ECLI:NL:RBMNE:2022:4366

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 21/5005, 22/1711, 22/1712 en 22/2497

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 november 2022 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug

(gemachtigde: mr. E.T.E. Kemperman).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen vier besluiten die het college heeft genomen naar aanleiding van eisers verzoeken om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het college heeft in vier afzonderlijke besluiten op de bezwaren van eiser beslist. Eiser heeft tegen deze besluiten, één van 4 november 2021 en drie van 8 maart 2022, beroep ingesteld.

Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft de beroepen op 18 oktober 2022 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college.

Beoordeling van de beroepen

Achtergrond van het geschil

1. Naast het landgoed [locatie 1] in [plaats] lag een composteerterrein dat in eigendom was van de gemeente Utrechtse Heuvelrug. In een nieuw bestemmingsplan kreeg dit composteerterrein de bestemming natuur, als deel van het naastgelegen landgoed. De schaapskooi op dit landgoed zou een woonbestemming krijgen. In het bestemmingsplan ‘ [locatie 1] , [plaats] ’ is opgenomen dat kosten voor de verwijdering van de verharding volledig voor de landgoedeigenaar (de initiatiefnemer) zijn. In 2013 is door [adviesbureau] verkennend en aanvullend bodemonderzoek gedaan op het composteerterrein. Uit het onderzoek bleek dat uitsluitend voor een klein gedeelte van het terrein sprake was van vervuiling.

1.1.

In februari 2016 is gestart met de werkzaamheden. De bedoeling was om het puingranulaat te hergebruiken voor de aanleg van een parkeerterrein naast sportpark [locatie 1] in [plaats] . Het puin bleek echter meer te zijn verontreinigd dan verwacht. Een deel van het puin is afgevoerd en een ander deel is gebruikt voor de aanleg van het parkeerterrein. De kosten voor de verwijdering van het puin liepen op tot € 300.000,-. Met de initiatiefnemer was echter al een kostenafspraak gemaakt om een bedrag van € 63.500,- bij te dragen. De rest van de kosten heeft de gemeente voor haar rekening genomen.

1.2.

Eiser is van mening dat deze kostenafspraak op niet-transparante en niet-integere wijze tot stand is gekomen en afwijkt van wat in het bestemmingsplan is afgesproken. Hij vermoedt dat het puin dat voor het parkeerterrein is gebruikt ook vervuilder is dan gedacht. Hij wil de onderste steen boven hebben en heeft daarom verschillende Wob-verzoeken bij het college ingediend.

1.3.

Op 3 december 2017 heeft hij onder meer verzocht om alle documenten te ontvangen die gaan over de verwijdering van het asfalt en het puin en de wijze waarop de besluitvorming daarvan heeft plaatsgevonden. Hierop heeft het college een groot aantal documenten openbaar gemaakt. Het college heeft een lijst opgesteld met stukken die naar aanleiding van dit verzoek openbaar zijn gemaakt. Deze lijst dateert van 23 juni 2020.

1.4.

Eiser heeft geen beroep ingesteld tegen de afhandeling van de Wob-verzoeken die hij in 2017 heeft ingediend, zodat deze verzoekprocedures zijn afgerond. Voor zover hij stukken op de lijst niet heeft ontvangen, zoals hij stelt, moet hij daarom contact opnemen met het college om deze alsnog te verkrijgen. Dit gaat namelijk over de feitelijke openbaarmaking van documenten in een eerdere procedure en valt daarom buiten de omvang van deze gedingen.
Algemene overwegingen over de vier beroepen

2. De rechtbank zal hierna de vier beroepen afzonderlijk bespreken. Het college heeft in zijn besluiten steeds naar andere besluiten verwezen. Er is daarmee sprake verwevenheid tussen deze beroepen die gaan over die besluiten. De rechtbank heeft ze gelijktijdig op een zitting behandeld en ontkomt er niet aan dat argumenten die in het ene beroep zijn aangevoerd soms ook van toepassing zijn in één van de andere beroepen.

2.1.

In alle beroepen is de Wob nog van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar de vier bestreden besluiten zijn van vóór die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing. De relevante wetgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

2.2.

Het college heeft in de procedures UTR 22/1711, 22/1712 en 22/2497 documenten die onder de Wob-verzoeken vallen en die hij geweigerd heeft geheel openbaar te maken naar de rechtbank gestuurd. Het gaat in die drie beroepen om dezelfde achttien documenten. Het college heeft verzocht dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken kennis zal nemen. Met toestemming van eiser heeft de rechtbank deze documenten ingezien. Hoewel de documenten zijn overgelegd in drie procedures, zal de rechtbank eisers beroepsgronden tegen gedeeltelijke openbaarmaking van deze documenten verder bespreken in UTR 22/1711.

2.3.

De rechtbank oordeelt in alle vier de beroepen dat de besluitvorming van het college niet in orde is. De beroepen zijn gegrond. Zij zal hierna toelichten waarom dat is en aan het eind van de uitspraak bespreken wat hiervan de gevolgen moeten zijn.

