Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 21/4204 en UTR 21/4218
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 november 2022 in de zaken tussen
1.[aanvrager] , gevestigd in [vestigingsplaats 1] , aanvrager
zaaknummer UTR 21/4204
(gemachtigde: mr. F.H. Damen)
en
2.[eiser 1] , gevestigd in [vestigingsplaats 1] ,
[eiser 2], gevestigd in [vestigingsplaats 1] ,
[eiser 3], uit [woonplaats] , en
[eiser 4], gevestigd in [vestigingsplaats 2] ,
gezamenlijk: eisers
gezamenlijk: eisers
Zaaknummer UTR 21/4218
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht(gedeputeerde staten)
(gemachtigde: mr. H.S. Heite).
Aanvrager en eisers hebben als derde-partij aan elkaars zaak deelgenomen.
Inleiding
Aanvrager is een melkgeitenhouderij aan de [adres] in [vestigingsplaats 1] . Het bedrijf ligt op respectievelijk 645 en 870 meter van de Natura 2000-gebieden [locatie 1] en [locatie 2] . Deze gebieden zijn gevoelig voor stikstof. De melkgeitenhouderij veroorzaakt stikstofdepositie op deze Natura 2000-gebieden. Gedeputeerde staten is op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen van plannen en projecten op de Natura 2000-gebieden.
De zaken gaan over het besluit van gedeputeerde staten om de door aanvrager aangevraagde natuurvergunning op grond van de Wnb ten behoeve van de bouw van een nieuwe geitenstal, het wijzigen van het aantal te houden geiten en het wijzigen van bestaande stallen waarin geiten gehuisvest worden te weigeren (het bestreden besluit). Aan het bestreden besluit heeft gedeputeerde staten ten grondslag gelegd dat voor de wijzigingen van de melkgeitenhouderij geen vergunningplicht op grond van de Wnb geldt. Het betreft dus een zogenaamde ‘positieve weigering’.
Gedeputeerde staten heeft het bestreden besluit voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent dat gedeputeerde staten een ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegd. Eisers en aanvrager hebben een zienswijze op het ontwerpbesluit gegeven.
Aanvrager en eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. Aanvrager vindt het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens eisers geldt voor de wijzigingen van de melkgeitenhouderij wel een vergunningplicht. Daarom hebben zij allebei beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Gedeputeerde staten heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Aanvrager heeft een schriftelijke reactie op het beroep van eisers gegeven.
De rechtbank heeft de beroepen gevoegd en op 29 september 2022 op zitting behandeld.
Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van gedeputeerde staten, die werd vergezeld door [A] , en namens aanvrager [B] en [C] , bijgestaan door de gemachtigde van aanvrager en [deskundige] , deskundige.
Beoordeling door de rechtbank
Vooraf
1. De rechtbank doet vandaag ook uitspraak in het beroep van eisers met zaaknummer UTR 21/2878. In die uitspraak komt de rechtbank tot de conclusie dat gedeputeerde staten het verzoek van eisers om de op 23 maart 2016 aan aanvrager verleende natuurvergunning in te trekken terecht heeft afgewezen. De rechtbank laat deze natuurvergunning in stand.
Waarover gaat deze uitspraak?
2. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of gedeputeerde staten terecht heeft geweigerd om aan aanvrager een (nieuwe) natuurvergunning te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die aanvrager en eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. Voor een logische opbouw van de uitspraak zal de rechtbank eerst de beroepsgronden van eisers en daarna de beroepsgronden van aanvrager beoordelen.
Beoordeling van de beroepsgronden van eisers (zaak UTR 21/4218)
Het toetsingskader
3. Op de zitting hebben eisers de beroepsgrond dat gedeputeerde staten heeft miskend dat in dit geval niet artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, maar artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn het toetsingskader is ingetrokken. Zij gaven aan het met de rechtbank eens te zijn dat het toetsingskader op grond waarvan de rechtbank de beroepen moet beoordelen artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, in combinatie met rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over intern salderen en in het bijzonder de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (Logtsebaan-uitspraak) [1] , is.
4. Partijen zijn het er over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb sinds 1 januari 2020 alleen nog een vergunningplicht bestaat voor projecten die significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben (= de verslechteringsvergunning) is per die datum vervallen.
5. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de wijziging van de melkgeitenhouderij een project is dat significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben en of het project dus vergunningplichtig is. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding.
