Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/4352 en UTR 23/86
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente IJsselstein(college), (gemachtigde: M. de Jong en J.J. Vogel).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats] (vergunninghouder)
[derde-partij]uit [plaats] (vergunninghouder)
(gemachtigde: A. Nietveld).
Inleiding
1.1.
Vergunninghouder is eigenaar van de horecagelegenheid [derde-partij] aan de [adres 1] in [plaats] (de horecagelegenheid). In de horecagelegenheid kunnen gasten een drankje komen doen en op schermen naar sportevenementen kijken, (pool)biljarten, darten of een (bord)spel doen. De horecagelegenheid valt met deze activiteiten onder de horecacategorie 2 - middelzware horeca als bedoeld in de Staat van horeca-activiteiten (bijlage 2 bij het bestemmingsplan “ [locatie] ” (het bestemmingsplan)). Op grond van het bestemmingsplan heeft de horecagelegenheid de bestemming ‘Centrum’. Binnen deze bestemming zijn horeca-activiteiten tot ten hoogste categorie 1c toegestaan.
1.2.
Daarom heeft vergunninghouder bij het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit gebruik van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
1.3.
Met een besluit van 14 november 2019 (het primaire besluit) heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning) verleend voor het gebruik van de horecagelegenheid in strijd met het bestemmingsplan. Daarmee heeft vergunninghouder toestemming gekregen om het gebruik van de horecagelegenheid te wijzigen naar horecacategorie 2. Met hetzelfde besluit heeft het college op grond van de bij de aanvraag gevoegde tekeningen aan vergunninghouder ook een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van gevelreclame.
1.4.
Eiser woont aan de [adres 2] in [plaats] , in dezelfde bouwrij als [derde-partij] op ongeveer 10 meter afstand er vandaan. Op nummer [adres 3] zit een kapsalon tussen beide panden. Aan de andere zijde van de woning van eiser op nummers [adres 4] en [adres 5] staan woningen. Het pand daarnaast op de hoek is [bedrijf 1] . Eiser woont tussen [derde-partij] en [bedrijf 1] in. Op nummer [adres 6] zit [bedrijf 2] , op nummer [adres 7] [bedrijf 3] , op nummer [adres 8] [bedrijf 4] en op nummer [adres 9] [bedrijf 5] . In de [straat] bevinden zich zes percelen waar volgens het bestemmingsplan horeca categorie 2 is toegestaan en vier percelen waar horeca categorie 3 is toegestaan. In het bestemmingsplan is dat aangegeven met een functieaanduiding die op die specifieke percelen rust.
1.5.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning voor zover dit ziet op de wijziging van het gebruik van de horecagelegenheid. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen het aanbrengen van gevelreclame.
1.6.
Met een besluit van 10 juni 2020 (het bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard met aanvulling van de motivering van de omgevingsvergunning en aanpassing van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. Het voorschrift over de achtergrondmuziek is gewijzigd. Er is uitsluitend achtergrondmuziek toegestaan tot maximaal 60-65 dB(A) en zonder kenmerkende bastonen. Verder is aan de omgevingsvergunning een nieuw voorschrift verbonden dat de horecagelegenheid tot maximaal 24.00 uur open mag zijn. Eiser heeft beroep ingesteld tegen deze eerste beslissing op bezwaar.
1.7.
Bij tussenuitspraak van 25 juni 2021 [1] heeft deze rechtbank beslist dat het college de bezwaren van eiser gegrond had moeten verklaren en dat het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar daarom gegrond is. Aan de beslissing kleeft namelijk een motiveringsgebrek. Op grond van de “Beleidsregels voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht” verleent het college voor andere bouwwerken dan woningen alleen een omgevingsvergunning voor een gebruikswijziging voor bedrijfsmatige activiteiten als deze activiteiten geen hinder opleveren voor het woon- en leefmilieu. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in de beslissing op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd dat de gebruikswijziging geen hinder zal opleveren.
1.8.
Om dit motiveringsgebrek te kunnen herstellen moest het college inzichtelijk motiveren waarom de activiteit, waarvoor hij een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan verleent, geen hinder zal opleveren voor het woon- en leefklimaat van eiser.
1.9.
