Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 21/5249, UTR 21/5258, UTR 21/5256, UTR 21/5255 en UTR 22/20
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 februari 2022 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
- [verzoeker 1] B.V.,
- [verzoeker 2] B.V.,
- [verzoeker 3] B.V.,
- [verzoeker 4] ,
- [verzoeker 5],
allen gevestigd te [vestigingsplaats] , verzoekers
(gemachtigden: mr. A. van Lohuizen en mr. R. Scholten)
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,verweerder
(gemachtigde: mr. drs. P.J. Kooiman).
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoekers per 1 november 2021 zegenrecht vergunningen verleend voor 2 dagen. Daarbij is de huidige vergunning van 7 dagen ingetrokken.
Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden via een videobeeldverbinding op 3 februari 2022. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn ook verschenen prof. [A] van [naam] en mevrouw [B] .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. In het kader van deze verzoeken dient de voorzieningenrechter te beoordelen of de bezwaren van verzoekers redelijke kans van slagen hebben en er reden is om een voorlopige voorziening te treffen.
Het bestreden besluit
3. Deze zaak gaat over de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de besluiten van 27 oktober 2021 waarmee verweerder aan verzoekers een vergunning heeft verleend om met de zegen, een soort van net, te vissen op het IJsselmeer. Verzoekers hebben ieder een visserijbedrijf en vangen met behulp van een zegen brasem op het IJsselmeer, dan wel hebben hun vergunning daarvoor verhuurd aan een van de andere bedrijven. Met de eerdere vergunningen mochten zij per vergunning zeven dagen brasem vangen gedurende het seizoen. Met de bestreden besluiten wordt het aantal zegendagen per vergunning gereduceerd naar twee. Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunningen voor twee dagen en vragen om schorsing van de besluitvorming en om te bepalen dat geen reductie van het aantal zegenrechten zal plaatsvinden. De rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, heeft op 21 januari jl. ook uitspraak gedaan in vergelijkbare verzoeken om een voorlopige voorziening die door een aantal andere vissers waren ingediend (ECLI:NL:RBGEL:2022:254).
4. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de reductie van de zegendagen nodig is omdat er sterke aanwijzingen zijn dat het niet goed gaat met het brasembestand in het IJsselmeer en dat er sterke reducties in vangsten nodig zijn om het brasembestand te laten herstellen. De brasemvisserij zal niet langer mogelijk zijn als het brasembestand beneden de kritische grens komt. Dit blijkt uit rapporten van [naam] . WMR heeft geadviseerd om de brasemvisserij volledig te stoppen of de visserijinspanning te beperken.
De gronden van bezwaar
5. Verzoekers voeren in bezwaar onder meer het volgende aan. De overheid heeft een zwalkend beleid gevoerd. Eerder moest de brasemstand zo laag mogelijk worden gehouden en vanuit het niets moest de brasemstand vanaf 2015 ineens worden hersteld. Het is niet duidelijk waar deze omslag op is gebaseerd. De kritische grenswaarde voor het brasembestand wordt niet toegelicht en/of onderbouwd. Er dient op zijn minst in een schadeloosstelling te worden voorzien.
6. Daarnaast hebben verzoekers aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Het is slechts gebaseerd op één onderzoeksrapport, namelijk het rapport van WMR van juli 2020. Dat rapport biedt onvoldoende grondslag voor de doorgevoerde reductie van de zegenrechten. In het rapport worden slechts modelmatige aannames gedaan omdat een nauwkeurige schatting niet mogelijk blijkt te zijn. Het rapport hangt bovendien aan elkaar van onzekerheden. Er is sinds de reductie van de zegenrechten in 2015 met 95% geen verbetering waargenomen, dus kennelijk heeft de visserij geen negatieve invloed gehad op de brasemstand. Er kunnen bovendien vraagtekens gezet worden bij de waarde van het onderzoek nu de onderzoekers zelf aangeven dat er ten aanzien van de brasem en de blankvoorn nog nadere conclusies zullen moeten worden getrokken omdat er nog informatie verwerkt moet worden. De conclusies die in het rapport zijn getrokken, zijn gebaseerd op een enkele zegentrek, zodat deze conclusies verre van betrouwbaar zijn. Dat er onvoldoende informatie is en dat er tekortkomingen aan het onderzoek kleven blijkt ook uit de pagina’s 24, 37, 38 en 41 van het rapport van juli 2020 en uit een motie die is ingediend door kamerlid Bisschop waarin het gebrek aan informatie is aangekaart.
