ECLI:NL:RBMNE:2023:2855

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 22/2534, UTR 22/2977, UTR 22/2547 en UTR 22/2533

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2023 in de zaken tussen

[eiser 1] , uit [vestigingsplaats 1] ,[eiser 2] , uit [vestigingsplaats 2] ,[eiser 3] , uit [vestigingsplaats 1] ,[eiser 4] ., uit [vestigingsplaats 1] , eisers

(gemachtigde: mr. A. van Lohuizen),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister

(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de verlening van het zegenrecht met de daarbij behorende twee zegendagen.

De rechtbank heeft de beroepen op 23 maart 2023 op zitting behandeld. De beroepen zijn gelijktijdig behandeld met de beroepen met nummers UTR 22/2974, UTR 22/5870, UTR 22/5871, UTR 22/5874, UTR 23/148, UTR 23/860, UTR 23/861 en UTR 23/859.

Aan de zitting hebben deelgenomen: [eiser 2] , namens [eiser 2] en [eiser 1] namens [eiser 1] .
De gemachtigde van eisers is zonder bericht van verhindering niet verschenen. De rechtbank heeft de belangen van de daardoor niet op zitting vertegenwoordigde partijen gewogen en besloten de behandeling op zitting door te laten gaan. Daarbij heeft de rechtbank mee laten wegen dat de gemachtigde van de eisende partijen in de gelijktijdig te behandelen zaken wel aanwezig was en hij voor hen een identiek belang behartigt.

Namens de minister waren aanwezig zijn gemachtigde en [A] , werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Tevens waren aanwezig [hoogleraar] , hoogleraar aan de Wageningen University & Research en [onderzoeker] , onderzoeker bij Wageningen Marine Research (WMR).

Totstandkoming van het besluit

Op 20 april 2021 heeft de minister aan de Tweede Kamer bekend gemaakt dat het aantal dagen per zegenrecht wordt teruggebracht van zeven naar twee. Artikel 29, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling visserij biedt hiervoor de grondslag.

Op 23 juni 2021 heeft de minister eisers een vergunning verleend zonder zegenrecht met het voornemen de zegenrechten per 1 november 2021 te verlenen. Bij besluiten van 27 oktober 2021 zijn aan eisers voor het visseizoen 2021/2022 per 1 november 2021 de zegenrechten verleend met de daarbij behorende zegendagen per zegenrecht. In de vergunningen staat dat het aantal zegendagen wordt gereduceerd van zeven naar twee dagen. Daartegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Met de bestreden besluiten van 21 april 2022 op de bezwaren van eisers is de minister bij die besluiten gebleven.

Beoordeling door de rechtbank

Motivering van de minister om het aantal dagen per zegenrecht terug te brengen van zeven naar twee

3. In het visseizoen 2014/2015 is het beheer omtrent de visserijen met staand net en de zegen aangepast om verdere achteruitgang in vier visbestanden, waaronder die van brasem, te voorkomen. Het doel is om toe te werken naar herstel van de visstand, waarbij de vangstcapaciteit in het IJsselmeer en Markermeer is afgestemd op de hoeveelheid verantwoord te onttrekken vis. Dit betekent dat op termijn de visbestanden qua omvang, samenstelling en populatieopbouw passen bij de draagkracht van het ecosysteem. De beheerdoelstellingen dienen behaald te worden in 2027. De minister is aangewezen op het werken met het beste instrumentarium dat hem ter beschikking staat: het model en de oogstregels van WMR. In de rapporten van WMR concluderen de onderzoekers dat er sterke reductie in vangsten nodig is om de visbestanden te herstellen naar veilige biologische grenzen in 2027. Dat is de reden dat het aantal dagen per zegenrecht waarop met de zegen gevist mag worden, wordt teruggebracht van zeven naar twee.
Zwalkend overheidsbeleid

4. Eisers voeren allereerst aan dat sprake is van zwalkend overheidsbeleid. In de periode 1987-1998 werd door de overheid juist bevorderd dat een overmaat aan bodemwoelende vis (waaronder brasem) werd weggevangen. Vissers kregen volledige vrijheid om alle brasem weg te vangen. Dit gold voor alle Nederlandse binnenwateren. Bovendien zijn het IJsselmeer en het Markermeer-IJmeer verbonden met de rest van de Nederlandse wateren. Dus als voor die wateren onbetrouwbaar en willekeurig overheidsbeleid wordt gevoerd, heeft dit ook negatieve gevolgen voor de brasemstand in het IJsselmeer en Markeermeer-IJmeer. Eisers verwijzen in dit kader naar drie producties uit 2010 en 2004. Waarop de omslag die in 2014 kwam is gebaseerd, is niemand duidelijk en niet onderbouwd.

