van de doorzet en opslag van diverse afvalstoffen en dat die overtredingen daarmee zijn opgeheven.

43. In reactie op deze nadere informatie, heeft eiseres op de zitting toegelicht het college te kunnen volgen in het standpunt dat de bedrijfsvoering nu in overeenstemming is met de geldende milieuregels. Nu het bestreden besluit al vernietigd wordt ten aanzien van de herstelmaatregelen in het kader van de brandveiligheid, ziet de rechtbank in het kader van efficiënte besluitvorming aanleiding om het bestreden besluit ook op het punt van de milieuregelgeving te vernietigen. Aangezien eiseres op de zitting heeft aangegeven dat zij het college kan volgen dat de bedrijfsvoering nu in overeenstemming is met de geldende milieuregels, ligt het naar het oordeel van de rechtbank in de rede dat het college bij het nieuw te nemen besluit dienovereenkomstig beslist. Over het aspect geur bestaat nog een geschil. De rechtbank zal hierna afzonderlijk op dat punt ingaan.

Geur

44. De OFGV heeft naar aanleiding van de controle op 22 augustus 2024 geconstateerd dat [onderzoeksbureau] in maart 2023 in opdracht van het recyclingbedrijf een geuronderzoek heeft uitgevoerd. De OFGV heeft aanvullende vragen gesteld over het geurrapport om te kunnen beoordelen of aan het Activiteitenbesluit milieubeheer en het geurbeleid van de provincie Flevoland, waaraan verweerder zich heeft geconformeerd, wordt voldaan. Met een memo van 20 september 2024 heeft [onderzoeksbureau] de gestelde vragen beantwoord. Het college heeft de rechtbank in een brief van 7 augustus 2025 laten weten dat de OFGV nog om aanvullende informatie heeft verzocht. Op de zitting werd duidelijk dat de OFGV deze informatie recent heeft ontvangen en dat een geurspecialist heeft beoordeeld dat aan het geurbeleid wordt voldaan.

45. Eiseres heeft op de zitting meegedeeld dat zij niet bekend is met de laatste informatie en daar nog op wil reageren. Zij betwijfelt of het geurrapport dat in opdracht van het recyclingbedrijf is uitgevoerd wel representatief is. Zo zijn metingen in de middag uitgevoerd, terwijl de geuroverlast in de vroege ochtend (rond 5.30 uur) volgens eiseres het sterkst is. De rechtbank stelt vast dat het geuraspect op dit moment onvoldoende is uitgekristalliseerd om tot finale geschilbeslechting te komen. De rechtbank zal bij de conclusie en gevolgen ingaan op wat er op dit punt nog moet gebeuren.

Ingetrokken beroepsgronden

46. Eiseres voert onder verwijzing naar foto’s aan dat het piepschuim niet goed wordt verpakt, waardoor overal op het terrein en daarbuiten (stukken) piepschuim rondslingeren. Op de zitting heeft eiseres verklaard dat dit niet meer speelt sinds de opslagstapels zijn verlaagd en dat zij hierover geen oordeel van de rechtbank meer hoeft.

47. Op de zitting heeft eiseres ook haar beroepsgrond dat de last onvoldoende duidelijk en concreet is geformuleerd ingetrokken.

Conclusie en gevolgen

48. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.

49. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Het college moet opnieuw geheel op het handhavingsverzoek beslissen in het licht van wat de rechtbank heeft beoordeeld. Voor de brandveiligheid moet het college een nieuwe last formuleren en op het aspect geur moet nog beslist worden. De rechtbank bepaalt dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft hiervoor een termijn van twaalf weken. Omdat de rechtbank aan deze termijn een dwangsom zal verbinden, ziet zij geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en het college in de gelegenheid te stellen om de gebreken te herstellen.^[12]

50. Met het oog op het nieuw te nemen besluit geeft de rechtbank het college het volgende mee.

51. Het college zal een nieuwe last moeten formuleren, waarmee de overtreding van artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 ongedaan kan worden gemaakt. Op de zitting is met partijen naar aanleiding van het rapport van [adviesbureau 2] van 6 februari 2025 en het tweede STAB-verslag gesproken over een wijze van opslag die in overeenstemming is met artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Zoals het college op de zitting ook heeft toegelicht biedt variant 3 met de voorwaarden van [adviesbureau 2] en de aanvullende voorwaarden van de STAB mogelijkheden om een last te formuleren waarmee de buitenopslag voldoet aan de regelgeving. De STAB beschrijft de volgende voorwaarden bij variant 3:

- driezijdige afscherming (bestaande keerwand met twee wanden langs de stapel);

- aanhouden van stapelhoogte van 2,14 m; en

- de keuze uit één van de volgende twee maatregelen:
1. verhogen van de keerwand met 1,3 m; of

2. verplaatsen van de keerwand met 1,5 m vanaf de perceelsgrens.