7. Verzoekers wijzen er verder op dat in latere rapporten van WMR (september en oktober 2020) conclusies worden getrokken, die recht tegen het rapport van juli 2020 indruisen. In deze rapporten worden namelijk 7 oorzaken genoemd voor het niveau van het brasembestand in het IJsselmeer. Daarbij komt dat uit de gegevens met betrekking tot de brasemvangsten vanaf 2015 tot en met 2020 blijkt dat de omvang van deze vangsten zijn toegenomen, terwijl het aantal zegendagen juist beperkt is. Dit betekent dat het brasembestand aanzienlijk moet zijn. Verzoekers wijzen er tot slot op dat de beperking van de zegenrechten disproportioneel is, dat een belangenafweging ontbreekt, en dat er nauwelijks onderzoek is gedaan naar alternatieve oplossingen.
8. In aanvulling op het voorgaande doet verzoeker [verzoeker 5] een beroep op het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft toegezegd onderzoeken af te wachten, maar heeft nu toch al een generieke reductiemaatregel genomen.
Spoedeisend belang
7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers een voldoende spoedeisend belang hebben bij een inhoudelijke beslissing op hun verzoek om een voorlopige voorziening. Dit vanwege het feit dat het zegenseizoen op 15 maart 2022 afloopt.
Geen rechtmatigheidsoordeel
8. Het besluit om het aantal zegendagen te reduceren is gebaseerd op artikel 29, zesde lid van de Uitvoeringsregeling visserij. Dit zesde lid is op 5 oktober 2021 aan het artikel toegevoegd en bepaalt dat de minister, voor zover dit nodig is vanuit het oogpunt van visstandbeheer, het aantal zegendagen in een vergunning kan beperken.
9. Zoals opgenomen in overweging 4 wil verweerder de zegenrechten beperken omdat het niet goed gaat met het brasembestand. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij zich daarvoor heeft gebaseerd op alle drie de bovengenoemde rapporten van WMR, waarbij de nadruk ligt op het rapport van juli 2020. Gezien het gestelde in overweging 5 – 7 hebben verzoekers kort gezegd in bezwaar meerdere kritiekpunten en vragen omtrent dit rapport opgeworpen. Verzoekers hebben er ook op gewezen dat in de andere twee rapporten meerdere oorzaken voor de stand van de brasems worden genoemd, die nog nader onderzocht moeten worden. Verzoekers hebben verder op grond van cijfers van de brasemvangst in de afgelopen jaren betoogd dat de stand van de brasem niet zo slecht is als verweerder stelt.
10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het in deze zaak om een complexe casuïstiek gaat. De door verzoekers aangevoerde gronden in bezwaar vragen om een uitgebreide beoordeling en bespreking door verweerder in de besluitvorming op de bezwaarschriften van verzoekers. Indien verzoekers het vervolgens niet eens zijn met de beslissingen op bezwaar kunnen zij daartegen beroep bij de rechtbank instellen. In die procedure kan zo nodig het advies van een deskundige worden gevraagd. Onderhavige procedure bij de voorzieningenrechter leent zich daarvoor niet. De voorlopige voorzieningenrechter onthoudt zich dan ook van een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit aan de hand van de door verzoekers aangevoerde gronden in overweging 5 - 7.
