Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/5538 en UTR 22/5539
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 februari 2023 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
De Loonbrouwerij B.V., gevestigd in Cothen;
Klein Hindersteyn B.V.;
Hindersteyn C B.V.;
[verzoeker sub 4];
Stichting Behoud het Weteringgebied, alle vier gevestigd in Langbroek;
Vereniging Natuur en Milieu, IVN-afdeling Wijk bij Duurstede,gevestigd in Wijk bij Duurstede (verzoekers)
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (het college)
(gemachtigde: mr. D.K. Keijer)
Als derde-partij heeft aan de zaak deelgenomen:
Groengas Cothen B.V., gevestigd in Leersum (Groengas)
(gemachtigde: mr. F.H. Damen).
Inleiding
1. Groengas wil een installatie voor het opwekken van bio-energie realiseren aan de [straat] in [vestigingsplaats] . Hiervoor heeft het college aan de rechtsvoorganger van Groengas op 30 maart 2017 een omgevingsvergunning verleend. De vergunning ziet op het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen, oprichten en als milieu-inrichting in werking hebben van een covergistingsinstallatie inclusief digestaatverwerking. Dit wordt hierna de biovergistingsinstallatie genoemd. Aan de omgevingsvergunning ligt een verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Wijk bij Duurstede ten grondslag. De omgevingsvergunning staat in rechte vast.
2. De biovergistingsinstallatie is in aanbouw. De eerste hal is af. De grond voor de tweede hal is bouwrijp gemaakt. Het is de planning van Groengas om in februari 2023 de fundering van de tweede hal te leggen en om in maart 2023 met de bouw van de tweede hal te starten. Het is de bedoeling dat de biovergistingsinstallatie eind 2023 of begin 2024 in gebruik wordt genomen.
3. Verzoekers 1 tot en met 4 hebben bedrijven en landgoederen in de omgeving van de biovergistingsinstallatie. Verzoekers 5 en 6 komen op voor natuur en landschap in het gebied. Verzoekers zijn het niet eens met de komst van de biovergistingsinstallatie op deze
4. locatie. Op 12 mei 2021 hebben zij het college gevraagd om de omgevingsvergunning van 30 maart 2017 in te trekken. In dit verzoek hebben zij gewezen op de bevoegdheden die het college heeft om een omgevingsvergunning voor bouwen of voor een milieu-inrichting in te trekken als deze een bepaalde periode niet is gebruikt, of als dat nodig is omdat de best beschikbare technieken niet meer kunnen worden toegepast.
5. Het college heeft een ontwerpbesluit tot weigering van het intrekkingsverzoek ter inzage gelegd. Verzoekers hebben hierop zienswijzen naar voren gebracht. Daarbij hebben zij als aanvulling gewezen op de intrekkingsbevoegdheid voor gevallen waarbij een omgevingsvergunning is verleend op grond van een onjuiste of onvolledige opgave van zaken. Omdat het intrekkingsverzoek hiermee een andere grondslag heeft gekregen, heeft het college een nieuw ontwerpbesluit tot weigering van het intrekkingsverzoek ter inzage gelegd. Ook hierop hebben verzoekers zienswijzen naar voren gebracht.
6. Op 12 oktober 2021 heeft de gemeenteraad van Wijk bij Duurstede een motie aangenomen, waarin hij uitspreekt “dat nieuwe inzichten, onderzoek en beleid nopen tot een pas op de plaats voor zowel eventuele uitbreiding van de co-vergister in Cothen als realisatie van nieuwe co-vergisters”.
7. Met het besluit van 11 november 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het intrekkingsverzoek overeenkomstig de ontwerpbesluiten, afgewezen. Voor zover het intrekkingsverzoek is ingediend door verzoekers 2, 3 en 4 heeft het college in het bestreden besluit overwogen dat zij geen belanghebbenden zijn bij het gevraagde besluit om de omgevingsvergunning in te trekken.
