Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/1821, 23/1822 en 23/1824
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2024 in de zaak tussen
Stichting Beter Zeist, uit Zeist, eiseres 1,
(gemachtigde: E.P. Visscher),
Buurt- en Belangenvereniging Huis ter Heide, uit Huis ter Heide, eiseres 2,
(gemachtigden: A.P.A. Odding, W.E. Goris en R. Geus), en
[eiseres 3] , uit [woonplaats] , eiseres 3,
gezamenlijk: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, het college
(gemachtigde: mr. R.E. Helder).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over het verkeersbesluit van het college van 30 maart 2022 om de Huis ter Heideweg ter hoogte van het viaduct over de A28 af te sluiten voor gemotoriseerd verkeer, met uitzondering van lijnbussen.
2. Eisers zijn het hiermee oneens. Hun bezwaren zijn bij het besluit op bezwaar van 7 februari 2023 ongegrond verklaard. Vervolgens hebben eisers beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
3. De rechtbank heeft de beroepen op 22 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: de gemachtigden van eisers 1 en 2 en eiseres 3. Namens het college hebben deelgenomen: zijn gemachtigde, [A] en [B] .
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
4. De rechtbank oordeelt dat het onderzoek en de onderbouwing van het verkeersbesluit onvoldoende zijn. Er is onvoldoende duidelijk geworden waarom het verkeersbesluit de verkeersveiligheid dient, wat de gevolgen van het verkeersbesluit zijn en waarom de voor eisers en andere belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit onvoldoende tegen het doel opwegen. De rechtbank geeft eisers op dit punt dus gelijk. Dit oordeel licht zij hieronder toe.
Situatie en verkeersbesluit
5. In Huis ter Heide worden twee woningbouwlocaties ontwikkeld aan respectievelijk de west- en zuidzijde. Om de locaties te kunnen ontsluiten wordt de Blanckenhagenweg via de autoboulevard doorgetrokken. Over het “Uitwerkingsplan Huis ter Heide Zuid” waarin deze ontsluiting in navolging van het bestemmingsplan uit 2005 is opgenomen, zijn procedures geweest. Op 26 juli 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hierover uitspraak [1] gedaan. Kort gezegd, is de conclusie van die uitspraak dat de ontsluiting door middel van de doortrekking van de Blanckenhagenweg via de autoboulevard mag. De rechtbank neemt dat daarom ook als uitgangspunt in deze procedure.
6. In deze procedure gaat het verder niet om de ontsluiting, maar om het verkeersbesluit van het college waarbij de Huis ter Heideweg ter hoogte van het viaduct over de A28 wordt afgesloten voor gemotoriseerd verkeer, met uitzondering van lijnbussen. Met deze afsluiting wordt de verkeerssituatie in Huis ter Heide als volgt:
Figuur 1: kaartje ‘scenario 4’ uit memo verkeer van de gemeente van 15-04-‘21
Voorbereiding en onderbouwing van het verkeersbesluit
Standpunten eisers
7. Eisers zijn in de eerste plaats van mening dat de voorbereiding van het verkeersbesluit onvolledig en onzorgvuldig is geweest. Er is te laat en te weinig ruimte geboden voor participatie in het voortraject. Tijdens een digitale raadsvergadering en een debat over het uitwerkingsplan viel de verbinding uit. Bovendien is er geen informatie gedeeld over hoe het is gegaan vóór de raadsvergadering waardoor onduidelijk is of de gemeenteraad wel over alle informatie beschikte. Daarnaast heeft het college ter voorbereiding van het verkeersbesluit weliswaar onderzoek laten doen, maar dit onderzoek is te beperkt geweest. Zo had er (meer) onderzoek moeten worden gedaan naar de bredere effecten van de afsluiting en naar alternatieven, zoals bijvoorbeeld de alternatieven die zijn aangedragen door eiseres 2. Ook overigens miskent het college de impact van de afsluiting. Zo wijzen eisers erop dat als gevolg van de afsluiting het voor bijvoorbeeld huisartsen meer tijd kost om bewoners te bezoeken. Bovendien heeft het college te weinig aandacht gehad voor de rapporten van de door eisers ingeschakelde deskundigen.