Beroep UTR 21/5005

3. Eiser heeft op 25 juni 2019 verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over het puinonderzoek dat in januari/februari 2015 op het terrein heeft plaatsgevonden (waaronder de opdrachtverlening, de rapportage met bijlagen en facturen en alle e-mails zowel intern als extern die betrekking hebben op dit onderzoek). Het college heeft zich eerst op het standpunt gesteld dat het hier om een herhaald Wob-verzoek ging en verwezen naar de eerdere besluitvorming in 2017. Alleen het verzoek om facturen openbaar te maken, was volgens hem wel nieuw. Het college heeft vervolgens geweigerd om die facturen openbaar te maken, omdat daarop de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob volgens hem van toepassing is.

3.1.

In de beroepsprocedure die volgde op deze besluitvorming, heeft het college de eerder genoemde achttien documenten overgelegd. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 22 juli 2021^[1]het besluit van 29 januari 2020 vernietigd en geoordeeld dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom het om een herhaalde aanvraag ging en hij heeft ook niet goed aangegeven welke documenten nu precies onder dit Wob-verzoek vallen. Het college moest opnieuw op het bezwaar beslissen en per ingediend document aangeven of dat document onder de reikwijdte van het Wob-verzoek viel en aangeven of het openbaar gemaakt zou kunnen worden en zo niet, welke weigeringsgrond dan van toepassing was. Het college heeft zich tijdens die beroepsprocedure steeds op het standpunt gesteld dat er helemaal geen puinonderzoek heeft plaatsgevonden in 2015 en dat daar dus ook geen documenten van zijn. De rechtbank heeft het college opgedragen om zijn zoekslag naar de gevraagde documenten beter inzichtelijk te maken.

3.2.

Het college heeft uitvoering gegeven aan deze uitspraak in het nu bestreden besluit van 4 november 2021. Hierin is niet het standpunt ingenomen dat sprake is van een herhaalde aanvraag. Het college heeft verwezen naar een besluit van 22 juli 2021 waarin hij eiser alsnog het onderzoeksrapport Partijkeuring [plaats] 2015 heeft toegestuurd. Dit rapport is toch nog boven tafel gekomen na contact met de initiatiefnemer. Dit rapport is het resultaat van het in januari 2015 verrichte puinonderzoek. Dit onderzoek is niet door het college zelf geïnitieerd, maar door de initiatiefnemer. De documenten waar eiser verder om heeft gevraagd - opdrachtverlening, facturen etc.- zijn er niet, want het college is niet de opdrachtgever geweest voor dit onderzoek. Hij heeft wel ambtshalve de al eerder overgelegde achttien documenten bijgevoegd die volgens hem verder niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.

3.3.

Eiser heeft het rapport alsnog ontvangen, zij het heel erg laat, waarmee aan een deel van het Wob-verzoek tegemoet is gekomen. Het rapport is immers het resultaat van het onderzoek waar eiser steeds op heeft gedoeld. Eiser heeft echter ook verzocht om de opdrachtverlening en de factuur. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat die documenten er ook zouden moeten zijn. Gelet op de bewoordingen van het rapport, waaronder wie de opdrachtgever is, is aannemelijk dat de gemeente niet de opdrachtgever is en dat zij ook verder niet actief betrokken is geweest bij (de totstandkoming van) dit onderzoek. Ook uit de door het college overgelegde Corsalijst, een lijst met een overzicht van gemaakte kosten voor werkzaamheden die zijn uitgevoerd in het kader van het project Puinbaan [locatie 1] , blijkt niet dat er begin 2015 betalingen zijn gedaan aan de uitvoerder van het puinonderzoek, dan wel de initiatiefnemer, dan wel het ingenieursbureau Koningsstal. Eiser heeft tijdens de zitting het vermoeden uitgesproken dat dit ingenieursbureau achter het onderzoek zit. Ook het feit dat het college bij een eerder besluit heeft geoordeeld over een factuur, is geen indicatie dat hij de opdracht voor het puinonderzoek heeft gegeven. De eerder beoordeelde factuur is namelijk niet de factuur voor het puinonderzoek van januari 2015. In zoverre slaagt het beroep van eiser niet.

3.4.

Eiser heeft echter ook verzocht om alle e-mailberichten, zowel intern als extern, die betrekking hebben op dit puinonderzoek (onderdeel e. van het Wob-verzoek). Het college stelt dat er geen correspondentie is. Pas op het moment dat de initiatiefnemer in het kader van dit Wob-verzoek het rapport aan het college heeft gestuurd, kwam het college op de hoogte van het bestaan daarvan.

3.5.

Als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet (of niet meer) onder hem berusten en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, dan is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Dit volgt uit vaste rechtspraak.^[2]

3.6.