8. Verzoekers hebben beroep ingesteld. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
9. Het verzoek is op 26 januari 2023 op een zitting behandeld. Verzoeker 5 is op de zitting vertegenwoordigd door haar bestuurslid [A] . Verzoeker 6 is op de zitting vertegenwoordigd door haar voorzitter, [B] . Zij zijn bijgestaan door hun gemachtigde, die ook de andere verzoekers op de zitting heeft vertegenwoordigd. Namens verzoekers was ook hun deskundige ing. [C] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Groengas heeft zich laten vertegenwoordigen door [D] , bijgestaan door de gemachtigde en door de deskundige van Groengas, [E] .
10. Het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep waren ook ingediend namens Tapkoel Holding B.V. Op de zitting zijn zowel het verzoek als het beroep namens deze rechtspersoon ingetrokken.
11. Na de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat meer onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek, maar ook op het beroep. Voor de beoordeling van het beroep wordt de voorzieningenrechter hierna de rechtbank genoemd.
Beoordeling van het beroep
12. De rechtbank zal eerst de belanghebbendheid van verzoekers 2, 3 en 4 bespreken. Daarna zal de rechtbank de kernvraag in deze zaak beantwoorden, namelijk of het college het intrekkingsverzoek van verzoekers in redelijkheid en op goede gronden heeft kunnen afwijzen.
Standpunten en beoordelingskader belanghebbendheid
13. Het college heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat verzoekers 2, 3 en 4 geen belanghebbenden zijn bij hun aanvraag tot intrekking van de omgevingsvergunning, omdat zij te ver van de biovergistingsinstallatie af wonen of zijn gevestigd. Daaruit volgt impliciet dat het college de aanvraag buiten behandeling heeft gesteld, voor zover deze is ingediend door deze verzoekers. Zij hebben dit in beroep betwist en vinden dat zij wél als belanghebbenden hadden moeten worden aangemerkt.
14. Alleen de aanvraag van een belanghebbende kan leiden tot een besluit. [1] Onder belanghebbende moet worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [2] Dat betekent dat degene die een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het (gevraagde) besluit, daarbij belanghebbende is. Het is vaste rechtspraak dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, daarbij in beginsel belanghebbende is. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis zijn voor woon-, leef- of bedrijfssituatie wordt gekeken naar factoren zoals de afstand tot, het zicht op, de planologische uitstraling van, en de milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. De onderlinge samenhang van deze factoren, maar ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen daarbij van belang zijn. [3]
Verzoekster 2 is geen belanghebbende
15. Verzoekster 2 is gevestigd aan de Langbroekerdijk A 49 in Langbroek. Dat is hemelsbreed op zo’n 1,8 km. afstand van de biovergistingsinstallatie. De rechtspersoon heeft echter meer percelen in eigendom. Uit het Kadaster blijkt dat het bosperceel met nummer [perceelnummer] het meest dichtbij, namelijk op circa 580 meter afstand van de biovergistingsinstallatie ligt. Dit is meer dan 500 meter. De rechtbank vindt het niet aannemelijk dat verzoekster 2 op die afstand rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt die van enige betekenis zijn voor haar bedrijfssituatie. Dat uit onderzoek is gebleken dat de geuruitstoot van de biovergistingsinstallatie overdag drie keer en ’s nachts vijf keer hoger kan zijn dan is vergund, leidt niet tot een ander oordeel. De belanghebbendheid moet namelijk zien op het gevraagde besluit om de omgevingsvergunning voor de installatie in te trekken. Een drie tot vijf keer hogere geuruitstoot is met de omgevingsvergunning niet toegestaan, zodat verzoekster 2 haar belanghebbendheid daar niet aan kan ontlenen in deze procedure. Het college heeft haar daarom terecht niet als belanghebbende aangemerkt bij het gevraagde besluit om de omgevingsvergunning voor de installatie in te trekken. De beroepsgrond slaagt niet.
