ECLI:NL:RBMNE:2021:6418

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/3752

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2021 in de zaak tussen

[eiser 1] , [eiseres] en [eiser 2], uit [woonplaats] , en

V.O.F. [eiser 3], gevestigd in [plaats] ,

gezamenlijk eisers,

(gemachtigde: mr. M.J.H. van Baalen)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen (het college),verweerder,

(gemachtigde: drs. M.R. Sybrandy).

1.Inleiding

1.1

Deze zaak gaat over een verzoek van eisers aan het college om tegemoetkoming in planschade als gevolg van een nieuw bestemmingsplan. Het gaat over het kadastraal gesplitste perceel [perceel 1] en [perceel 2] in [plaats] , gemeente De Ronde Venen (hierna: het plangebied). Eisers wonen op deze adressen en hebben daar ook gezamenlijk een aannemersbedrijf, waarvan zij allen voor één derde deel vennoot zijn. In het plangebied liggen een woning met bedrijfsopstallen en een (woon)erf. Boven het plangebied loopt een hoogspanningsleiding. Eisers hebben ook grond in eigendom die aan het plangebied grenst.

Het oordeel van de rechtbank samengevat

1.2

De rechtbank zal in deze uitspraak oordelen dat het bestreden besluit van het college vooralsnog niet deugdelijk is gemotiveerd. Dit is een gebrek in het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen om dit gebrek te herstellen. De rechtbank doet daarom een tussenuitspraak. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

Leeswijzer

1.3

De rechtbank zal in deze uitspraak de volgende onderwerpen behandelen:
- Samenvatting van het verloop van de procedure tot nu toe (onder 2).
- Uiteenzetting van het beoordelingskader (onder 3).
- De relevante bestemmingsplannen (onder 4).
- Weergave van het geschil (onder 5).
- Inhoudelijke beoordeling van de zaak aan de hand van de beroepsgronden van eisers (onder 6).
- Conclusie, waarin het duidelijk zal worden hoe het verder gaat met deze procedure (onder 7).

2.Verloop van de procedure tot nu toe

2.1

Op 5 juni 2014 heeft de gemeenteraad van de gemeente De Ronde Venen het bestemmingsplan ‘Herziening Buitengebied [plaats] ’ (het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 15 augustus 2014 in werking getreden en op 29 april 2015 onherroepelijk geworden. Eisers stellen als gevolg van dit nieuwe bestemmingsplan schade te lijden in de vorm van waardevermindering van hun percelen en inkomstenderving. Op 3 mei 2019 hebben eisers daarom een verzoek om planschadevergoeding ingediend bij het college.

2.2

Het college heeft [adviesbureau] gevraagd te adviseren over het verzoek van eisers. Op 15 november 2019 heeft [adviesbureau] een conceptadvies uitgebracht. Hierop hebben zowel eisers als het college een zienswijze ingediend. Op 7 februari 2020 heeft [adviesbureau] een definitief advies uitgebracht. In dat advies staat dat er geen sprake is van een planologisch verslechterde situatie. De bebouwingsmogelijkheden in het plangebied zijn door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet meer beperkt dan voorheen of op andere wijze nadelig gewijzigd. Ook de gebruiksmogelijkheden zijn niet nadelig voor eisers gewijzigd. Conform dit advies heeft het college het verzoek om planschadevergoeding met het besluit van 24 maart 2020 (
het primaire besluit) afgewezen.

2.3

Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft het college de bezwaarschriftencommissie gevraagd om advies uit te brengen over de kwestie. Op 10 september 2020 heeft de bezwaarschriftencommissie advies uitgebracht. In het besluit van 15 september 2020 (
het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers vervolgens ongegrond verklaard en daarbij een aanvullende motivering gegeven.

2.4

Eisers hebben daarna beroep ingesteld bij de rechtbank. Het college heeft geen verweerschrift ingediend. De zaak is door de rechtbank op 29 oktober 2021 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

3.Het beoordelingskader

3.1

Iemand kan in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in planschade als hij schade lijdt doordat het bestemmingsplan is gewijzigd^[1]. Bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade moet worden bekeken of iemand door die wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren en of diegene daardoor schade lijdt of zal lijden.