5. De minister stelt dat het klopt dat in de jaren 1987-1998 voor diverse meren is bevorderd dat een overmaat aan bodemwoelende vis, waaronder brasem, werd weggevangen. Deze aanpak is echter niet gebruikt in het IJsselmeer en/of het Markermeer-IJmeer, waar eisers vissen. Er is voor die meren dus geen sprake van inconsistent beleid.

6. De rechtbank constateert dat eisers het beleid dat door de overheid is gevoerd als het gaat om het vissen op brasem, als zwalkend ervaren. Vanuit hun perspectief bezien is dat begrijpelijk, maar het staat de minister vrij om zijn beleid te wijzigen als hij daar door gewijzigde omstandigheden, zoals voortschrijdend inzicht sinds 2014 in de wijzigingen van het brasembestand, aanleiding toe ziet. Het feit dat de minister in de jaren ’80 en ’90 het vissen op brasem stimuleerde, is geen argument voor het standpunt dat hij nu het vissen op brasem niet zou kunnen beperken. Daarbij komt dat eisers de stelling van de minister dat dit beleid in de jaren ’80 en ’90 niet gold voor het IJsselmeer en Markermeer-IJmeer, niet hebben weerlegd. De door hen overgelegde producties hebben geen betrekking op het IJsselmeer en het Markermeer-IJmeer, dus daarmee hebben eisers niet aangetoond dat de stelling van de minister onjuist is.
Kaderrichtlijn Water en vage normen

7. Eisers voeren verder aan dat de minister zijn besluiten ten onrechte baseert op de Kaderrichtlijn Water (KRW) en zich in dat kader bedient van allerlei vage normen. Eisers noemen specifiek de normen ‘goede toestand’, ‘kritische grenswaarde’, ‘veilig biologische grenzen’ en ‘richtjaar 2027’. Verder menen zij dat het gebruikte model van WMR onnavolgbaar is en vragen zij zich af hoe het daarin gebruikte ‘nagebootst visbestand’ is bepaald. In bezwaar is dit al aangevoerd, maar de minister is hier ten onrechte niet op ingegaan in de bestreden besluiten.

8. De rechtbank stelt vast dat de besluiten zijn gebaseerd op de Uitvoeringsregeling visserij en niet, ook niet deels, op de KRW, zoals eisers stellen. De KRW speelt op de achtergrond van de besluitvorming wel een rol en wordt als zodanig ook genoemd in de bestreden besluiten, maar vormt niet de grondslag voor deze besluiten. Wat eisers hierover hebben aangevoerd, treft alleen hierom al geen doel en behoeft om die reden geen verdere bespreking.

9. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de minister zich bedient van vage normen en begrippen. De minister heeft, al dan niet onder verwijzing naar WMR-rapporten, de gehanteerde normen en begrippen voldoende toegelicht, zoals zal blijken uit hetgeen hierna wordt overwogen.
Toetsingskader

10. In haar uitspraak van 13 februari 2019^[1]heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat de minister van een WMR-advies mag uitgaan indien daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is dus of eisers dat hebben gedaan.

Hebben eisers concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van (de adviezen in het) WMR-rapport C070/20 naar voren gebracht?

11. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

12. Uitgangspunt voor de besluiten is dat in het jaar 2027 de belangrijkste beoogde veranderingen (herstel) in de visstand zichtbaar moeten zijn om zo te komen tot een duurzame visserij, waarbij de vangstcapaciteit in balans is met de draagkracht van de commercieel beviste (schub)visbestanden. Uit de in het WMR-rapport C070/20 genoemde bijlage ‘Toekomstbeeld visstand IJsselmeer/Markermeer - synthesedocument’ bij de brief van 23 januari 2017 van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Gedeputeerde Staten van Friesland^[2]volgt hoe de staatssecretaris gekomen is tot het jaar 2027 als moment waarop veranderingen in de visstand zichtbaar moeten zijn: “
Als scope voor de beoogde visstandontwikkeling is uitgegaan van een periode van ongeveer 15 jaar. Dit is een periode waarin redelijkerwijs tot daadwerkelijke verschuivingen in de opbouw en samenstelling van de visstand kan worden gekomen”. Omdat vervolgens aansluiting is gezocht bij de planperiodes van de KRW van zes jaar en de volgende lange termijn planperiode loopt tot 2027, is dit jaar gekozen als richtjaar waarin de beoogde veranderingen in de visstand zichtbaar moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het jaar 2027 daarmee dus beleidsmatig gekozen en is dat geen onredelijke keuze. De minister kan zijn besluiten hier dan ook in redelijkheid naar richten.