Verzoekers 3 en 4 zijn wel belanghebbenden
16. Verzoekster 3 is gevestigd aan de Gooyerdijk 47 in Langbroek. Dat is hemelsbreed op zo’n 2,5 km. afstand van de biovergistingsinstallatie. Ook deze rechtspersoon heeft meer percelen in eigendom. Uit het Kadaster blijkt dat het bosperceel met nummer [perceelnummer] het meest dichtbij, namelijk op circa 60 meter afstand van de biovergistingsinstallatie ligt. Gelet op deze korte afstand vindt de rechtbank het aannemelijk dat verzoekster 3 rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt die van enige betekenis zijn voor haar bedrijfssituatie. Hetzelfde geldt voor verzoeker 4. Zijn landgoed ligt aan de [adres] in [vestigingsplaats] op zo’n 850 meter afstand van de biovergistingsinstallatie, maar het landgoed bestaat uit meerdere percelen. Uit het Kadaster blijkt dat het bosperceel met perceelnummer [perceelnummer] het meest dichtbij, namelijk op circa 440 meter afstand van de biovergistingsinstallatie ligt. De rechtbank vindt het gelet op deze afstand ook aannemelijk dat verzoeker 4 rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt die van enige betekenis zijn voor zijn woonsituatie.
17. Groengas heeft erop gewezen dat de rechtbank vorig jaar al heeft geoordeeld dat deze verzoekers geen belanghebbenden zijn en dat dat oordeel inmiddels in rechte vaststaat. [4] De rechtbank wijst er echter op dat de ontvankelijkheid van een beroep van openbare orde is en dat dit in iedere procedure opnieuw en ambtshalve wordt vastgesteld op basis van de informatie die dan beschikbaar is. In de zaak uit 2022 ging het om een andere vergunning, en ontbrak de eigendomsinformatie uit het Kadaster (waaruit blijkt van veel kortere afstanden). Het eerdere oordeel van de rechtbank wordt daarom in deze zaak niet gevolgd.
18. De rechtbank oordeelt dat het college verzoekers 3 en 4 ten onrechte niet als belanghebbenden bij het intrekkingsverzoek heeft aangemerkt, waardoor hij dat verzoek ten onrechte buiten behandeling heeft gelaten voor zover het door hen is ingediend. De beroepsgrond slaagt. Wat hiervan het gevolg is voor de uitkomst van de zaak, is afhankelijk van de verdere beoordeling. De rechtbank zal hierna daarom eerst de overige beroepsgronden van verzoekers beoordelen.
Intrekkingsbevoegdheid vanwege een onjuiste opgave van zaken
19. Verzoekers hebben het college onder meer verzocht om de omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hierin staat dat het college een vergunning geheel of gedeeltelijk kan intrekken, als de vergunning ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend. Volgens verzoekers is daar sprake van, omdat zowel de geuruitstoot als de uitstoot van ammoniak hoger is dan gedacht.
20. Artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wabo is een sanctiemogelijkheid op het niet-naleven van wettelijke voorschriften of vergunningvoorschriften. Het is vaste rechtspraak dat voor het intrekken van een omgevingsvergunning wegens een onjuiste of onvolledige opgave, noodzakelijk is dat de omgevingsvergunning juist vanwege de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend.
Geurrapporten van alle partijen
21. Bij de aanvraag om de omgevingsvergunning heeft Groengas destijds een geuronderzoek van [onderzoeksbureau] B.V. van 30 juni 2016 gevoegd, die daarin concludeert dat de geuruitstoot van de biovergistingsinstallatie voldoet aan de normen.
22. Verzoekers wijzen op het tegenrapport van ing. [C] van 30 november 2020. [C] concludeert dat de totale geuremissie overdag bijna een factor drie, en ’s nachts ruim een factor vijf hoger is dan waar [onderzoeksbureau] in 2016 van uit is gegaan, zodat niet wordt voldaan aan de normen.