Op 26 juli 2021 heeft het college getracht dit gebrek te herstellen door een aanvullende motivering te geven waarom hij verwacht dat door de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend geen substantiële toename van hinder voor het woon- en leefklimaat zal ontstaan. Het college heeft er op gewezen dat aan de omgevingsvergunning voorschriften zijn verbonden waarbij geluid en openingstijden zijn vastgelegd die aansluiten bij een horecagelegenheid in categorie 1. Volgens het college is de horecagelegenheid weliswaar gecategoriseerd onder categorie 2, maar is de te verwachten (geluids)overlast van de horecagelegenheid vanwege het unieke concept vergelijkbaar met een horecagelegenheid in categorie 1. Het bezoekersaantal van de horecagelegenheid is op een doordeweekse dag nihil en op vrijdag en in het weekend zal het gemiddelde aantal bezoekers wisselen tussen 30 en 50 bezoekers. Incidenteel kan bij grote sportevenementen dit gemiddelde iets hoger uitvallen tot maximaal 70 bezoekers. Vergunninghouder mag maximaal 8 keer per jaar een incidentele festiviteit als bedoeld in de Algemene plaatselijke verordening organiseren. Bij die festiviteiten kan het aantal bezoekers volgens het college oplopen tot 110. Ten slotte stelt het college zich op het standpunt dat er geen grond is om aan te nemen dat de bezoekers van de horecagelegenheid zich veelvuldig zullen verplaatsen naar andere (eet)gelegenheden aan de [straat] in [plaats] .
1.10.
Bij uitspraak van 5 november 2021 [2] heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college voor de motivering van de afwijking van de beleidsregels niet kan volstaan met deze aanvulling op de motivering. Het college heeft het motiveringsgebrek dat de rechtbank in de tussenuitspraak heeft geconstateerd niet hersteld. Aan het bestreden besluit kleeft dus nog steeds een motiveringsgebrek. De rechtbank heeft het bestreden besluit daarom vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
1.11.
De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college moet handelen overeenkomstig de beleidsregels en hier alleen van kan afwijken als sprake is van een bijzonder geval. Met de aanvullende motivering heeft het college alleen maar toegelicht dat de hinder die zal optreden volgens hem niet substantieel zal zijn, maar niet dat sprake is van zo’n bijzonder geval. Daarnaast kan de rechtbank het college ook niet volgen in zijn toelichting dat er met de omgevingsvergunning geen substantiële hinder zal optreden.
1.12.
Op 25 februari 2022 heeft het college een nieuwe beslissing op bezwaar (het bestreden besluit 2) genomen dat het besluit van 10 juni 2020 vervangt. In dit besluit heeft het college dezelfde voorschriften opgenomen als in het besluit van 10 juni 2020. Het college verwijst daarbij naar het advies van de commissie bezwaarschriften ten behoeve van het besluit van 10 juni 2020.
1.13.
Verder heeft het college de beleidsregels aangepast. De voorwaarde voor het wijzigen van het gebruik dat er ‘geen hinder’ mag ontstaan voor het woon- en leefmilieu is gewijzigd in ‘geen onevenredige hinder’. Deze wijziging is op 25 februari 2022 (de datum van het tweede bestreden besluit) in werking getreden.
1.14.
Het college verwacht dat door toevoeging van deze specifieke horecafunctie geen substantiële toename van mogelijke overlast ontstaat ten opzichte van de horeca die reeds op grond van het bestemmingsplan in de omgeving is toegestaan. Volgens het college is niet te stellen dat er geen hinder ontstaat voor omwonenden, maar deze hinder valt weg in de al aanwezige hinder voor omwonenden. Het effect op de omliggende woonfuncties is zodoende egaal te noemen. Hiermee leidt het gebruik van het pand aan de [adres 1] niet tot een negatief effect op het aanwezige woon- en leefmilieu. Het college herhaalt het standpunt dat de mogelijke overlast die ontstaat door bezoekers van [derde-partij] niet noemenswaardig anders zal zijn dan van een restaurant dat is toegestaan onder categorie 1. Het college acht [derde-partij] op deze locatie ruimtelijk aanvaardbaar en de nadelige effecten dusdanig minimaal dat nog steeds sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden. Het belang van de uitbater van [derde-partij] om het pand in afwijking van het bestemmingsplan te kunnen gebruiken prevaleert boven het beperkte nadeel voor omwonenden, aldus het college. De rechtbank vat dit standpunt van het college zodanig op dat er volgens het college geen onevenredige hinder zal ontstaan door toevoeging van deze specifieke horecafunctie aan [derde-partij] .
1.15.
Eiser heeft vervolgens op 4 maart 2022 een brief naar de rechtbank gestuurd. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.16.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2023. Eiser is in persoon verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghouder is niet verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
2. In [plaats] is de horeca met name gelegen in de winkelstraten waaronder de [straat] . In het bestemmingsplan is de horeca specifiek bestemd. Horecabedrijven tot en met categorie 1c van de Staat van Horeca-activiteiten zijn op grond van het bestemmingsplan zonder meer toegestaan binnen de bestemming “ Centrum ”. [3] In de [straat] vallen de meeste percelen binnen deze bestemming. Er zijn ook een aantal percelen die vallen binnen de bestemming “wonen”, waar horeca niet is toegestaan. Onder categorie 1 (lichte horeca) vallen volgens de Staat van Horeca-activiteiten bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds zijn geopend en die daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. De nacht begint volgens artikel 1.1. van het Activiteitenbesluit milieubeheer om 23.00 uur.