8. Verder begrijpen eisers niet waarom dit verkeersbesluit wordt genomen. Het college heeft niet aangetoond dat het verkeersbesluit nodig is. Het college lijkt een probleem te willen oplossen dat er niet is. Onduidelijk is waarom het verkeersbesluit de verkeersveiligheid dient. Het doorgaande verkeer dat door het college als ongewenst wordt aangemerkt, wordt door de bewoners niet als ongewenst ervaren. Bovendien zal volgens eisers als gevolg van de afsluiting de verkeersveiligheid juist afnemen. De bewoners uit Huis ter Heide die naar Zeist willen, worden dan gedwongen om via de ovonde naar Zeist te rijden. De weg naar de ovonde is nu al zeer druk en onoverzichtelijk, onder andere omdat er voor de autoboulevard te weinig parkeerruimte is en er dus langs de weg veel auto’s staan geparkeerd. Bovendien is de ovonde zelf zeer onoverzichtelijk. Tot slot begrijpen eisers niet waarom het verkeersbesluit nu wordt genomen en niet eerst wordt gewacht tot de woningbouwprojecten zijn gerealiseerd en dus tot duidelijk is wat dat betekent voor het verkeer in Huis ter Heide. De onderbouwing van het college op dit punt is onvoldoende.
Oordeel van de rechtbank
9. De rechtbank oordeelt in de eerste plaats dat het college voldoende inspraak heeft geboden aan eisers en anderen. Er zijn diverse informatiebijeenkomsten gehouden en er is mogelijkheid geweest voor inspraak. Voor zover eisers wijzen op de informatieverstrekking aan de gemeenteraad voorafgaand aan de raadsvergadering, merkt de rechtbank op dat dit betrekking heeft op het uitwerkingsplan en niet op het verkeersbesluit dat hier voorligt. Dat geldt ook voor de verbroken verbinding tijdens de raadsvergadering en het debat. In dat verband merkt de rechtbank bovendien op dat de Afdeling in haar uitspraak over het uitwerkingsplan al heeft geoordeeld dat dit argument niet slaagt. De rechtbank sluit zich bij die uitspraak aan. In zoverre is de voorbereiding van de besluitvorming dan ook niet onzorgvuldig geweest.
10. De rechtbank is van oordeel dat eisers wel gelijk hebben dat het onderzoek naar en de onderbouwing van het verkeersbesluit onvoldoende zijn. Dat licht zij als volgt toe.
11. De rechtbank stelt voorop dat het college beoordelingsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen in artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994. Het college hoeft de absolute noodzaak van een verkeersbesluit niet aan te tonen, maar het college moet wel naar behoren motiveren wat nodig is gelet op de verkeersbelangen en de gevolgen daarvan inzichtelijk maken. Vervolgens moet het college de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het college beleidsruimte. De rechtbank gaat niet na of zij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen, maar kijkt of de belangenafweging inzichtelijk is en of de uitkomst van de belangenafweging evenredig is met het doel van het verkeersbesluit. [2]
12. Op basis van wat op de zitting is besproken, begrijpt de rechtbank dat het verkeersbesluit vooral is genomen in het belang van de verkeersveiligheid en dat daarbij het college met name van belang heeft geacht dat de wegen in Huis ter Heide conform hun functie worden gebruikt. Dit baseert het college op de visie Duurzaam Veilig. Duurzaam Veilig is een programma van de verschillende Nederlandse overheden om de verkeersveiligheid van het wegverkeer te vergroten. De rechtbank begrijpt verder dat het college van oordeel is dat zowel de Prins Alexanderweg als de Blanckenhagenweg een verblijfsfunctie hebben en dat deze wegen al op dit moment of in ieder geval na het realiseren van de ontsluiting van de twee nieuwbouwlocaties niet overeenkomstig die verblijfsfunctie worden gebruikt. Dit standpunt baseert het college op verschillende onderzoeken.