Over een derde maatregel – opslagstapels niet tegen de keerwand aan stapelen, maar een 5 meter vrije strook aanhouden tussen opslagstapels en keerwand – staat in het STAB-verslag dat uit het rapport van [adviesbureau 2] niet blijkt hoe tot deze afstand is gekomen. In een nadere notitie van [adviesbureau 2] van 9 juli 2025 staat dat het klopt dat de opslagvrije zone van 5 meter niet is onderbouwd met een berekening. Deze berekening is alsnog uitgevoerd en de uitkomst is dat de totale stralingsflux op een afstand van 5,3 meter tussen de opslagstapels en de keerwand 14,7 kW/m² bedraagt en dat met het aanhouden van die afstand ook aan de grenswaarde wordt voldaan. Op de zitting heeft de STAB bevestigd dat de afstand van 5,3 m nu rekenkundig is onderbouwd. Dit maakt dat er een keuze is voor een derde maatregel: een opslagvrije zone aanhouden van 5,3 meter tussen de keerwand en de opslagstapels. Als het college in het nieuwe besluit voor deze herstelmaatregelen kiest, dan is nog van belang dat STAB heeft geconstateerd dat [adviesbureau 2] is uitgegaan van een grondvlak van 6 bij 12 m, terwijl dit in het bestreden besluit niet bij variant 3 staat beschreven. Dat betekent dat de stapeldiepte bij de derde maatregel maximaal (12 m – 5,3 m) 6,7 m mag zijn.

52. Ten aanzien van het aspect geur zal het college moeten beoordelen of sprake is van een overtreding of niet. Daarbij zal het college, gelet op de vergewisplicht, moeten nagaan of het in opdracht van het recyclingbedrijf uitgevoerde onderzoek zorgvuldig is uitgevoerd en of het onderzoek representatief is. Van belang daarbij is dat door eiseres wordt betwijfeld of de gekozen momenten van de metingen wel representatief zijn, omdat de geur in de vroege ochtend het sterkst is. Daarnaast zal het college moeten bezien of de door de OFGV gestelde vragen in het meest recente stuk afdoende door het recyclingbedrijf zijn beantwoord. Eiseres moet ook nog de gelegenheid krijgen om te reageren op het laatste stuk dat door de OFGV is beoordeeld.

53. Het college moet binnen twaalf weken een nieuw besluit nemen. De rechtbank verbindt hieraan een dwangsom met een hoogte die overeenkomt met de uitgangspunten voor beroepen vanwege niet tijdig beslissen. Dit betekent dat het college een dwangsom van € 100,- aan eiseres moet betalen voor elke dag dat het college deze termijn niet haalt met een maximum van € 15.000,-.

Nieuwe voorlopige voorziening

54. Omdat het bestreden besluit wordt vernietigd en de getroffen voorlopige voorziening als gevolg van deze uitspraak komt te vervallen^[13], ziet de rechtbank aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een nieuwe voorlopige voorziening te treffen.

55. De rechtbank treft de voorlopige voorziening dat voor de opslag op de [adres 1] (perceel [perceel] ) een opslagvrijezone van 5,3 meter moet worden aangehouden vanaf de op de perceelsgrens gelegen keerwand tot de opslagstapels, waarbij de stapelhoogte maximaal 2,14 m mag bedragen en de stapeldiepte maximaal 6,7 m. De voorlopige voorziening geldt totdat het recyclingbedrijf één van de nieuwe varianten uit het door het college te nemen nieuwe besluit heeft uitgevoerd.

56. Deze voorziening wijkt af van de in de uitspraak van 2 mei 2024 getroffen voorziening, omdat die voorziening gelet op de bevindingen van de STAB vanuit het oogpunt van brandveiligheid risicovol is. De rechtbank heeft bij de gekozen voorziening oog gehad voor de bedrijfsbelangen van het recyclingbedrijf en de uitvoerbaarheid van de voorziening. De rechtbank realiseert zich dat deze nieuwe voorziening gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering, maar vindt een brandveilige situatie zwaarder wegen, gelet op de mogelijke risico’s van brand en zeker nu er al lange tijd sprake is van een brandonveilige situatie. Met deze voorziening is het op korte termijn verplaatsen en verhogen van de keerwand niet nodig. Ook betrekt de rechtbank bij haar afweging dat op de zitting duidelijk is geworden dat het recyclingbedrijf niet vrijwillig wil meewerken aan een van de opties uit het [adviesbureau 2] rapport.