3. De horecabedrijven van categorie 2 en 3 zijn uitsluitend ter plaatse van een functieaanduiding in het bestemmingsplan toegestaan. [4] In de Staat van Horeca-activiteiten is beschreven dat onder categorie 2 (middelzware horeca) bedrijven vallen die normaal gesproken ook delen van de nacht geopend zijn en die daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken, zoals een biljarthuis of een café. Onder categorie 3 (zware horeca) vallen bedrijven die voor een goed functioneren ook ’s nachts geopend zijn en die tevens een groot aantal bezoekers aantrekken en daardoor grote hinder voor de omgeving met zich mee kunnen brengen zoals een dancing, discotheek, nachtclub of partycentrum. [5] In de toelichting bij het bestemminsplan is beschreven dat deze natte horeca wordt geclusterd in de [straat] . Op deze manier wordt voorkomen dat natte horeca zich verspreidt over het hele centrum en overlast veroorzaakt. In de [straat] hebben zes percelen de functieaanduiding horecacategorie 2 en vier percelen de functieaanduiding horecacategorie 3. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de vier panden die onder categorie 3 vallen thans niet als zodanig gebruikt worden.
4. Het perceel van horecagelegenheid [derde-partij] heeft, zoals hiervoor al overwogen, geen functieaanduiding en dus is daar volgens het bestemmingsplan alleen horeca toegestaan tot ten hoogste categorie 1c. Het college heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de horecagelegenheid in strijd met het bestemmingplan. Vergunninghouder heeft met de vergunning toestemming gekregen om het gebruik van de horecagelegenheid te wijzigen naar horecacategorie 2. Voor de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de horecacategorie heeft het college de kruimelregeling toegepast. [6]
5. Het college heeft beleidsruimte bij zijn besluitvorming over aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Als het college van mening is dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan hij ervoor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college met de motivering van het bestreden besluit bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
6. Het college hanteert “Beleidsregels voor toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht”. Hierin wordt bepaald dat het college via een omgevingsvergunning afwijking van het bestemmingsplan kan toestaan voor een gebruikswijziging voor andere bouwwerken dan woningen, mits het uitsluitend bedrijfsmatige activiteiten betreft die geen onevenredige hinder opleveren voor het woon- en leefmilieu. [7]
Ontvankelijkheid van het beroep
7. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de brief van eiser van 4 maart 2022 niet als een beroepschrift kan worden aangemerkt. Volgens het college heeft eiser niet concreet aangevoerd waarom het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd.
8. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser wel ontvankelijk is. Eiser schrijft in zijn brief van 4 maart 2022 dat in het tweede bestreden besluit feitelijk niets is veranderd ten opzichte van het eerste bestreden besluit, maar dat er andere bewoordingen worden gebruikt. Eiser heeft dit in zijn brieven van 15 juli 2022, 30 juli 2022, 25 augustus 2022 en
12 oktober 2022 herhaald en toegelicht. Eiser schrijft op 25 augustus 2022 en
12 oktober 2022 dat hij overlast ervaart van de bezoekers van [derde-partij] die buiten staan te roken. Verder schrijft hij dat het college geen nadere motivering heeft gegeven, maar is blijven uitgaan van zijn eigen onderzoek voor het verlenen van de omgevingsvergunning. De rechtbank ziet hierin voldoende concrete beroepsgronden om het beroep van eiser ontvankelijk te verklaren.
Inhoud en motivering van het bestreden besluit van 25 februari 2022
9. Eiser voert aan dat in het tweede bestreden besluit feitelijk niets is veranderd. Er staat volgens eiser geen goede of andere motivering in dit besluit dan waar de rechtbank eerder al over heeft geoordeeld. Eiser heeft op de zitting toegelicht geluidsoverlast te ervaren van bezoekers van de horecagelegenheid die buiten staan te roken en die bij het verlaten van de gelegenheid lawaai maken.
10. Het college heeft in het tweede bestreden besluit nogmaals toegelicht dat het college door het toevoegen van de specifieke horecafunctie geen substantiële toename van mogelijke overlast verwacht ten opzichte van de horeca die al op grond van het bestemmingsplan in de omgeving is toegestaan. De openingstijden van [derde-partij] verschillen nauwelijks met die van een restaurant. Het college meent dat de mogelijke overlast die ontstaat door bezoekers die de horecagelegenheid verlaten niet noemenswaardig anders zal zijn dan van een restaurant dat is toegestaan onder categorie 1.