De referentiesituatie
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling wordt de referentiesituatie ontleend aan de geldende natuurvergunning. In dit geval is dat de natuurvergunning die gedeputeerde staten op 23 maart 2016 aan aanvrager heeft verleend. Zoals onder 1 vermeld heeft de rechtbank deze natuurvergunning in een andere uitspraak van vandaag in stand gelaten en blijft dit dus de geldende natuurvergunning voor aanvrager.
7. Omdat de natuurvergunning van 23 maart 2016 het referentiekader is voor de beoordeling van de aanvraag van aanvrager voor een nieuwe natuurvergunning, is voor de beoordeling van het beroep van eisers de eerder in 1998 op grond van de Wet milieubeheer aan aanvrager verleende vergunning voor het houden van melkkoeien niet relevant. Ook betekent dit dat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep van eisers niet toekomt aan de vraag hoe gedeputeerde staten bij het verlenen van de natuurvergunning in 2016 de ammoniakemissie van melkkoeien had moeten vaststellen.
Intern salderen
8. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Projecten die met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leiden zijn daarom sinds 1 januari 2020 niet langer vergunningplichtig.
9. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit is gebaseerd op niet geverifieerde en oncontroleerbare aannames. Zij betwisten dat in dit geval sprake is van intern salderen.
10. De rechtbank stelt vast dat in de referentiesituatie aanvrager 840 geiten ouder dan een jaar, 200 opfokgeiten van 61 dagen tot en met een jaar, 75 opfokgeiten en afmestlammeren tot en met 60 dagen en 7 paarden mocht houden. In de nieuwe situatie wil aanvrager 800 melkgeiten, 105 opfokgeiten van 61 dagen tot en met een jaar, 55 opfokgeiten en afmestlammeren tot en met 60 dagen en 7 paarden houden. Het aantal te houden geiten zal in de nieuwe situatie dus lager zijn dan in de referentiesituatie. Naar het oordeel van de rechtbank is gedeputeerde staten er terecht vanuit gegaan dat een afname van het aantal te houden geiten ten opzichte van de referentiesituatie in hetzelfde stalsysteem niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie. Minder geiten betekent automatisch minder mest en dus juist minder stikstofdepositie. Hoeveel emissie één geit veroorzaakt en of de emissies die de Regeling Ammoniak en Veehouderij worden genoemd (de RAV-emissiefactor) wel of niet juist zijn, is dan verder niet relevant. Eén geit in de referentiesituatie veroorzaakt in hetzelfde stalsysteem dezelfde emissie als in de beoogde situatie. En minder geiten betekent minder emissie.
11. Eisers voeren aan dat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat om te kunnen beoordelen of hier sprake is van intern salderen. Volgens eisers ontbreken in de aanvraag ten onrechte gegevens over het veevoer dat gebruikt zal worden, de informatie of aanvrager zelf veevoer verbouwt en wat de locaties zijn waar en wat de tijdsduur is dat de geiten zullen worden beweid.
12. Naar het oordeel van de rechtbank is deze informatie niet relevant om te kunnen beoordelen of hier sprake is van intern salderen. Voor zover het veevoer al relevant zou zijn voor de stikstofdepositie, geldt ook hierbij dat de gevolgen van het voeren van meer geiten in de referentiesituatie moet worden vergeleken met de gevolgen van het voeren van minder geiten in de beoogde situatie. Het beweiden van de geiten en het bemesten van gronden is door gedeputeerde staten ook al beoordeeld in de referentiesituatie. Op de zitting heeft aanvrager bevestigd dat de locaties waar en de tijd dat de geiten beweid zullen worden ongewijzigd blijven. Op deze locaties en in deze tijd zullen in de beoogde situatie minder geiten worden beweid dan in de referentiesituatie en dus kan ook hier geen sprake zijn van een toename van de stikstofdepositie.
13. Ten slotte voeren eisers aan dat gedeputeerde staten de emissies van het transport op de melkgeitenhouderij onzorgvuldig heeft beoordeeld. Gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de NOx emissies als gevolg van de normale bedrijfsvoering reeds plaats hebben gevonden in de referentiesituatie. De natuurvergunning van 23 maart 2016 is verleend voor het totale project. Hierbij horen ook de vervoersbewegingen van en naar het bedrijf en de mobiele werktuigen op het terrein. De rechtbank kan dit standpunt van gedeputeerde staten volgen en vindt het aannemelijk dat het aantal vervoersbewegingen in de beoogde situatie eerder zal afnemen dan zal toenemen ten opzichte van de referentiesituatie doordat het aantal geiten dat verzorgd en gemolken wordt afneemt.