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de verwijzing naar de visie Duurzaam Veilig en de verschillende onderzoeken onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd waarom in dit geval de afsluiting nodig is in het kader van de verkeersveiligheid en zwaarder moet wegen dan de belangen van bewoners om (met gemotoriseerd verkeer) gebruik te kunnen blijven van het viaduct.
14. Uit de visie Duurzaam Veilig volgt dat gestreefd wordt naar wegvakken met maar één verkeersfunctie: stromen of uitwisselen. Volgens het ontwerpprincipe
functionaliteitkent het wegennet idealiter een hiërarchische en doelmatige opbouw van de verkeersfuncties, bestaande uit drie typen wegen:
functionaliteitkent het wegennet idealiter een hiërarchische en doelmatige opbouw van de verkeersfuncties, bestaande uit drie typen wegen:
• stroomwegen (stromen op wegvakken en over kruisingen),
• gebiedsontsluitingswegen (stromen op wegvakken en uitwisselen op kruispunten) en
• erftoegangswegen (uitwisselen op wegvakken en kruispunten).
De visie vervolgt: “
Deze functionele indeling van wegen heeft dus betrekking op de ‘verkeersruimte.
Spelen en winkelen (‘verblijfsfuncties’) gaan niet veilig samen met verkeer, en al helemaal niet met stroomverkeer. Erftoegangswegen vormen de enige soort verkeersruimte die waar nodig samengaat met de verblijfsfunctie van een gebied, met name op erven.” Uit deze visie maakt de rechtbank niet op dat er een strikte scheiding gehanteerd moet worden tussen wegen met een verblijfsfunctie en wegen met een verkeersfunctie. Sterker, in de visie staat ook opgenomen dat er sprake kan zijn van “grijze wegen” of van wegen met verschillende dominante verkeersfuncties op verschillende tijdstippen. In die gevallen kan dynamische monofunctionaliteit mogelijk een oplossing bieden. De enkele constatering dat er sprake is van (het risico op) doorgaand verkeer over de Prins Alexanderweg en de Blanckenhagenweg en dat die wegen niet overeenkomstig de functie worden gebruikt, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook onvoldoende onderbouwing dat de verkeersafsluiting na afweging van alle betrokken belangen nodig is voor de verkeersveiligheid.
Deze functionele indeling van wegen heeft dus betrekking op de ‘verkeersruimte.
Spelen en winkelen (‘verblijfsfuncties’) gaan niet veilig samen met verkeer, en al helemaal niet met stroomverkeer. Erftoegangswegen vormen de enige soort verkeersruimte die waar nodig samengaat met de verblijfsfunctie van een gebied, met name op erven.” Uit deze visie maakt de rechtbank niet op dat er een strikte scheiding gehanteerd moet worden tussen wegen met een verblijfsfunctie en wegen met een verkeersfunctie. Sterker, in de visie staat ook opgenomen dat er sprake kan zijn van “grijze wegen” of van wegen met verschillende dominante verkeersfuncties op verschillende tijdstippen. In die gevallen kan dynamische monofunctionaliteit mogelijk een oplossing bieden. De enkele constatering dat er sprake is van (het risico op) doorgaand verkeer over de Prins Alexanderweg en de Blanckenhagenweg en dat die wegen niet overeenkomstig de functie worden gebruikt, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook onvoldoende onderbouwing dat de verkeersafsluiting na afweging van alle betrokken belangen nodig is voor de verkeersveiligheid.