13. De minister heeft zijn besluiten hoofdzakelijk gebaseerd op de WMR-rapporten ‘Bestandsoverzicht van snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem en de evaluatie van potentiële oogstregels voor snoekbaars en baars’ (C041/20) en ‘De evaluatie van potentiële oogstregels voor brasem en blankvoorn’ (C070/20). In dit laatste rapport wordt geconcludeerd dat het brasembestand in een zodanig slechte staat is, dat zelfs zonder enige visserij de verwachting is dat het bestand in 2027 niet voldoende beschermd is. Het advies is daarom een 0-vangst, zowel qua aanlandingen als discards, voor alle visserijen op brasem.

14. Eisers voeren aan dat de minister zijn besluit niet kan doen steunen op WMR-rapport C070/20. Dit rapport is gebaseerd op onbetrouwbare computermodellen, velerlei aannames en is bovendien tegenstrijdig met meer recente rapporten van WMR. Kort samengevat, voeren eisers aan dat onduidelijk is of de brasem er echt wel zo slecht voor staat als gesuggereerd wordt, en als dat al zo is, dan is de impact van de visserij op het brasembestand minimaal.

15. De rechtbank overweegt hierover dat WMR een internationaal gerenommeerd instituut is dat wetenschappelijk onderbouwde rapporten uitbrengt. Zoals hiervoor al overwogen, mag de minister in beginsel van de adviezen van WMR uitgaan. In het WMR-rapport C041/20 staat een uitgebreide omschrijving van het gebruikte Management Strategy Evaluation-model (MSE-model), de gebruikte methodologie, de geteste beheerstrategieën en de toegepaste beheercriteria. De minister merkt terecht op dat het MSE-model een erkende internationale standaard is in visserijadvisering. Eisers hebben met de enkele stelling dat dit een onbetrouwbaar computermodel is, niet geconcretiseerd waarom dit model niet deugt en waarom WMR er niet mee zou mogen werken. In beide WMR-rapporten wordt verder onderbouwd gemotiveerd waarom gewerkt wordt vanuit het voorzorgprincipe, op basis waarvan de kritische grenswaarde wordt berekend. Het voorzorgprincipe is een gebruikelijke randvoorwaarde voor duurzaam visserijbeheer,^[3]waarbij gewerkt wordt met de Blim-strategie. Deze strategie houdt in dat het visbestand in 95% van de projecties (het effect van potentiële oogstregels op de toekomstige ontwikkeling) boven de ondergrens van Blim moet blijven. De kritieke grens ‘Blim’ wordt beschouwd als de hoeveelheid paaibiomassa, waar het bestand met grote kans boven moet blijven om het visbestand in stand te houden. Van brasem neemt het paaibestand consistent en sterk af door de onderzochte tijdreeks heen. In 12% van de projecties is de bestandsomvang lager dan Blim, terwijl is afgesproken dat in 2027 in maximaal 5% van de projecties de bestandsomvang beneden deze kritieke grens mag raken. Er zijn dus geen oogstregels mogelijk waarmee het bestand bevist kan worden in 2020-2027 en tegelijkertijd aan de meest basale doelstelling van bestandsbescherming wordt voldaan. Het brasembestand heeft, in plaats van oogstregels richting een optimale visserij, eerst een periode van herstel nodig. Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport aldus op inzichtelijke wijze aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en zijn deze conclusies niet onbegrijpelijk.

16. Eisers hebben hier geen gelijkwaardig wetenschappelijk onderzoek tegenovergesteld.
Eisers stellen dat de visvangsten (aanlandingen) en de bijgehouden logboeken een herstel van de visstand laten zien. Op zitting hebben de onderzoekers van WMR toegelicht dat de logboeken en aanlandingen meegenomen zijn in de onderzoeken en dat de conclusie dan nog steeds is dat de brasem er heel slecht voor staat. Verder kan aan de aanlandingscijfers op zichzelf niet teveel gewicht worden toegekend. Uit wetenschappelijk oogpunt wordt meer waarde gehecht aan modelschattingen dan aan bestandsschattingen, omdat onbekend is welke inspanning is geleverd per aanlanding. De stelling van eisers dat de inspanning ten onrechte buiten het model wordt gelaten, is daarom onvoldoende om de deugdelijkheid van de rapporten in twijfel te trekken. De onderzoekers hebben op zitting toegelicht dat het gebruikelijk is om de inspanning buiten beschouwing te laten, omdat dit een veranderlijk gegeven is en afhankelijk van andere factoren, zoals bijvoorbeeld de druk om efficiënt te vissen.