Conclusie
14. De conclusie van het voorgaande is dat gedeputeerde staten bij de beoordeling van de aanvraag terecht heeft vastgesteld dat hier sprake is van intern salderen en dat er voor het wijzigen van de melkgeitenhouderij op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb dus geen vergunningplicht geldt.
Beoordeling van de beroepsgronden van aanvrager (zaak UTR 21/4204)
Rechtsonzekerheid
15. Aanvrager is het met gedeputeerde staten en de rechtbank eens dat bij het project sprake is van intern salderen en erkent dat door een wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vanaf 1 januari 2020 gedeputeerde staten geen verslechteringsvergunning meer kan verlenen. Maar aanvrager voert aan dat het bestreden besluit leidt tot rechtsonzekerheid en daarom in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
16. De rechtbank ziet met partijen dat met het vervallen van de vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied een zekere mate van rechtsonzekerheid is ontstaan voor alle partijen, zowel voor aanvrager, gedeputeerde staten als voor derde-belanghebbenden – zoals eisers. Maar het is niet aan de rechtbank, maar aan de wetgever om deze rechtsonzekerheid ongedaan te maken.
Ander positief besluit, niet zijnde een positieve weigering
17. Aanvrager voert aan dat gedeputeerde staten buiten artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb andere mogelijkheden heeft om op haar aanvraag een positief besluit te nemen. Aanvrager verwijst hierbij in haar beroepschrift naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 7 juni 2021 [2] en heeft op de zitting aanvullend verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 31 mei 2022 [3] . Daarnaast verwijst aanvrager naar artikel 2.4 van de Wnb.
18. De rechtbank ziet op basis van de uitspraken waarnaar aanvrager verwijst geen ruimte voor gedeputeerde staten om aan aanvrager toch een natuurvergunning te verlenen. De situatie waarover de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland gaat is naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met de situatie zoals hier aan de orde. Die uitspraak gaat over een geschil over een voorschrift in een verleende natuurvergunning. Dat is een ander geschil dan hier aan de orde. Uit de tekst van de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant wordt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende duidelijk of sprake is van een gelijk geval als hier aan de orde.
19. Aanvrager heeft naar het oordeel van de rechtbank met haar aanvraag niet expliciet verzocht om aan haar op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb voorschriften op te leggen. In het bestreden besluit staat dat gedeputeerde staten naar aanleiding van de zienswijze van aanvrager de aanwijzingsmogelijkheid wel heeft onderzocht. Gedeputeerde staten ziet geen aanleiding om aan aanvrager een verplichting als bedoeld in artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb op te leggen. Omdat hier sprake is van intern salderen, acht hij dit gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden [locatie 1] en [locatie 2] niet nodig. De rechtbank kan deze redenatie van gedeputeerde staten volgen.
De noot
20. Verder voert aanvrager aan dat de noot op pagina 1 van het bestreden besluit tot nog meer onzekerheid leidt.
21. De rechtbank is het daar niet mee eens. De noot geeft naar het oordeel van de rechtbank puur informatie over wat de gevolgen zijn van een positieve weigering. De noot heeft geen enkele juridische consequentie.
Conclusie
22. De rechtbank ziet in wat aanvrager aanvoert geen reden om het bestreden besluit te vernietigen en aan gedeputeerde staten op te dragen om een positief besluit op de aanvraag te nemen.
Conclusie en gevolgen
23. De conclusie van het voorgaande is dat gedeputeerde staten de aanvraag vanwege het ontbreken van een vergunningplicht terecht heeft geweigerd. Omdat hier sprake is van intern salderen is sprake van een project dat weliswaar enige maar geen significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden [locatie 1] en [locatie 2] . Voor dergelijke projecten geldt sinds 1 januari 2020 geen vergunningplicht meer. De rechtbank ziet dat door het vervallen van de vergunningplicht een zekere mate van rechtsonzekerheid is ontstaan voor alle partijen. Maar dit is geen reden om het bestreden besluit te vernietigen. Zij kan de motivering waarom gedeputeerde staten afziet van een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.4 van de Wnb volgen.
24. De beroepen zijn ongegrond. Aanvrager en eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van
mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 november 2022.
mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 november 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.