Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/3262
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] uit [woonplaats] , samen eisers
(gemachtigde: mr. E.T. de Jong),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder, (het college)
(gemachtigde: W.F. Godijn).
Inleiding
1. Eisers zijn eigenaar van een recreatiewoning op het perceel aan de [adres] in [plaats] . Aan de recreatiewoning hebben eisers een aanbouw gerealiseerd. Tijdens het realiseren van de aanbouw heeft het college in december 2019 een bouwstop opgelegd omdat eisers niet over de vereiste omgevingsvergunning beschikten. Eisers hebben tegen de bouwstop bezwaar gemaakt en beroep ingesteld. Dit heeft geleid tot de uitspraak van deze rechtbank van 14 april 2021 [1] waarin de opgelegde bouwstop in stand is gebleven. Eisers hebben op het perceel ook een bijgebouw (de schuur) gebouwd.
2. Op 6 mei 2021 heeft de eigenaar van het naastgelegen perceel eisers verzocht om de aanbouw en de schuur te verwijderen. Op dezelfde dag heeft hij ook het college verzocht om handhavend op te treden tegen de illegale bouwwerken op het perceel van eisers. Dit heeft geleid tot het voornemen van het college van 6 juli 2021 om aan eisers een last onder dwangsom op te leggen. Eisers hebben hiertegen zienswijzen ingediend.
3. Met het besluit van 27 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft het college eisers gelast om voor 1 januari 2022 de aanbouw en de schuur te verwijderen op last van een dwangsom van € 7.000,- per week per overtreding met een maximum van € 20.000,- per overtreding. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
4. Met de beslissing op bezwaar van 24 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft het college de opgelegde last onder dwangsom onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. In verband met de lopende beroepsprocedure heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
5. Het beroep van eisers is behandeld op de zitting van 23 februari 2023. Eisers waren hierbij aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [juridisch medewerker] , juridisch medewerker handhaving bij het college.
Wat is de grondslag van de overtreding?
6. Tussen partijen is niet geschil dat voor het bouwen van de aanbouw en de schuur een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ [2] nodig is en dat eisers daar niet over beschikken.
7. Op de zitting hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat uit de besluitvorming van het college niet volgt dat de last onder dwangsom ook is opgelegd omdat de aanbouw en de schuur in strijd zijn met de bepalingen uit het bestemmingsplan [3] .
8. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de aanbouw en de schuur ook in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat dit ook aan zijn besluitvorming ten grondslag ligt. Dat in het bestreden besluit niet concreet is vermeld dat de aanbouw en de schuur in strijd zijn met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is volgens het college een kennelijke misslag. In het primaire besluit is dit wel vermeld zodat voor eisers duidelijk had moeten zijn dat de overtreding, naast het illegaal bouwen, ook ziet op strijd met het bestemmingsplan.
9. Gelet op de toelichting van het college op de zitting constateert de rechtbank dat er sprake is van een gebrek in de besluitvorming van het college. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit artikel biedt de rechtbank de mogelijkheid om een gebrek in de besluitvorming te passeren als aannemelijk is dat een belanghebbende niet in zijn belangen wordt geschaad door het gebrek. De rechtbank is van oordeel dat die situatie zich hier voordoet. In het primaire besluit is beschreven dat de aanbouw en de schuur in strijd zijn met de regels van het bestemmingsplan. Vervolgens is ook opgenomen welke regel uit het bestemmingsplan de aanbouw en de schuur verbiedt en is toegelicht waarom het college niet bereid is om een mee te werken aan deze afwijking van het bestemmingsplan. Ook uit het advies van de bezwarencommissie volgt dat de bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan, waarbij het van toepassing zijnde artikel uit de Wabo is opgenomen als bijlage bij het advies van de bezwarencommissie. Naar het oordeel van de rechtbank had hiermee voor eisers redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat de bouwwerken ook in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het enkele feit dat artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo niet in de beslissing op bezwaar is genoemd maakt daarom niet dat eisers in hun belangen zijn geschaad. Het passeren van het gebrek leidt niet tot een gegrond beroep, maar heeft wel gevolgen voor de proceskostenveroordeling. Dit legt de rechtbank uit in de conclusie van deze uitspraak.