De rechtbank oordeelt dat de mededeling dat het college niet over correspondentie beschikt die gaat over het puinonderzoek, ongeloofwaardig voorkomt. Het gaat hier namelijk om een onderzoek dat op gemeentegrond is uitgevoerd en waar de gemeente dus voor verantwoordelijk was; zij was er volgens het besluit van 22 juli 2021 ook (telefonisch) van het onderzoek op de hoogte gesteld. De gemeente had, als eigenaar en verkoper van de grond en het puin ook moeten weten of en in welke mate sprake was van vervuiling. De rechtbank is van oordeel dat het rapport bij de gemeente behoorde te berusten. Er zijn ook aanwijzingen dat de resultaten van het onderzoek al bekend waren. Eiser heeft verwezen naar een milieuadvies van 17 februari 2016 van de ODRU aan de gemeente waarin staat vermeld: “Volgens de gemeente is het puin onderzocht en niet asbestverdacht.” Er zijn weliswaar meerdere onderzoeken bekend die zijn uitgevoerd op het composteerterrein,^[3]maar door eiser is gesteld, en door het college is niet betwist, dat daarbij het puin niet is onderzocht. De door de ODRU aangehaalde mededeling van de gemeente is een indicatie dat men binnen de gemeente wel op de hoogte was van het puinonderzoek. De rechtbank ziet bovendien een aanwijzing voor deze aanname in de Opbreektekening van 24 november 2015 die eiser als productie 7 heeft overgelegd bij het beroep UTR 21/1711. Op die tekening is een rood vlak ingetekend op het middenterrein van het composteerterrein waar loodverontreiniging is aangetroffen. Het college heeft niet gesteld dat de vaststelling van lood het resultaat is van het in 2013 verrichte bodemonderzoek en ook niet van het later in december 2015 verrichte asfaltonderzoek. Het is niet aannemelijk dat de gemeente, als grondeigenaar, resultaten van op haar grond verricht puinonderzoek niet opvraagt, mede in het licht gezien van de lopende onderhandelingen over de prijs van de grond. Misschien is er over de uitslag gebeld, maar dat moet achterhaald worden. Van het college wordt verwacht dat hij hier intensiever naar zoekt, door bijvoorbeeld navraag te doen bij de initiatiefnemer over het bestaan van correspondentie of andere documenten die zijn gewisseld over het rapport van het onderzoek uit 2015. Ook mag verwacht worden dat het college correspondentie opvraagt bij de initiatiefnemer/het adviesbureau en informeert bij anderen die toentertijd betrokken waren bij het project. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eiser gegrond is voor zover het gaat over onderdeel e. van het Wob-verzoek.
Beroep UTR 22/2497

4. Het tweede Wob-verzoek van eiser waarover deze uitspraak gaat is van 8 juni 2020. Eiser heeft het college verzocht om over de periode 1 september 2014 tot en met 1 april 2016 alle email-berichten inclusief de bijlagen en alle Whatsapp-berichten inclusief de bijlagen te ontvangen over:
- project [locatie 1] en de voorbereidingen van bestemmingsplan [locatie 1] ;
- de werkzaamheden en de voorbereiding daarvan die in deze periode zijn verricht op het composteerterrein [locatie 1] ;
- de voorbereiding en de planning van de verwijdering van het puin;
- de voorbereiding en planning van de aanleg van de parkeerplaats naast het sportpark;
- het aantreffen van loodvervuiling in het midden van het composteerterrein;
- de documenten die gaan over de inschatting van de hoogte van de kosten voor het verwijderen van het puin, voorafgaand aan de in november 2015 gemaakte kostenafspraak tussen het college en de initiatiefnemer ter hoogte van € 63.500,-.
Verder heeft eiser verzocht om:
- documenten, facturen, Whatsapp- en emailberichten inclusief bijlagen van de werkzaamheden, de voorbereiding en de rapportage daarvan verricht door [adviesbureau] in de maanden februari en maart 2016 op het composteerterrein;
- informatie over de behandeling van raadsvoorstel 2016-311 in de gemeenteraad in september 2016.

4.1.

Het college heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat ook dit een herhaalde aanvraag was, maar heeft in zijn besluit op bezwaar van 10 mei 2021 aangenomen dat het Wob-verzoek wel nieuw was, omdat eiser - anders dan voorheen - heeft gevraagd om e-mailberichten en WhatsApp-berichten. Het college heeft documenten gevonden en die via WeTransfer aan eiser verstrekt. De rechtbank heeft het beroep van eiser tegen dit besluit in haar uitspraak van 2 november 2021^[4]gegrond verklaard, het besluit van 10 mei 2021 vernietigd en het college opgedragen opnieuw te beslissen. De rechtbank heeft daarbij overwogen:
“
9.4 De rechtbank stelt vast dat zij geen inzicht heeft in welke documenten het college heeft verstrekt aan eiser en welke documenten niet zijn verstrekt. De rechtbank kan daarom ook niet beoordelen of de mededeling van het college dat hij niet meer e-mails heeft gevonden, aannemelijk is. Het college dient daarom in het nieuwe besluit op bezwaar ook inzichtelijk te maken welke documenten hij reeds heeft verstrekt aan eiser naar aanleiding van het Wob-verzoek van 10 juni 2020.