23. Het college heeft tijdens de besluitvorming over het intrekkingsverzoek advies ingewonnen bij [adviesbureau] over de totale geuremissie en de berekeningen van [onderzoeksbureau] . In het rapport van 2 februari 2022 heeft [adviesbureau] bevestigd dat het geuronderzoek van [onderzoeksbureau] inderdaad onjuistheden en onvolledigheden bevat en dat de totale geuremissie hierdoor mogelijk een factor vijf hoger kan zijn dan [onderzoeksbureau] heeft berekend. Dat betekent echter nog niet dat de biovergistingsinstallatie niet aan de normen kan voldoen. [adviesbureau] wijzen erop dat de luchtwasser die Groengas gebruikt, kan worden uitgebreid met een extra actief koolfilter. Bij een vijf keer hogere geuremissie zou dit filter een rendement van 80% moeten hebben, wil de geuruitstoot binnen de normen blijven en dat is volgens [adviesbureau] haalbaar bij een goed gedimensioneerd en onderhouden koolfilter.
24. Groengas heeft in de procedure bij de voorzieningenrechter op 24 januari 2023 een nader rapport van [onderzoeksbureau] van 4 februari 2022 overgelegd, waarin [onderzoeksbureau] de bevindingen van [C] betwist. [onderzoeksbureau] concludeert in het rapport dat de geuruitstoot van de biovergistingsinstallatie in haar geuronderzoek van 30 juni 2016 correct is vastgesteld.
De standpunten van partijen over de geuremissie
25. Het college heeft zich, onder verwijzing naar het rapport van [adviesbureau] , op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning niet is verleend door een onjuiste opgave van de totale geuremissie. Het college erkent de bevindingen van [C] over de hogere geuremissie, maar vindt dat een extra actief koolfilter de effecten daarvan kan wegnemen.
26. Groengas betwist juist de bevindingen van [C] over de hogere geuremissie, onder verwijzing naar het laatste rapport van [onderzoeksbureau] .
27. Verzoekers voeren aan dat sprake is van een onjuiste opgave van zaken bij de aanvraag (de geuremissie is immers veel hoger dan gedacht), zodat het college bevoegd is om de omgevingsvergunning in te trekken. De mogelijkheid van een extra actief koolfilter mag het college volgens verzoekers niet bij zijn beoordeling betrekken, omdat dat filter destijds niet is aangevraagd, zodat het ook geen deel uitmaakt van de omgevingsvergunning. Groengas zou daar een nieuwe aanvraag voor moeten indienen. Verzoekers hebben hiervoor gewezen op een uitspraak van de Afdeling in een volgens hen vergelijkbare situatie. [5]
Intrekking vanwege onjuiste gegevens geuremissie?
28. De rechtbank oordeelt dat de door Groengas opgeworpen vraag of bij het verlenen van de omgevingsvergunning is uitgegaan van een te lage geuruitstoot, buiten de omvang van het geding valt. Verzoekers en het college zijn het op dat punt immers eens met de bevindingen van [C] , en twisten in deze procedure alleen over de mogelijkheid en noodzaak van het actieve koolfilter. Groengas heeft zelf geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, en haar mogelijkheid om als belanghebbende derde-partij in de procedure bij de bestuursrechter standpunten in te brengen wordt begrensd door de beroepsgronden van verzoekers. Dat volgt uit artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, waarin de omvang van het geding onder meer wordt bepaald door de grondslag van het beroepschrift. De rechtbank laat het standpunt van Groengas over het rapport van [C] daarom buiten beschouwing. De rechtbank onderkent het belang van Groengas om de bevindingen van [C] te kunnen betwisten, maar in de beroepsprocedure bij de bestuursrechter in eerste aanleg is er voor een partij geen mogelijkheid om incidenteel beroep in te stellen. Als de beroepsgronden van verzoekers over het extra actieve koolfilter slagen en als dat leidt tot het alsnog intrekken van de omgevingsvergunning, dan is Groengas aangewezen op de mogelijkheid van hoger beroep daartegen.
29. De rechtbank oordeelt dat er met betrekking tot de geuremissie geen sprake is van een situatie zoals bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wabo, zodat het college niet bevoegd is tot intrekking. Partijen zijn het er weliswaar over eens dat destijds is uitgegaan van een onjuiste geuruitstoot als gevolg van het rapport van [onderzoeksbureau] , maar de omgevingsvergunning is niet juist daardoor verleend. De omgevingsvergunning had immers ondanks de hogere geuruitstoot verleend kunnen worden, omdat alsnog aan de geurnormen kan worden voldaan door een extra actief koolfilter te plaatsen.