Beginselplicht tot handhaving
10. Nu vast staat dat eisers de aanbouw en de schuur hebben gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’, is sprake van een overtreding. Dit maakt het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de overtreding wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo.
11. Het is vaste rechtspraak dat, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. [4] Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, mag van het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Ook kan handhavend optreden in een bepaalde situatie zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden moet worden afgezien.
Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
Concreet zicht op legalisatie
12. Eisers voeren aan dat het college moet afzien van handhavend optreden omdat er concreet zicht op legalisatie bestaat. Eisers zijn namelijk bereid om bij het college alsnog aanvragen in te dienen voor de vereiste omgevingsvergunningen. Ter onderbouwing hebben eisers gewezen op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. [5] De enige reden dat eisers de aanvragen nog niet hebben ingediend, is omdat het college steeds heeft aangegeven dat deze aanvragen, als zij worden ingediend, zullen worden afgewezen.
13. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat er onder deze omstandigheden sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zoals is overwogen in rechtsoverweging 9. van deze uitspraak ziet de overtreding in deze zaak niet alleen op het illegaal bouwen van de bouwwerken, maar ook op het afwijken van het bestemmingsplan zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Het college is bevoegd om af te wijken van het bestemmingsplan als dat niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Bij een beslissing om al dan niet gebruik te maken van die bevoegdheid, heeft het college beleidsruimte. In de last onder dwangsom heeft het college al toegelicht waarom hij in dit geval niet wil meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft daar onder andere aan ten grondslag gelegd dat zijn beleidsregels daartoe geen mogelijkheden geven en dat de aanbouw en de schuur de stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving aantasten. Volgens vaste rechtspraak volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie aanwezig is. [6] In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan, na een ingediend aanvraag, niet door het college kan worden geweigerd. Dat eisers bereid zijn om aanvragen in te dienen voor een omgevingsvergunning kan daarom in dit geval niet leiden tot de conclusie dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Het evenredigheidsbeginsel
14. Eisers voeren verder aan dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de belangen die gediend zijn met handhavend optreden. Er is daarom sprake van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Bij de belangenafweging heeft het college de belangen van eisers bij het afzien van handhavend optreden niet betrokken. Daarnaast heeft het college teveel gewicht toegekend aan het algemeen belang en het belang van de eigenaar van het naastgelegen perceel.
15. De rechtbank volgt eisers daarin niet. Zoals ook volgt uit rechtsoverweging 11. van deze uitspraak moet het college bij een overtreding in beginsel gebruik maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Deze verplichting komt voort uit het algemeen belang dat gediend is met optreden tegen illegale situaties. Gelet op de beginselplicht tot handhaving heeft het college in zijn belangenafweging naar het oordeel van de rechtbank terecht veel gewicht toegekend aan het algemeen belang. Daarnaast heeft het college de belangen van de eigenaar van het naastgelegen perceel betrokken, die zijn gelegen in het ongestoord voortzetten van zijn recreatiegenot. Het algemeen belang en de belangen van de eigenaar van het naastgelegen perceel die vragen om handhavend optreden, wegen naar het oordeel van het college in dit geval zwaarder dan de belangen van eisers om de illegale bouwwerken in stand te laten. Het college heeft daarbij betrokken dat eisers – mede gelet op de eerder opgelegde bouwstop – willens en wetens het risico hebben genomen om illegaal te bouwen. De rechtbank kan deze toelichting volgen. Als eisers vinden dat hun belangen door het college onvoldoende zijn betrokken, dan had het bovendien op hun weg gelegen om toe te lichten welke belangen zo zwaarwegend zijn dat in dit geval van handhaving moet worden afgezien. Eisers hebben dat niet gedaan. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien.
Is handhaving in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
16. Eisers hebben tot slot nog aangevoerd dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Eisers hebben erop gewezen dat er op het recreatiepark heel veel illegale bouwwerken zijn gebouwd en dat daartegen ook niet handhavend wordt opgetreden door het college. Het college behandelt gelijke gevallen daarom ongelijk zodat het besluit niet in stand kan blijven.