9.5

Daarnaast dient het college te motiveren hoe hij heeft gezocht naar aanleiding van het Wob-verzoek van eiser, welke systemen/personen/gegevensdragers zijn geraadpleegd en waarom deze wijze van zoeken volstaat. Uit het bestreden besluit blijkt dit immers niet en de opmerking in het verweerschrift dat herhaaldelijk bij de betrokken collega’s is nagevraagd of zij nog e-mails hadden, acht de rechtbank in dit verband onvoldoende concreet. De beroepsgrond slaagt.”

4.2.

Ter uitvoering van deze uitspraak heeft het college het bestreden besluit van 8 maart 2022 genomen. In dit besluit stelt hij zich op het standpunt dat hij bij het hiervoor genoemde bestreden besluit van 4 november 2021 in de zaak UTR 21/5005 de gevraagde stukken al aan eiser zijn gestuurd. Het gaat dan om de achttien documenten die het college in dat besluit ambtshalve gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt. Ook is het rapport naar aanleiding van het puinonderzoek van januari 2015 op 22 juli 2021 al aan eiser toegestuurd. Er is in een besluit van 8 maart 2022 met nummer 12935 een overzichtslijst gestuurd met documenten die al in het bezit zijn van eiser en er is een overzicht van de op 4 november 2021 verstrekte documenten. Daarmee is volgens het college geheel voldaan aan de uitspraak van de rechtbank. Hij heeft verder een toelichting gegeven over de verrichte zoekslag naar e-mailberichten. Daarvoor heeft het college gezocht in Outlook en in zijn zaakregistratiesysteem Corsa.

4.3.

De uitspraak van 2 november 2021 ging over de documenten die het college met zijn besluit van 10 mei 2021 openbaar heeft gemaakt. Eiser heeft een eigen overzicht gemaakt^[5]met circa 45 documenten met hoofdzakelijk de onderwerpen ecologie/natuurtoets en natuuronderzoek, kennelijk in verband met het op te stellen bestemmingsplan. Eiser spreekt over in totaal 100 documenten die hij toen (gedeeltelijk) heeft verkregen. Het college heeft dat aantal niet weersproken. Van deze documenten heeft het college toen dus aangenomen dat zij onder de reikwijdte van het Wob-verzoek van eiser vielen.
Het college heeft deze documenten echter in de eerdere beroepsprocedure niet aan de rechtbank ter controle toegestuurd. Een inventarislijst ontbreekt eveneens. Dat samen heeft er mede toe geleid dat het beroep van eiser gegrond was, omdat de rechtbank de afdoening van het Wob-verzoek niet kon controleren en zich ook geen oordeel kon vormen over de zoekslag.

4.4.

In het nu bestreden besluit heeft het college geen woorden meer gewijd aan deze eerder (gedeeltelijk) openbaar gemaakte 100 documenten of aan de motivering ervan. Waarom deze documenten niet nogmaals (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt, is daarmee niet duidelijk. Het college heeft kennelijk aangenomen dat deze documenten geen onderdeel meer uitmaakten van dit geding en ze dus ook niet naar de rechtbank toegestuurd. Hij heeft daarop echter geen enkele toelichting gegeven. Een overzicht welke documenten bij het besluit van 10 mei 2021 aan eiser zijn verstrekt ontbreekt nog steeds, hoewel de rechtbank daar in haar uitspraak van 2 november 2021 expliciet om heeft verzocht. Het college heeft alleen het eerder genoemde overzicht van 23 juni 2020 overgelegd, met daarop de wegens de Wob-verzoeken uit 2017 openbaargemaakte documenten, en een lijst van de achttien documenten die hij ambtshalve openbaar heeft gemaakt in het besluit van 4 november 2021. Op verzoek van de rechtbank heeft het college het in het bestreden besluit genoemde besluit van 8 maart 2022 overgelegd, maar de daarbij behorende bijlage ontbreekt.

4.5.

De rechtbank concludeert dat het college niet heeft kunnen volstaan met een enkele verwijzing naar andere besluiten. Het college heeft geen uitvoering gegeven aan wat de rechtbank in haar uitspraak van 2 november 2021 van hem vroeg in het kader van de beoordeling van het Wob-verzoek van 8 juni 2020. Het beroep van eiser is daarom gegrond.

4.6.

De rechtbank kan ook nu niet aan de hand van de beroepsgronden controleren of het college voldoende heeft gezocht naar correspondentie over de verrichte onderzoeken, de opgemaakte rapporten en de werkzaamheden op het terrein. Het is aannemelijk dat er gecorrespondeerd is over het project, omdat er op het terrein in korte tijd veel is gebeurd. Er is grondonderzoek gedaan in 2013, het college heeft een onderzoek naar het asfalt laten uitvoeren in december 2015, de werkzaamheden zijn gestart in 2016 en daarna volgde stillegging van de werkzaamheden en startte het opruimen van het composteerterrein. Het is aannemelijk dat hier meerdere documenten over zijn. Dat blijkt bijvoorbeeld ook uit de overgelegde Corsalijst. Er is betaald voor verschillende (soorten) werkzaamheden en het is aannemelijk dat er over die werkzaamheden op één of andere manier afstemming is geweest. Dat er niet meer documenten zouden zijn, bijvoorbeeld de vorm van correspondentie, is daarmee ongeloofwaardig.