11. Het college heeft het tweede bestreden besluit hiermee niet wezenlijk anders gemotiveerd dan het eerste bestreden besluit. Als voorschriften golden al dat de openingstijd tot maximaal 24.00 uur was en de achtergrondmuziek was reeds toegestaan tot 60-65 dB(A) zonder kenmerkende bastonen. Het enige dat het college heeft veranderd zijn de beleidsregels. De voorwaarden voor wijzigen van het gebruik dat er ‘geen hinder’ mag ontstaan voor het woon- en leefmilieu is gewijzigd in ‘geen onevenredige hinder’.
12. De rechtbank is het met eiser eens dat de geluidsoverlast van bezoekers van de horecagelegenheid die buiten staan te roken en de gelegenheid verlaten past bij horeca die valt onder categorie 2 en niet past bij horeca onder categorie 1 zoals een restaurant. In de [straat] vallen volgens het bestemmingsplan zes percelen onder horecacategorie 2 (middelzware horeca) en vier onder horecacategorie 3 (zware horeca). Aan het toevoegen van nóg een horecagelegenheid van categorie 2 moet een goede motivering ten grondslag liggen, omdat bij deze categorie een groter risico op hinder voor het woon- en leefklimaat van omwonenden te verwachten is, zoals ook is vermeld in de Staat van Horeca-activiteiten. Deze motivering ontbreekt.
13. De rechtbank heeft in de uitspraak van 5 november 2021 [8] al overwogen dat zij het college niet kan volgen in zijn toelichting dat er met de omgevingsvergunning geen substantiële hinder zal optreden. Partijen zijn het er over eens dat in de horecagelegenheid 110 bezoekers zijn toegestaan. Zoals ook in de tussenuitspraak van 25 juni 2021 [9] staat, heeft vergunninghouder op de zitting toegelicht dat het aantal bezoekers voor de verplichte sluiting van de horecagelegenheid door het coronavirus nog groeiende was. Tot die tijd waren bij grote sportevenementen al maximaal 90 bezoekers binnen geweest. Ook het standpunt dat het niet aannemelijk is dat de bezoekers van de horecagelegenheid zich veelvuldig zullen verplaatsen naar andere (eet)gelegenheden aan de [straat] in [plaats] is in strijd met wat vergunninghouder hierover destijds op de zitting heeft verklaard. Volgens vergunninghouder gaan zijn bezoekers als zij trek krijgen naar een andere horecagelegenheid in de [straat] om een maaltijd te halen en trekken de bezoekers vanuit de horecagelegenheid door naar andere kroegen en komen bezoekers van andere kroegen naar de horecagelegenheid. Het college heeft niet toegelicht waarom niet kan worden uitgegaan van de verklaringen van de vergunninghouder over de bezoekersaantallen en het verplaatsen van bezoekers naar andere horeca. Het college heeft hiermee niet afdoende gemotiveerd dat, hoewel de horecagelegenheid is gecategoriseerd onder categorie 2, de te verwachten geluidsoverlast van de gelegenheid vanwege het unieke concept vergelijkbaar is met een horecagelegenheid van categorie 1.
14. Het college heeft op de zitting opgemerkt dat de horecagelegenheid als een horecacategorie 1+ wordt beschouwd en niet als een categorie 2 zoals een café dat tot in de nacht is geopend. De rechtbank wijst in dit kader op artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer waaruit volgt dat de nacht om 23.00 uur begint. Met een openingstijd tot maximaal 24.00 uur is bij [derde-partij] dus ook sprake van horeca-activiteiten in de nacht.
Tussenconclusie en gevolgen
15. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gebruikswijziging van de horecagelegenheid voor bedrijfsactiviteiten naar horecacategorie 2 geen onevenredige hinder oplevert voor het woon- en leefmilieu.
16. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde motiveringsbeginsel. De rechtbank zal daarom het besluit van 25 februari 2022, dat de beslissing op bezwaar van 10 juni 2020 vervangt, vernietigen. Gelet op de aard van het gebrek ziet de rechtbank geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
17. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Verzoek om schadevergoeding
18. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot schadevergoeding voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste
€ 25.000,- bedraagt. [10] Eiser verzoekt de rechtbank om het college te veroordelen tot schadevergoeding van een bedrag van € 5.085.000,- als gevolg van de overlast die hij ervaart van de horecagelegenheden in de [straat] in [plaats] . Omdat de door verzoeker gevraagde schadevergoeding hoger is dan € 25.000,- is de rechtbank niet bevoegd van het verzoek kennis te nemen. Verzoeker kan zich met zijn verzoek tot de civiele rechter wenden die bevoegd is te oordelen over de gevraagde vergoeding van meer dan € 25.000,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 februari 2022;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het verzoek om schadevergoeding;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M.T. Bouwman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.