Om dat te kunnen beoordelen moet een vergelijking worden gemaakt tussen het voorheen geldende bestemmingsplan en het nieuwe bestemmingsplan (de planvergelijking). Bij de planvergelijking is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Dit wordt ook wel planmaximalisatie genoemd. Alleen als realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.^[2]

De datum waarop het nieuwe bestemmingsplan in werking is getreden geldt als peildatum.^[3]In dit geval is dat 15 augustus 2014.

3.2

Het college heeft de afwijzing van het verzoek om planschade gebaseerd op het advies van [adviesbureau] . Dat advies ligt ook aan het bestreden besluit ten grondslag. Het is vaste rechtspraak^[4]dat het college zich bij het nemen van een besluit op een verzoek om planschadevergoeding mag baseren op het advies van een door hem benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige, tenzij er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht.

4.De relevante bestemmingsplannen

4.1

In deze zaak zijn voor de planvergelijking drie bestemmingsplannen van belang. De rechtbank zal die hier kort bespreken. Er zijn twee oude bestemmingsplannen. Voor het grootste gedeelte van het plangebied gold het bestemmingsplan ‘ [plaats] Buitengebied’, vastgesteld op 17 december 2009. Voor een deel van het plangebied, een strook grond aan de noordwestzijde van het perceel (hierna: de strook), heeft de Afdeling dit bestemmingsplan vernietigd, waardoor er voor de strook moet worden teruggevallen op het nog oudere bestemmingsplan. Dat is het bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan in onderdelen Het Gein’ (hierna: het Uitbreidingsplan) van de gemeente Weesperkarspel, vastgesteld op 8 november 1962. Beide bestemmingsplannen zijn vervangen door het nieuwe bestemmingsplan.

Het oude bestemmingsplan [plaats] Buitengebied

4.2

Op grond van het bestemmingsplan [plaats] Buitengebied had het plangebied, met uitzondering van de strook, de bestemming ‘Bedrijf’, de dubbelbestemming ‘Leiding – Hoogspanningsverbinding’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’.^[5]Voor zover van belang voor deze zaak was het op grond van het bestemmingsplan [plaats] Buitengebied vanwege de dubbelbestemming ‘Leiding – Hoogspanningsverbinding’ mogelijk om hoogspanningsmasten van maximaal 65 meter hoog op te richten.^[6]

Het nog oudere bestemmingsplan Uitbreidingsplan in onderdelen Het Gein

4.3

Voor de strook gold het Uitbreidingsplan. Op grond van dit bestemmingsplan had de strook de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Op gronden met deze bestemming mochten alleen voor het agrarisch bedrijf noodzakelijke bedrijfsgebouwen worden gebouwd met een oppervlakte van maximaal 50 m2 en een goothoogte van niet meer dan drie meter boven het aansluitende terrein.^[7]Het is op basis van dit bestemmingsplan
nietmogelijk om hoogspanningsmasten op te richten.

Het nieuwe bestemmingsplan Herziening Buitengebied [plaats]

4.4

Op grond van het nieuwe bestemmingsplan heeft het gehele plangebied de bestemming ‘Bedrijf’ gekregen.^[8]Daarnaast heeft het gehele plangebied de dubbelbestemming ‘Leiding – Hoogspanningsverbinding’. Voor de strook betekent dit een wijziging in planregels, voor de rest van het plangebied zijn de planregels (nagenoeg) gelijk gebleven. Op grond van deze dubbelbestemming is het dus mogelijk om in het hele plangebied hoogspanningsmasten op te richten.^[9]

5.Het geschil

5. Met het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat eisers niet in een planologisch nadeligere situatie zijn gekomen als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. Er is dan ook geen schade die voor vergoeding in aanmerking komt. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij stellen wél in een planologisch nadeligere situatie te zijn gekomen. Volgens eisers zijn de bebouwingsmogelijkheden meer beperkt dan voorheen. Ook heeft het college volgens eisers ten onrechte niet de uitzondering op het uitgangspunt van planmaximalisatie toegepast.