30. De rechtbank volgt niet het standpunt van verzoekers dat een extra actief koolfilter niet zou zijn aangevraagd. Het koolfilter komt niet alleen terug in het geuronderzoek van [onderzoeksbureau] , maar ook in de toelichting op de aanvraag. Hierin heeft Groengas destijds vermeld dat de luchtwasser zo is gedimensioneerd dat er een vierde trap kan worden toegepast in de vorm van een extra actief koolfilter, als uit metingen blijkt dat de geuruitstoot verder teruggebracht moet worden. De rechtbank oordeelt dat de mogelijkheid om het koolfilter te plaatsen daarmee deel uitmaakte van de aanvraag, en daarmee ook van de omgevingsvergunning die conform die aanvraag is verleend. De zaak verschilt daarmee van de uitspraak van de Afdeling waarnaar verzoekers hebben verwezen. Daarin is geoordeeld dat de aanvraag in die zaak niet zag op eventuele aanvullende geur-reducerende maatregelen, omdat die alleen werden vermeld in het geurrapport dat aan die aanvraag ten grondslag was gelegd. De beroepsgrond slaagt niet.
Intrekking vanwege onjuiste gegevens ammoniakemissie?
31. Verzoekers voeren ook aan dat de uitstoot van ammoniak hoger is dan waar het college bij de vergunningverlening van uit is gegaan. Bij de laatste Aeriusberekening van 30 november 2021 bleek een jaarlijkse uitstoot van 1.194,59 kg. In voorschrift 7.2.1. bij de omgevingsvergunning is opgenomen dat de emissie aan ammoniak uit de luchtwasser van hal 2 maximaal 5 mg. mag bedragen, en de jaarlijkse emissie aan ammoniak maximaal 1.194 kg. Hier kan volgens verzoekers feitelijk niet aan worden voldaan. Ter onderbouwing wijzen zij op het rapport van [C] van 4 april 2022. In dit rapport concludeert [C] dat de ammoniakuitstoot 4,3 keer hoger is dan blijkt uit de Aeriusberekening van 30 november 2021. Volgens verzoekers is er daarom sprake van een onjuiste opgave van zaken (de ammoniakuitstoot is immers veel hoger dan gedacht), zodat het college bevoegd is om de omgevingsvergunning in te trekken.
32. De rechtbank oordeelt ook hier dat er geen sprake van een situatie zoals bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wabo, zodat het college niet bevoegd is tot intrekking. Vergunningvoorschrift 7.2.1. met de daarin voorgeschreven maximale ammoniakuitstoot, is tussen partijen op zichzelf niet in geschil. Met het rapport van [C] hebben verzoekers alleen de uitvoerbaarheid van dit voorschrift betwist. Het college gaat er nog steeds van uit dat de voorgeschreven maximale ammoniakuitstoot kan worden gehaald. Het college heeft de nakoming van het voorschrift in de omgevingsvergunning gewaarborgd middels een aan Groengas opgelegde meetverplichting, en kan handhavend optreden als blijkt dat Groengas het voorschrift niet nakomt. Voor zover de uitstoot van ammoniak hoger is dan gedacht, is de omgevingsvergunning dus niet juist daardoor verleend. Ook dan had de omgevingsvergunning verleend kunnen worden, omdat vergunningvoorschrift 7.2.1 de hogere uitstoot van ammoniak ondervangt. De vraag of onjuiste gegevens over ammoniakemissie hebben geleid tot het verlenen van de vergunning is dus een andere dan de vraag of de verleende vergunning gelet op de feitelijke ammoniakuitstoot uitvoerbaar is. Die laatste vraag moet niet in een procedure over de reikwijdte van de intrekkingsbevoegdheden uit de Wabo aan de orde worden gesteld, maar in een handhavingsprocedure. De beroepsgrond slaagt niet.