Griffierecht en proceskosten

57. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.

58. De vergoeding voor rechtsbijstand bedraagt € 2.267,50,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend (1 punt), een schriftelijke zienswijze op het eerste STAB-verslag heeft ingediend (0,5 punt) en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt). De waarde per punt bedraagt € 907,- en de rechtbank gaat uit van een zaak van gemiddeld gewicht met wegingsfactor 1.

59. Eiseres heeft ook verzocht om de kosten van [adviesbureau 1] van € 15.859,53 te vergoeden. De rechtbank vindt het redelijk dat eiseres deskundige bijstand heeft ingeroepen. De rechtbank moet vervolgens beoordelen of de gemaakte kosten redelijk zijn. Om dat te kunnen beoordelen moet eiseres de door haar gemaakte kosten onderbouwen met een factuur die inzicht biedt in het tarief, de verrichte werkzaamheden en de tijd die de deskundige daaraan heeft besteed.

60. Uit het door eiseres overgelegde overzicht volgt dat verzocht is om vergoeding van verrichtte werkzaamheden in de periode van 2 juli 2024 tot en met 17 september 2025.

Over de kosten in de periode van 2 juli 2024 tot en met 30 juli 2024, overweegt de rechtbank dat [adviesbureau 1] op 5 juli 2024 een rapport uitgebracht. De rechtbank gaat er vanuit dat de kosten van 2, 3 en 5 juli 2024 verband houden met dit rapport en voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Dit geldt ook voor de kosten in de periode van 7 oktober 2024 tot en met 17 september 2025. De kosten in de periode van 23 juli 2024 tot en met 30 juli 2024 kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet voor vergoeding in aanmerking komen. Deze data liggen rondom het tweede verzoek om voorlopige voorziening van eiseres. In die procedure heeft eiseres verzocht om vergoeding van die kosten, maar de voorzieningenrechter heeft geen veroordeling van de proceskosten uitgesproken omdat het verzoek is afgewezen. Volgens rechtspraak van de Afdeling biedt artikel 8:75 van de Awb niet de mogelijkheid om in een uitspraak op een beroep over te gaan tot een veroordeling in de kosten van een partij in verband met de behandeling van een verzoek om voorlopige voorziening. Eiseres heeft niet onderbouwd dat de kosten in de periode van 23 juli 2024 tot en met 30 juli 2024 verband houden met de behandeling van het beroep in plaats van met de voorlopige voorziening, terwijl de data waarop de uren zien wel rondom de voorlopige voorziening zijn gelegen en niet zijn te koppelen aan een rapport dat voor de onderbouwing van het standpunt in beroep is gebruikt.

61. In de periode van 2 tot en met 5 juli 2024 en van 7 oktober 2024 tot en met 17 september 2025 heeft Nieman in totaal 62,25 uur besteed. Het gaat om 13 uur door een senior adviseur met een uurtarief van € 175,- (in 2024), 43,25 uur door een senior adviseur met uurtarief van € 185,- (in 2025) en 6 uur door een senior specialist met een uurtarief van € 175,-. De rechtbank vindt het aantal uur dat de deskundigen hebben besteed niet onredelijk. Hiervoor krijgt eiseres een vergoeding. Op grond van het Besluit tarieven strafzaken 2003 geldt een maximumtarief van € 162,63 per uur exclusief BTW. De vergoeding van de deskundigenkosten stelt de rechtbank vast op € 10.123,72 (62,25 x € 162,63). De rechtbank gaat er van uit dat eiseres de BTW kan aftrekken.

62. De totale proceskostenvergoeding komt uit op € 12.391,22 (€ 2.267,50,-+ € 10.123,72).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 december 2023 gegrond;

- vernietigt het besluit van 21 december 2023;
- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- treft de voorlopige voorziening dat voor de opslag op de [adres 1] (perceel [perceel] ) een opslagvrijezone van 5,3 meter moet worden aangehouden vanaf de op de perceelsgrens gelegen keerwand, waarbij de stapelhoogte maximaal 2,14 m mag zijn en de stapeldiepte maximaal 6,7 m. De voorlopige voorziening geldt totdat het recyclingbedrijf één van de nieuwe varianten uit het door het college te nemen nieuwe besluit heeft uitgevoerd.

- bepaalt dat het college aan eiseres een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee het college de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-.

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 12.391,22 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzitter, en mr. J.W. Veenendaal en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Handhavingsverzoek tegen recyclingbedrijf inzake brandveiligheid en geur van EPS-opslag