4.7.

De rechtbank stelt verder vast dat het Wob-verzoek van eiser breed is opgezet. Tijdens de zitting is daarom een aantal onderdelen van het Wob-verzoek besproken waar de bijzondere belangstelling van eiser naar uit gaat. Hij heeft een lijst van 10 april 2022 overgelegd met onderwerpen waar het hem in de kern om gaat. De rechtbank gaat op die kernonderdelen hierna in.

4.8.

Eiser heeft erop gewezen dat hij nog steeds geen documenten heeft ontvangen over de loodverontreiniging op het middenterrein van het composteerterrein. Het college moet over dit soort informatie over de staat van de eigen grond beschikken, te meer omdat het milieu-informatie betreft. Dit geldt ook voor andere milieu-onderwerpen die eiser bij wijze van voorbeeld heeft genoemd. Het college heeft dit aspect nergens kenbaar in de overwegingen betrokken, terwijl dit één van de rode draden van de Wob-verzoeken van eiser is. Dit is onmiskenbaar een gebrek in de voorbereiding en motivering van het besluit. De rechtbank overweegt daarover het volgende.

4.9.

Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank in elk geval aannemelijk gemaakt dat er documenten moeten zijn over de loodverontreiniging door te verwijzen naar de mededeling van de projectleider in de beeldvormende vergadering van de gemeenteraad van 22 september 2021. Eiser heeft verder gezegd dat hij van het college tot op heden geen documenten heeft ontvangen over dit onderwerp. Hier wreekt zich dat de rechtbank dit niet kan nagaan, omdat zij niet over de eerder in deze procedure openbaar gemaakte documenten beschikt. Zij neemt aan dat de stelling van eiser juist is, ook omdat het college dit niet betwist. Documenten met milieu-informatie zouden onder het college moeten berusten en het is aan hem om daar actief naar op zoek te gaan in de eigen archieven en systemen.

4.10.

Eiser heeft verder verwezen naar een onderzoek naar de vrijgekomen halfverharding van het composteerterrein. Dit onderzoek valt ook onder de reikwijdte van het Wob-verzoek, omdat het een onderzoek is, dat is verricht in het kader van de werkzaamheden die op het composteerterrein zijn uitgevoerd. Eiser heeft, met zijn verwijzing naar de e-mail van 22 februari 2016 van de projectleider voldoende aannemelijk gemaakt dat zo’n onderzoek is uitgevoerd en het is aan het college om hier meer informatie over te verstrekken en te beoordelen of dit document openbaar gemaakt kan worden.

4.11.

In punt 5 van de eigen lijst heeft eiser toegelicht dat hij het document ‘Kostenraming verwijderen puinbanen [locatie 1] (1)’ niet van het college heeft ontvangen. Dit document is een bijlage bij een e-mailbericht van 6 april 2016 van de projectleider buitenruimte. Ook het bestaan van dit document heeft eiser concreet gemaakt en het is aan het college om hier dus specifiek naar op zoek te gaan. Ter zitting is door het college over dit document gesteld dat daar niet naar is gezocht.

4.12.

Het college heeft op de zitting toegelicht dat zijn zoekslag eruit heeft bestaan dat hij betrokken medewerkers in zijn algemeenheid heeft gevraagd wat voor documenten zij nog onder zich hadden. De rechtbank heeft in het hiervoor geciteerde gedeelte van de uitspraak van 2 november 2021 al overwogen dat een algemene uitvraag bij de eigen medewerkers niet voldoende is om als valide zoekslag naar documenten te worden aangemerkt. Zeker als het, zoals hier het geval is, om concreet omschreven documenten gaat die onder het college zouden moeten berusten. Het college moet daar gerichter naar zoeken. Dat kan in archieven en systemen en in e-mailboxen van (oud) medewerkers, maar het kan ook door navraag te doen bij derden die toentertijd bij het project betrokken waren en bijvoorbeeld werkzaamheden voor de gemeente hebben uitgevoerd. Zeker als een rapport met naam en toenaam wordt genoemd, moet het college - als hij het rapport niet meer kan vinden - navraag doen bij de opsteller ervan. Het gaat namelijk om documenten die onder hem behoren te berusten en dan mag van hem meer worden verwacht om het te achterhalen. Dit is vaste rechtspraak.^[6]

4.13.

Het college heeft verder tot nu toe geen (voor de rechtbank kenbare) documenten geïnventariseerd over de wijze waarop de kostenafspraak tussen de initiatiefnemer en de gemeente is gemaakt. Eiser heeft hier specifiek om verzocht en er moet meer informatie over zijn. Het is niet aannemelijk dat hierover geen enkel document zou bestaan. Dat het college delen van de totstandkoming van de kostenafspraak niet openbaar zou willen maken, is een volgende stap. Hij moet eerst op zoek gaan naar documenten en vervolgens aan de hand van de relevante wetgeving beoordelen of die documenten openbaar gemaakt kunnen worden. Ook op dit punt moet het college dus verder zoeken dan hij tot nu toe heeft gedaan.