15. Dat geldt ook voor de andere onderzoeken die het college heeft genoemd. Ten aanzien van de Prins Alexanderweg heeft het college gewezen op een kentekenonderzoek uit 2019. Hoewel daaruit kan worden opgemaakt dat die weg niet alleen voor bestemmingsverkeer wordt gebruikt, kan daaruit niet worden opgemaakt in welke mate als gevolg daarvan de verkeersveiligheid in het geding is. Met dat doel is dat onderzoek ook niet opgesteld. Dit geldt eveneens voor de onderzoeken van de [adviesbureau] waar het college naar heeft verwezen in het licht van de verwachte toename van het doorgaand verkeer als gevolg van de ontsluiting van de Blanckenhagenweg. De rechtbank constateert dat een aantal van deze onderzoeken zijn opgesteld na de totstandkoming van het bestreden besluit en in zoverre niet zijn betrokken bij de totstandkoming van het verkeersbesluit. Bovendien constateert de rechtbank dat die rapporten vooral betrekking hebben op de (negatieve) impact van de ontsluiting via de Blanckenhagenweg op de verkeersintensiteit op de ovonde. De onderzoeken bieden geen inzicht in de verkeersveiligheid in Huis ter Heide.
16. Daarbij vindt de rechtbank verder van belang dat eisers erop hebben gewezen dat de afsluiting zorgt voor een verkeersonveiligere situatie. Gemotoriseerd verkeer in Huis ter Heide kan door de afsluiting namelijk alleen nog maar via de Blanckenhagenweg en de ovonde richting Zeist. Op dat argument van eisers is het college onvoldoende ingegaan. Het college heeft onder verwijzing naar de rapporten van de [adviesbureau] volstaan met de reactie dat er geen sprake is van een significante impact op de ovonde en de problemen bij de ovonde alleen maar worden veroorzaakt door autonome groei. De rechtbank kan die reactie echter niet volgen, want in de rapporten van de [adviesbureau] leest zij juist dat er problemen zijn bij de ovonde die alleen maar groter worden door de ontsluiting van de Blanckenhagenweg. Bovendien komt daarin, zoals hierboven al gezegd, niet terug wat de gevolgen van de afsluiting van de Huis ter Heideweg zijn voor de verkeersveiligheid.
17. Kortom: het is onvoldoende duidelijk dat het verkeersbesluit de verkeersveiligheid dient. Ook heeft het college de te verwachten gevolgen van het verkeersbesluit onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Dat betekent vervolgens ook dat de belangenafweging die het college moet maken onvoldoende inzichtelijk is. De beroepen van eisers slagen.
18. Omdat de beroepen op deze punten slagen, hoeven de andere beroepsgronden van eisers niet meer te worden besproken.
Conclusie en gevolgen
19. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar vanwege strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel (artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Er is geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten. De rechtbank heeft overwogen of zij tussenuitspraak zou doen en het college in de gelegenheid zou stellen om de gebreken via een bestuurlijke lus te herstellen. De rechtbank heeft besloten om dat niet te doen, omdat de uitkomst naar de huidige stand van zaken nog teveel openligt.
20. Het is aan het college om een nieuw besluit te nemen. Uit de vernietiging van het bestreden besluit volgt dat het college dit binnen de wettelijke beslistermijn moet doen. Als het college besluit om de afsluiting van de Huis ter Heideweg te handhaven, dan moet het motiveren waarom dit in het belang van de verkeersveiligheid is en moet het de gevolgen van dat besluit inzichtelijk maken. Vervolgens moet het college in dat geval de met het verkeersbesluit te dienen doelen afwegen tegen de belangen van eisers en andere belanghebbenden. Zo nodig moet het college nader onderzoek laten doen naar de afsluiting en de (verkeerskundige) gevolgen daarvan, maar het is aan het college om te bepalen of het dit al dan niet nodig acht. Het college moet alles wat in deze uitspraak staat bij het te nemen besluit in acht nemen.
21. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eisers een vergoeding van het door hen betaalde griffierecht. Het college moet dit betalen. Er is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het besluit op bezwaar van 7 februari 2023;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres 1 te vergoeden;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres 2 te vergoeden; en
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres 3 te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, voorzitter, en mr. P.J. Blok en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.