Intrekking vanwege best beschikbare technieken?
33. Verzoekers hebben het college ook verzocht om de omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Hierin staat dat het college de omgevingsvergunning intrekt als door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo (de wijziging van vergunningvoorschriften), redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Volgens verzoekers is daar sprake van, omdat de uitstoot van ammoniak hoger is dan gedacht en vergunningvoorschrift 7.2.1 daardoor feitelijk niet haalbaar is. Verzoekers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte niet op deze grondslag heeft ingetrokken.
34. De rechtbank volgt verzoekers hierin ook niet. Dat de uitstoot van ammoniak hoger zou zijn dan gedacht, betekent zonder verdere informatie niet dat de biovergistingsinstallatie niet zou kunnen voldoen aan de best beschikbare technieken. Verzoekers hebben niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een situatie zoals bedoeld in artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De beroepsgrond slaagt niet.
Intrekking vanwege tijdsverloop?
35. Verzoekers hebben het college ook verzocht om de omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hierin staat dat het college een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking stellen van een inrichting, geheel of gedeeltelijk kan intrekken voor zover er gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. In geval van een omgevingsvergunning voor bouwen geldt hiervoor een periode van 26 weken waarin geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Verzoekers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte niet op deze grondslag heeft ingetrokken.
36. Tussen partijen is niet in geschil dat Groengas in ieder geval gedurende de termijn van 26 weken geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning, zodat het college bevoegd is om de omgevingsvergunning op deze grondslag in te trekken. Bij de beslissing om wel of geen toepassing te geven aan die bevoegdheid heeft het college beleidsruimte en moet het alle relevante belangen inventariseren en afwegen, waaronder de (financiële) belangen van de Groengas. Dat volgt uit de rechtspraak. [6]
De standpunten van partijen over het tijdsverloop
37. Het college heeft in zijn afweging betrokken dat de bouw van de biovergistingsinstallatie vertraging heeft opgelopen, omdat de samenwerking met de investeerder in januari 2020 onverwacht is gestrand. Hierdoor is de samenwerking met de huidige investeerder pas in maart 2020 aangevangen. Het college heeft de financiële stukken en onderliggende contracten ingezien en heeft geconstateerd dat Groengas en de initiatiefnemers investeringen hebben gedaan en forse financiële verplichtingen zijn aangegaan. Ook heeft het college uit de stukken geconcludeerd dat de vertraging niet aan Groengas is te wijten. Het tijdverloop sinds het verlenen van de omgevingsvergunning is voor het college daarom geen reden geweest om die vergunning in te trekken.
38. Verzoekers voeren aan dat het college bij de keuze om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning in te trekken, onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van omwonenden en de ruimtelijke belangen, en te veel gewicht heeft toegekend aan de belangen van Groengas. Het college heeft er hierdoor geen rekening mee gehouden dat er zowel politiek als maatschappelijk geen draagvlak (meer) bestaat voor de biovergistingsinstallatie op deze locatie. Verzoekers hebben hierbij gewezen op de in overweging 5 genoemde motie van de gemeenteraad, en op het rapport dat de provincie in 2020 door Royal Haskoning heeft laten opstellen over de rol en randvoorwaarden van bio-energie in de provincie Utrecht. [7]
De belangenafweging van het college is redelijk
39. De rechtbank oordeelt dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning vanwege het tijdsverloop in te trekken op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Uit het bestreden besluit blijkt dat het college alle relevante belangen heeft meegewogen. Dat aan een aantal van die belangen minder gewicht is toegekend dan verzoekers hadden gewild, maakt de beslissing van het college nog niet onrechtmatig. Het college mocht de financiële belangen van Groengas bij zijn beoordeling betrekken. Voor zover verzoekers dit betwisten, hebben zij hun betoog niet concreet gemaakt en onderbouwd. Dat geldt ook voor het betoog dat de (financiële) belangen van Groengas niet of minder zwaar zouden wegen, omdat Groengas onvoldoende op het intrekkingsverzoek zou hebben geanticipeerd. De bouw is weliswaar gestart nadat verzoekers hun intrekkingsverzoek hadden ingediend, maar in het bestreden besluit komt duidelijk naar voren dat de financiële verplichtingen voortvloeien uit de overeenkomsten met de investeerder en met de aannemer. Deze overeenkomsten waren ten tijde van het intrekkingsverzoek al gesloten. De verwijzing naar de zaak over de intrekking van een natuurvergunning van een veehouderij in Westbroek gaat in dit kader ook niet op. In de uitspraak over die zaak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in zijn belangenafweging had moeten betrekken dat de daar voorliggende vergunning nog niet in rechte vaststond. [8] De omgevingsvergunning van Groengas staat echter wél in rechte vast, zodat in zoverre door haar niet geanticipeerd hoefde te worden op een eventuele intrekking.