4.14.

Eisers beroepsgrond dat de zoekslag van het college niet deugt, slaagt gelet op het voorgaande dus om verschillende redenen.

4.15.

Naast deze beroepsgrond heeft eiser erop gewezen dat in de documenten die het college wél heeft openbaar gemaakt, hij teveel passages heeft weggelakt. Zoals hiervoor al is opgemerkt, kan de rechtbank dat niet controleren als het gaat om de 100 documenten die openbaar zijn gemaakt bij het vernietigde besluit van 10 mei 2021. Van het college wordt verwacht om een nieuw besluit te nemen over deze documenten, waarbij hij een inventarislijst opstelt en daarbij aangeeft welke passages op welke grondslag geweigerd zijn. Zowel de versie van de stukken zoals hij die openbaar maakt (dus met weglakkingen) als de ongeschoonde versie, moet het college aan de rechtbank toesturen als eiser tegen dat besluit beroep instelt, zodat de rechtbank dat beroep op inhoud kan beoordelen. Ook op dit punt is het beroep gegrond wegens een motiveringsgebrek.

4.16.

De achttien documenten die het college wel openbaar heeft gemaakt, zal de rechtbank hierna bij beroep UTR 22/1711 verder bespreken.

4.17.

Tot slot is nog steeds niet voldaan aan het Wob-verzoek voor zover dit betreft de vragen met betrekking tot raadsstuk 2016-311. Het college heeft niet gesteld dat het al openbaar is of onder een weigeringsgrond valt. Het stuk zou aan eiser worden toegestuurd, zo blijkt uit de eerdere uitspraak, maar dat is kennelijk nog steeds niet gedaan. Hoewel deze beroepsgrond van eiser gaat over de feitelijke openbaarmaking van Wob-documenten en dus buiten de omvang van het geding valt, neemt de rechtbank dit punt toch mee in deze uitspraak. Gezien de toezegging die tijdens de behandeling van UTR 21/2652 is gedaan, behoort dit tot het geding dat nu aan de orde is. Het is daarom in dit geval aan de rechtbank om het college hierop aan te spreken.
Beroep UTR 22/1711

5. Eiser heeft op 11 april 2021 een volgend Wob-verzoek ingediend. Hij heeft daarin verzocht om:
- alle archiefbescheiden over betalingen van facturen van werkzaamheden en onderzoekingen op voormalig composteerterrein [locatie 1] (2014-2016);
- alle archiefbescheiden over betalingen van facturen van werkzaamheden en onderzoekingen op voormalig composteerterrein [locatie 1] , waarvan foto’s en mails zijn opgenomen in de bijlagen 1 en 2.

5.1.

In het primaire besluit van 22 juli 2021 heeft het college het eerdergenoemde onderzoeksrapport Partijkeuring [plaats] 2015 alsnog aan eiser toegestuurd. Ook de al eerder genoemde achttien documenten maken onderdeel uit van dit geding. De rechtbank zal in deze beroepsprocedure het beroep van eiser over de door het college gehanteerde weigeringsgronden ten aanzien van deze documenten nader bespreken.

5.2.

In het besluit op bezwaar van 8 maart 2022 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat op deze achttien documenten de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, e en g, van de Wob van toepassing zijn. Eiser vindt dat er teveel is weggelakt.

5.3.

De rechtbank stelt vast dat het Wob-verzoek van eiser uit twee delen bestaat. Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat het tweede gedeelte van dit Wob-verzoek samenvalt met het Wob-verzoek dat de rechtbank hiervoor onder UTR 21/5005 heeft besproken. Het gaat eiser namelijk om betalingen van facturen die het college heeft voldaan voor het puinonderzoek in januari 2015. Zoals hiervoor is overwogen, is dit onderzoek niet door of namens de gemeente uitgevoerd en heeft zij hiervoor dus ook niet betaald. De gevraagde documenten berusten niet bij het college. Het beroep van eiser is op dit punt ongegrond.

5.4.

Het college heeft documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt, waaronder de al eerder genoemde Corsalijst. In de geheime stukken heeft de rechtbank gelezen dat er werkzaamheden zijn omschreven, dat er bedragen zijn opgenomen en namen van de bedrijven aan wie kennelijk is uitbetaald. Eiser heeft echter niet alleen gevraagd om een overzicht maar hij heeft expliciet gevraagd om de onderliggende facturen en offertes. Het college heeft niet toegelicht dat die documenten er niet zouden zijn en hij heeft het Wob-verzoek daarmee te beperkt opgevat. Alleen al om die reden is het beroep gegrond en moet het college opnieuw een zoekslag verrichten.

5.5.