17. Het college heeft daar tegenin gebracht dat er geen sprake is van gelijke gevallen. Het college erkent dat er op het recreatiepark meer illegale bebouwing staat. In het geval van eisers is echter door de eigenaar van het naastgelegen perceel een handhavingsverzoek ingediend en dat is in de andere gevallen van illegale bebouwing op het recreatiepark niet gebeurd. Het college heeft verder gewezen op zijn handhavingsbeleid en de bijbehorende prioriteitstelling. Daaruit volgt dat illegaal gebouwde bouwwerken zijn geprioriteerd onder nummer 3 (van prioriteit 1 tot en met 4). Dit betekent dat handhaving een lage prioriteit heeft, maar dat wél wordt gehandhaafd als een handhavingsverzoek is ingediend. Op de zitting heeft het college hier nog aan toegevoegd dat uit vaste rechtspraak [7] volgt dat een dergelijke prioriteitstelling in handhavingsbeleid is toegestaan in verband doelmatige handhaving.
18. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak [8] volgt dat prioriteitstelling is toegestaan om onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Prioritering mag onder andere inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met een beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt niet als een bijzondere omstandigheid. Het orgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden. Als de conclusie van die belangenafweging is dat naar aanleiding van het handhavingsverzoek toch handhavend moet worden opgetreden, dan levert dat op zichzelf geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en niet handhavend wordt opgetreden.
19. Dat er in dit geval door de eigenaar van het naastgelegen perceel een verzoek om handhaving is ingediend brengt, gelet op het voorgaande met zich dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Het ingediende verzoek om handhaving maakt dat het college een geoorloofd onderscheid kan maken door in deze zaak wel, en in andere illegale situaties op het recreatiepark niet, handhavend op te treden. Het college moet dit wel onderbouwen met een belangenafweging. In dat kader heeft het college er meermaals op gewezen dat de illegale bouwwerken een forse inbreuk maken op het recreatiegenot en vrije zicht van de buren. Daarbij weegt de omvang van de illegale bouwwerken en de plaatsing van die bouwwerken op het perceel volgens het college ook zwaar mee. Op de zitting heeft het college nog toegelicht dat met de illegale bebouwing de openheid van het recreatiepark ernstig wordt beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee voldoende duidelijk waarom het college gelet op de verschillende belangen tot handhaving is overgegaan. Door handhavend op te treden in deze zaak handelt het college daarom niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
20. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat er alleen een handhavingsverzoek is ingediend voor de aanbouw, zodat handhavend optreden tegen de schuur wel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de rechtbank als volgt. Het college heeft toegelicht dat hij het handhavingsverzoek heeft gezien als zijnde gericht tegen de aanbouw en de schuur. Bij het handhavingsverzoek dat bij het college is ingediend zit bovendien een brief die de verzoeker om handhaving bij eisers heeft ingediend. Daarin is het verzoek opgenomen om: “(…) de bouwwerken (van zowel de woning en de schuur) te verwijderen en het perceel in oorspronkelijke staat terug te brengen (…)”. Gelet hierop kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat hij het handhavingsverzoek heeft opgevat als zijnde gericht tegen de aanbouw en de schuur zodat ook voor de schuur geen sprake is van handelen in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Conclusie
21. Uit deze uitspraak volgt dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. Het handhavend optreden van het college is ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel nu er geen sprake is van gelijke gevallen. Het college heeft daarom terecht gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden in deze zaak. Het beroep van eisers is daarom ongegrond.
22. Omdat de wettelijke grondslag van de overtredingen niet voldoende duidelijk volgt uit het bestreden besluit, constateert de rechtbank een gebrek in de besluitvorming van het college. Zoals beschreven in rechtsoverweging 9. van deze uitspraak passeert de rechtbank dit gebrek. Het college wordt daarom veroordeeld in vergoeding van de kosten die eisers in verband met de procedure bij de rechtbank hebben gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Het college moet daarnaast het door eisers betaalde griffierecht van € 184,- vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2023 .
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.