40. Over de bevindingen uit het rapport van Royal Haskoning overweegt de rechtbank dat die op zichzelf onvoldoende uitgewerkt zijn om een rol te kunnen spelen in de beoordeling van de milieuactiviteit waarvoor het college het bevoegd gezag is. Dat betekent dat die bevindingen evenmin kunnen worden betrokken bij de vraag of de vergunning voor die activiteit moet worden ingetrokken. Voor zover de door verzoekers gestelde nieuwe maatschappelijke inzichten ruimtelijk van aard zijn, mag het college daaraan geen gewicht toekennen gelet op wat hierna wordt overwogen. De rechtbank oordeelt dan ook dat het college in het rapport van Royal Haskoning in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om tot een andere afweging te komen over de omgevingsvergunning van Groengas.
Het college mag geen ruimtelijke belangen meewegen
41. Het is niet in geschil dat het bestemmingsplan de biovergistingsinstallatie niet toestaat, en dat de omgevingsvergunning juist daarom in afwijking van het bestemmingsplan is verleend. Daarvoor heeft de gemeenteraad destijds een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) afgegeven. De aanname van verzoekers dat het college bij de huidige besluitvorming ervan uit is gegaan dat de biovergistingsinstallatie wél in het bestemmingsplan past, berust op een onjuiste lezing van het bestreden besluit.
42. De rechtbank oordeelt dat het college in zijn belangenafweging terecht geen gewicht heeft toegekend aan de door verzoekers gestelde gewijzigde ruimtelijke inzichten en de ruimtelijke belangen. Het college mócht daaraan geen gewicht toekennen, gelet op het volgende.
43. Uit de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wabo vloeit als hoofdregel voort dat de gemeenteraad gaat over het te voeren ruimtelijk beleid en over de goede ruimtelijke ordening: de Wro bepaalt dat de gemeenteraad daartoe structuurvisies en bestemmingsplannen vaststelt [9] en krachtens de Wabo is bepaald dat met een omgevingsvergunning alleen van het bestemmingsplan kan worden afgeweken als de gemeenteraad daarvoor een vggb heeft afgegeven. [10] De achterliggende gedachte die de wetgever daarbij had, is dat de beslissing van dit aspect van een omgevingsvergunning vanwege de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden niet aan het bevoegd gezag, maar aan de gemeenteraad als vvgb-orgaan wordt overgelaten. [11] Een vvgb-orgaan heeft in de Wabo vervolgens een sterk instrument gekregen bij de mogelijkheden om omgevingsvergunningen te wijzigen of in te trekken: hij kan het bevoegd gezag verzoeken de omgevingsvergunning in te trekken, [12] waarna het bevoegd daaraan gevolg móet geven. [13]
44. In dit geval had de raad van de gemeente Wijk bij Duurstede het college dus kunnen verzoeken om de omgevingsvergunning van Groengas in te trekken, waarna het college daartoe had moeten overgaan. De gemeenteraad heeft een dergelijk verzoek echter niet gedaan: hij heeft enkel de in overweging 5 genoemde motie aangenomen. Die motie is in het licht van het voorgaande echter betekenisloos voor de besluitvorming van het college over het intrekkingsverzoek van verzoekers. Tegen de achtergrond van de uit de Wro en de Wabo volgende bevoegdheidsverdeling was het het college als bevoegd gezag niet toegestaan om zonder een intrekkingsverzoek van de gemeenteraad een zelfstandig oordeel te geven over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de biovergistingsinstallatie. Het college heeft dat belang dus terecht niet in de besluitvorming betrokken.