Daarbij zijn de weglakkingen op de Corsa-lijst naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende gemotiveerd. Volstaan is met een verwijdering van nagenoeg alle namen van bedrijven onder verwijzing naar de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, en g, van de Wob. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden hoe openbaarmaking van namen van bedrijven, kan worden aangemerkt als het openbaarmaken van bedrijfs- en fabricagegegevens, zoals bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Het college heeft dat ook niet voldoende toegelicht op de zitting. Verder valt, zonder nadere toelichting, ook niet in te zien waarom artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob van toepassing zou zijn op zowel namen van bedrijven, als bedragen voor werkzaamheden, als die werkzaamheden zelf. Nergens is gesteld dat een toekomstig financieel belang van de gemeente in het geding is, laat staan dat dat belang zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid. Dat geldt ook voor het gestelde onevenredige nadeel van de bedrijven. Waar dat nadeel uit bestaat en of dat onevenredig is, is niet toegelicht. Uit het enkele feit dat dan bekend zou zijn welke bedrijven, wanneer voor de gemeente werkzaamheden hebben verricht, is geen nadeel af te leiden. Het college heeft daarmee onvoldoende gemotiveerd waarom hij zoveel informatie heeft weggelakt en heeft ook de gebruikte weigeringsgronden niet voldoende concreet toegepast. Het door het college tijdens de zitting gehuldigde algemene standpunt ‘better save than sorry’ gaat eraan voorbij dat het uitgangspunt van de Wob nu juist openbaarheid is. Alleen als er goede gronden zijn om documenten te weigeren, kan daarvan worden afgeweken. Dat moet gemotiveerd zijn en voor de rechtbank inzichtelijk. Dat is nu niet het geval.
Het college heeft de toegepaste weigeringsgronden in de Corsalijst niet voldoende gemotiveerd. Eisers beroep slaagt in zoverre.

5.6.

Ook moet het college opnieuw kijken naar de overige zeventien gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten. Ook daarin heeft hij passages weggelakt onder verwijzing naar weigeringsgronden die de lading niet kunnen dekken. Zo valt op dat het college ook in deze documenten namen van bedrijven en hun vestigingsplaats zonder enige toelichting heeft geweigerd openbaar te maken op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob dan wel artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob. Daarvoor geldt wat de rechtbank hiervoor over de Corsalijst heeft overwogen.

5.7.

Namen van medewerkers zijn geweigerd onder toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob. Daargelaten dat het college deze weigeringsgrond niet heeft genoemd in het bestreden besluit, zijn namen (van medewerkers) geen bijzondere persoonsgegevens, zoals bedoeld in de artikel 9, 10 en 97 van de AVG. Voor zover het college namen niet openbaar wil maken, had hij gebruik moeten maken van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, omdat openbaarmaking van die namen de persoonlijke levenssfeer kan raken. Dat geldt uiteraard niet voor bedrijfsnamen. Het college heeft bovendien de documenten slordig gelakt. Bedragen zijn weggelakt onder verwijzing naar artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob, maar ook een versienummer van de aanbestedingsleidraad en parafen op documenten zijn geweigerd op die niet voor die situatie toepasselijke weigeringsgrond.

5.8.

Het college moet ook deze zeventien documenten opnieuw beoordelen en bij zijn besluitvorming kenbaar betrekken dat het gaat om documenten die al minstens vijf jaar oud zijn. Van het college mag worden verwacht dat hij toelicht waarom de belangen die toen in geding waren, na dit tijdsverloop nog steeds een rol spelen. Eiser heeft dit terecht naar voren gebracht. Voor zover het college zich beroept op de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, moet hij de belangen concreet benoemen, de gestelde benadeling aannemelijk maken en vervolgens afzetten tegen het belang van openbaarheid.

5.9.

Overigens is de rechtbank niet gebleken dat dit Wob-verzoek milieu-informatie in de documenten had moeten opleveren. Bestekken, offertes voor onderzoeken of facturen bevatten dit namelijk niet noodzakelijkerwijs. Het verzoek is er ook niet op gericht geweest om milieu-informatie boven tafel te krijgen. Dat een rekening gaat over onderzoeken die het milieu raken, maakt niet dat het dus om milieu-informatie gaat in de zin van de Wob. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Beroep UTR 22/1712

6. Het laatste Wob-verzoek waarover deze uitspraak gaat, heeft eiser ingediend op 4 mei 2021. Hij heeft verzocht om:
- het plan van aanpak verwijderen puinbaan [locatie 2] inclusief concept-versies, (december 2016);
- alle e-mailwisseling met bijlagen rondom dit plan van aanpak;
- alle e-mailwisseling met bijlagen over de rapportage “Evaluatie verwijderen puinbaan [locatie 2] ” van [adviesbureau] (mei/juli 2017);
- alle documenten en e-mails over het hiervoor genoemde plan van aanpak en de rapportage die de ODRU onder zich heeft.

6.1.