17. Eisers verwijzen naar andere rapporten van WMR en andere cijfers en onderzoeken die naar hun mening een heel ander beeld laten zien over de brasemstand, zoals het rapport C086/20.^[4]Dit standpunt volgt de rechtbank niet. Alle onderzoeken waarover WMR rapporteert zijn verricht ná de totstandkoming van de rapporten C041/20 en C070/20 en kunnen wellicht in de toekomst van belang zijn bij een aanscherping van het beleid, maar borduren voort op de conclusie in deze rapporten, namelijk dat het slecht gaat met de brasem. De rapporten en cijfers van recentere datum bieden dus geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de rapporten C041/20 en C070/20.

De motie Bisschop

18. Eisers voeren aan dat in de Tweede Kamer een motie van het Kamerlid Bisschop^[5]is aangenomen om geen generieke maatregelen te treffen voordat er een beter beeld is van de visbestanden en tevens om meer ruimte te geven aan de zegenvisserij op het Markermeer. Eisers mochten erop vertrouwen dat deze motie zou worden uitgevoerd door de minister, maar die deed daar helemaal niets mee. Dat is een schending van het vertrouwensbeginsel.

19. De minister stelt zich op het standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt en verwijst daarvoor naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 18 februari 2022,^[6]waarin is overwogen dat geen sprake is van een door hem gedane toezegging waarop mocht worden vertrouwd. Bovendien heeft de minister de motie niet naast zich neergelegd. Hij geeft ruimte aan de zegenvisserij in het IJsselmeergebied door de zegenvisserij niet geheel te verbieden zoals de wetenschappers adviseerden, maar slechts te beperken.

20. De rechtbank is het met de minister eens. Van een toezegging van een bestuursorgaan, in dit geval de minister, is sprake als uitlatingen of gedragingen van een ambtenaar redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.^[7]Daarvan is in dit geval geen sprake. Het gegeven dat de motie is aangenomen wil immers niet zeggen dat deze (geheel) moet worden gevolgd door het beslissende bestuursorgaan in kwestie. Het gaat hierbij namelijk om een politieke binding die in het uiterste geval door de Tweede Kamer kan worden afgestraft door het inzetten van de (politieke) vertrouwensregel met als gevolg dat de minister moet aftreden. Een beroep op het (juridische) vertrouwensbeginsel slaagt hiermee echter niet, dat is een andere kwestie.
Is het genomen besluit evenredig en had de minister een alternatief kunnen kiezen?

21. Eisers voeren tot slot aan dat de gevolgen van het besluit de nekslag voor de zegenvisserij betekenen. In een eerder stadium hebben eisers al 95% van hun rechten moeten inleveren en daar komt nu nog eens een reductie van 72% bovenop. Een rendabele bedrijfsvoering is niet meer mogelijk. De minister heeft zich daar onvoldoende rekenschap van gegeven en had op zijn minst met een schadeloosstellingsregeling moeten komen. Bovendien is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar alternatieve methoden om hetzelfde resultaat te bereiken. De visserijsector heeft een alternatief Visplan opgesteld met een reductie van zeven naar vijf dagen. Wanneer uitgegaan zou worden van de juiste brasemstand zou dat meer dan voldoende zijn. Het besluit is disproportioneel en onevenredig.

22. De rechtbank merkt allereerst op dat het in deze procedure gaat over de reductie van het aantal zegendagen van zeven naar twee. De in het verleden toegepaste reductie van 135 naar zeven dagen ligt hier niet voor en speelt dus geen rol bij de beoordeling van de evenredigheid van de onderhavige besluiten. Daar komt bij dat eisers de door hen gestelde schade niet met financiële stukken hebben onderbouwd. Zij hebben dus niet aannemelijk gemaakt dat de schade die zij lijden als gevolg van de onderhavige besluitvorming uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico. Verder stelt de minister zich terecht op het standpunt dat wel degelijk rekening is gehouden met het belang van eisers als beroepsvissers. Het is immers ook voor hun toekomstperspectief van belang dat het brasembestand zich herstelt. Bovendien heeft de minister ervoor gekozen om de zegenvisserij nog in beperkte mate toe te staan om tegemoet te komen aan de financiële belangen van eisers, hoewel het wetenschappelijk advies is om de zegenvisserij voorlopig helemaal te staken. Het ingediende alternatieve Visplan van eisers heeft de minister om die reden ook terzijde mogen schuiven. Dit voorstel staat immers nog verder af van het wetenschappelijke advies van WMR. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat om voornoemde redenen ook geen financiële compensatie hoeft te worden geboden.

23. Naar het oordeel van de rechtbank is dus niet gebleken van dermate ernstige gevolgen van het besluit dat gezegd moet worden dat eisers door de reductiemaatregel onevenredig worden getroffen in hun belangen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de besluiten in stand blijven en dat het aantal dagen per zegenrecht beperkt blijft tot twee. Eisers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.