11. Verzoeker [verzoeker 5] heeft ook (zie overweging 8) een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft volgens [verzoeker 5] toegezegd nader onderzoek af te wachten en tot die tijd geen maatregelen te nemen en komt nu toch met een reductiemaatregel. [verzoeker 5] heeft ter zitting toegelicht dat hij deze toezegging baseert op de motie Bisschop.
12. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft de Afdeling een stappenplan uiteengezet, dat moet worden gevolgd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het gaat om de volgende drie vragen: i) Is er sprake van een toezegging ? ii) Kan deze toezegging aan het bestuursorgaan worden toegerekend ? en iii) Moet het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen worden gehonoreerd?
13. Van een toezegging is sprake als uitlatingen of gedragingen van een ambtenaar redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Om een toezegging aan te nemen, dient de uitlating en/of gedraging in ieder geval te zijn toegesneden op de concrete situatie. Algemene voorlichting, of uitlatingen over een ander geval of tegen een derde, zijn niet aan te merken als een toezegging.
14.
De rechtbank is van oordeel dat verzoeker [verzoeker 5] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een toezegging door verweerder dat geen nadere maatregelen zouden worden genomen. De motie Bisschop bevat niet een dergelijke toezegging, de motie is weliswaar aangenomen, maar verweerder kan deze naast zich neer te leggen. Nu geen sprake is van een toezegging wordt aan de beoordeling van de vragen ii) en iii) niet toegekomen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
De rechtbank is van oordeel dat verzoeker [verzoeker 5] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een toezegging door verweerder dat geen nadere maatregelen zouden worden genomen. De motie Bisschop bevat niet een dergelijke toezegging, de motie is weliswaar aangenomen, maar verweerder kan deze naast zich neer te leggen. Nu geen sprake is van een toezegging wordt aan de beoordeling van de vragen ii) en iii) niet toegekomen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
Belangenafweging
15. Gezien het voorgaande beperkt de voorzieningenrechter zich in het hierna volgende tot het wegen van de belangen van partijen in deze spoedprocedure.
16. Verweerder heeft zich voor wat betreft de besluitvorming met name gebaseerd op het rapport van WMR van juli 2020 waaruit bleek dat het nodig was om de visserij naar brasem te reduceren en zelfs volledig te stoppen. Het belang van verweerder is om deze reductie door te voeren zodat het brasembestand zich herstelt en weer boven de kritieke grens komt. Zou het visbestand onder die kritieke grens komen dan zou de brasem mogelijk uit kunnen sterven. Dit zou onomkeerbaar zijn volgens verweerder.
17. Aan de andere kant is er het tegengestelde belang van verzoekers om hun beroep als visser te kunnen blijven uitvoeren. De reductie heeft grote impact op hun inkomen, op de directe bedrijfsuitoefening, dan wel op het financiële belang van de verzoekers die hun zegenrecht vergunningen verhuren.
18. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de beide belangen zwaar wegen. De voorzieningenrechter vindt echter - evenals de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland - doorslaggevend dat verweerder heeft gezegd dat indien later blijkt dat het besluit van verweerder onrechtmatig is, de vissers worden gecompenseerd. Verweerder heeft ook toegezegd dat verzoekers in de tussentijd mogen deelnemen aan onderzoek tegen een vergoeding die ongeveer gelijk is aan de omzet die ze genereren met de zegenvisserij. Dit terwijl van de zijde van verweerder sterk meeweegt dat hij heeft aangevoerd dat wanneer het visbestand onder de kritieke grens komt, dit onomkeerbaar zou zijn.
19. De belangen afwegende komt de voorzieningenrechter dan ook tot het oordeel dat het belang van verweerder om het aantal zegenrechten te reduceren vooralsnog zwaarder weegt dan het belang van verzoekers om gedurende 7 dagen met de zegen te vissen. Daarom wijst de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Conclusie
20. De verzoeken worden afgewezen. Dat betekent dat er geen aanleiding is voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2022
de griffier is verhinderd de rechter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen deze uitspraak te ondertekenen
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.