In het besluit van 17 juni 2021 heeft het college dit verzoek aangemerkt als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Alleen het laatste onderdeel van het verzoek heeft het college doorgestuurd naar de ODRU om daarop te beslissen. In het bestreden besluit van 8 maart 2022 heeft het college het advies van de bezwaarcommissie overgenomen om artikel 4:6 van de Awb toch niet toe te passen. Het bezwaar is ongegrond verklaard, omdat het college niet beschikt over een plan van aanpak en dus ook niet over correspondentie daarover. De eindevaluatie is er wel, maar die is al in het bezit van eiser en de correspondentie daarover ook. Hiertegen richt zich het beroep van eiser.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat helder en overtuigend door eiser is onderbouwd dat het plan van aanpak bestaat. Het staat met naam, datum en nummer beschreven in het evaluatierapport zelf. Niet in geschil is dat de gemeente opdrachtgever was en over het document dient te beschikken. Het beroep is daarom gegrond.

6.3.

Ook is aannemelijk dat er correspondentie moet zijn over het evaluatierapport zelf. Het is immers gebruikelijk dat afspraken worden gemaakt over tijdschema’s, eventuele (commentaren op) concepten en intern doorzenden ervan ter beoordeling, ook naar en van de ODRU. De weigering ervan is dan ook ten onrechte en het college moet zulke documenten alsnog inventariseren en openbaar te maken. Hierbij verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor al heeft opgemerkt over andere concrete documenten die eiser heeft benoemd. Het gaat om documenten die onder het college behoren te berusten. Verwacht mag worden dat hij zijn uiterste best doet deze documenten te vinden en dat kan dus betekenen dat hij zich ook zal moeten wenden tot de opstellers van het plan van aanpak of (oud)medewerkers van de ODRU. Deze beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

De beroepen zijn gegrond omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De zoekslag is namelijk niet voldoende geweest en daarmee is sprake van onzorgvuldig onderzoek. Het college heeft de toegepaste weigeringsgronden ook niet voldoende gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. Het college zal opnieuw in bezwaar op de Wob-verzoeken moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet op dit moment geen aanleiding voor finale geschilbeslechting. Het college moet in alle zaken opnieuw onderzoek doen en zijn besluiten beter toelichten. Daar komt bij dat de Woo inmiddels in werking is getreden en dat deze nieuwe besluiten genomen moeten worden met toepassing van deze wet. De situatie leent zich daarmee niet voor een bestuurlijke lus.

De rechtbank ziet aanleiding om een beslistermijn in deze uitspraak op te nemen en daaraan een dwangsom te verbinden, zoals eiser heeft verzocht. De reden daarvoor is dat er in twee van de vier beroepen al een eerdere uitspraak is gedaan en het college aan die uitspraken geheel voorbij is gegaan door niet te doen wat de rechtbank hem heeft opgedragen. Deze procedures nemen daardoor al enige tijd in beslag. Daarbij speelt verder een rol dat het college veel moeite heeft om nog op een welwillende manier de Wob-verzoeken van eiser te beoordelen. Om te voorkomen dat hij opnieuw gebrekkige besluiten neemt en verwijst naar dezelfde documenten, of dat hij langere tijd doet over de besluitvorming, vindt de rechtbank het opleggen van een dwangsom om op tijd te beslissen in dit geval gepast. De termijn waarbinnen het college uiterlijk moet beslissen loopt af op 13 januari 2023. De rechtbank bepaalt dat het college een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee deze beslistermijn nu nog wordt overschreden door het college. Daarbij geldt wel een maximum van € 15.000,- .

Om misverstanden te voorkomen, wijst de rechtbank erop dat deze beslistermijn er niet voor is bedoeld om eiser opnieuw te (laten) horen door een bezwaaradviescommissie, maar dat het college een betere zoekslag moet verrichten naar aanleiding van de Wob-verzoeken, over openbaarmaking van de gevonden documenten een beslissing moet nemen en die beslissing ook goed moet motiveren.

Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Voor de vier beroepen, heeft eiser vier maal griffierecht betaald, ter hoogte van één maal €181,- en drie maal € 184,-. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het besluit van 4 november 2021 voor zover het onderdeel e. van het Wob-verzoek van 25 juni 2019 betreft (UTR 21/5005);
- vernietigt het besluit van 8 maart 2022 voor zover het de afhandeling van het Wob-verzoek van 8 juni 2020 betreft (UTR 22/2497);
- vernietigt het besluit van 8 maart 2022 voor zover dit het eerste onderdeel van het Wob-verzoek van 11 april 2021 betreft (UTR 22/1711);
- vernietigt het besluit van 8 maart 2022 voor zover het de afhandeling van het Wob-verzoek van 4 mei 2021 betreft (UTR 22/1712);

- draagt het college op uiterlijk op 13 januari 2023 nieuwe besluiten op bezwaar bekend te maken aan eiser;
- bepaalt dat het college aan eiser een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;

- bepaalt dat het college het griffierecht ter hoogte van € 733,- aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrechtArtikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 4:6

[…]

2 Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.

Artikel 7:12

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]

Wet openbaarheid van bestuur (zoals die gold tot 1 mei 2022)Artikel 10
1 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
[…]
2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]

b.de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;

[…]
e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…]

4 Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
5 Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter.

6 Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.