45. Daarbij merkt de rechtbank overigens op dat verzoekers in de motie van de gemeenteraad lijken te lezen dat die zich tegen de bestaande omgevingsvergunning heeft uitgesproken, maar dat dit er niet zo staat. De motie lijkt eerder te gaan over eventuele toekomstige uitbreidingsverzoeken van Groengas.
Conclusie, wijze van afdoening en kosten
46. Gelet op het voorgaande heeft het college het intrekkingsverzoek naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid afgewezen.
47. Het college heeft het intrekkingsverzoek voor zover dat door verzoekers 3 en 4 is ingediend, ten onrechte buiten behandeling gelaten. Deze schriftelijke weigering om een besluit te nemen wordt gelijkgesteld met een besluit. [14] De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit in zoverre. Omdat de overige beroepsgronden van verzoekers niet slagen, en de rechtbank geen redenen heeft om aan te nemen dat het college een inhoudelijk andere beslissing zou hebben genomen op het intrekkingsverzoek van verzoekers 3 en 4 – dat verzoek is immers gelijk aan dat van verzoekers 1, 5 en 6 – zal de rechtbank zelf voorzien in een beslissing op het verzoek van verzoekers 3 en 4, door dat verzoek af te wijzen.
48. Dit betekent dat de afwijzing van het intrekkingsverzoek in stand blijft en dat de afwijzing ook geldt voor het intrekkingsverzoek van verzoekers 3 en 4.
49. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in de proceskosten die verzoekers in beroep hebben gemaakt. De kosten van verzoekers voor de beroepsmatige rechtsbijstand van hun gemachtigde stelt de rechtbank vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en onder een wegingsfactor 1). Verder heeft verzoekster 5 verzocht om een vergoeding van de reiskosten die haar bestuurslid heeft gemaakt om op de zitting te verschijnen. De rechtbank stelt deze kosten vast op € 11,96 (retour bus Wijk bij Duurstede - Utrecht). Dit leidt ertoe dat de rechtbank het college veroordeelt in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van in totaal € 1.685,96. Het college moet daarnaast het door verzoekers voor het beroep betaalde griffierecht van € 365- aan hen vergoeden.
Beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening
50. Omdat definitief op het beroep is beslist en er geen nadere besluitvorming van het college meer nodig is, is er geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af.
51. Gelet op de uitkomst bij de beoordeling van het beroep is er aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die verzoekers voor de voorlopige voorziening hebben gemaakt. Aanvullend op de voor het beroep toegekende proceskostenveroordeling stelt de rechtbank deze voor de beroepsmatige rechtsbijstand van hun gemachtigde vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek, met een waarde per punt van € 837,- en onder een wegingsfactor 1). Het college moet daarnaast het door verzoekers voor het verzoek betaalde griffierecht van € 365- aan hen vergoeden.
Beslissing op het beroep
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het college daarin schriftelijk heeft geweigerd om een besluit te nemen op het intrekkingsverzoek van verzoekers 3 en 4;
- wijst het verzoek van verzoekers 3 en 4 om de omgevingsvergunning van 30 maart 2017 in te trekken af en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers voor het beroep tot een bedrag van € 1.685,96;
- bepaalt dat het college het door verzoekers voor het beroep betaalde griffierecht van € 365,- aan hen vergoedt.
Beslissing op het verzoek
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers voor het verzoek tot een bedrag van € 837,-;
- bepaalt dat het college het door verzoekers voor het verzoek betaalde griffierecht van € 365,- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer-de Bruin, griffier. De beslissing is op 9 februari 2023 in het openbaar uitgesproken.
de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak dan kunt u voor zover daarin is beslist op het beroep, binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak in hoger beroep gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.