6.De inhoudelijke beoordeling door de rechtbank

6.1

De rechtbank stelt voorop dat [adviesbureau] is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade en dat het college in beginsel op een door deze deskundige uitgebracht advies mag afgaan. De rechtbank zal in deze uitspraak beoordelen of de gronden die eisers aanvoeren reden geven tot twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van [adviesbureau] .

6.2

Eisers voeren verschillende beroepsgronden aan. Zij stellen zich in de eerste plaats op het standpunt dat de aanvullende motivering van het college in het bestreden besluit tot een gegrond bezwaar en herroeping van het primaire besluit had moeten leiden, zodat hun een proceskostenvergoeding in bezwaar had moeten worden toegekend. Verder voeren zij aan dat de ligging van de strook niet juist is vastgesteld. De kern van het betoog is echter dat de planvergelijking voor de strook niet juist is en dat er ten onrechte geen uitzondering is gemaakt op het uitgangspunt dat bij de planvergelijking wordt uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden onder het oude bestemmingsplan.

6.3

De rechtbank zal deze beroepsgronden achtereenvolgens behandelen. De rechtbank zal beginnen met haar oordeel over de aanvullende motivering in bezwaar. Daarna komen aan bod: de ligging van de strook, de mogelijkheden op de strook en de uitzondering op de planmaximalisatie. Het college heeft op de zitting nog het standpunt ingenomen dat eventuele schade voor eisers voorzienbaar was. Dit punt zal de rechtbank als laatste bespreken.

Aanvullende motivering in het bestreden besluit

6.4

De rechtbank is het niet met eisers eens dat de aanvullende motivering van het college in het bestreden besluit tot een gegrond bezwaar en herroeping van het primaire besluit had moeten leiden. Er is geen aanleiding om het primaire besluit te herroepen als er alleen een aanvullende motivering wordt gegeven. Het is namelijk juist de bedoeling van de bezwaarfase dat er een heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Daarbij mag het college een aanvullende motivering geven of het primaire besluit wijzigen, zonder dat daarmee de uitkomst van het primaire besluit wijzigt. Zolang de uitkomst van het primaire besluit in stand blijft, is er ook geen aanleiding om het bezwaar gegrond te verklaren of het primaire besluit te herroepen.^[10]Met de aanvullende motivering heeft het college, kort gezegd, nader toegelicht dat op de hele strook de bestemming ‘Agrarische doeleinden’ rust. Dat heeft geen gevolgen gehad voor de planvergelijking. In dit geval is de uitkomst van het primaire besluit (afwijzen verzoek tegemoetkoming planschade) in het bestreden besluit dus in stand gebleven. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

De ligging van de strook onder het Uitbreidingsplan

6.5

Hoewel partijen het niet eens zijn over de precieze ligging van de strook, ziet de rechtbank daarin geen belemmering om deze zaak inhoudelijk te kunnen beoordelen. Op de zitting is aan de hand van een kaart met partijen de situatie ter plaatse besproken. De precieze ligging van de strook is daarbij niet komen vast te staan, maar de voor de beoordeling relevante uitgangspunten zijn wel vastgesteld. Partijen zijn het namelijk met elkaar eens dat de strook onder de hoogspanningskabels ligt, dat de strook aanvankelijk een agrarische bestemming had onder het Uitbreidingsplan en dat onder het nieuwe bestemmingsplan de bestemming is gewijzigd naar ‘Bedrijf” en ‘Leiding-Hoogspanningsverbinding’. Voor de planvergelijking zijn die uitgangspunten van belang. De rechtbank gaat er dus aan voorbij dat de precieze ligging van de strook niet duidelijk is.

De mogelijkheden op de strook

6.6

Eisers voeren aan dat het advies van [adviesbureau] ten onrechte uitgaat van een situatie dat er geen beperking/verlies van bouwmogelijkheden is op de strook. De rechtbank is het op dit punt met hen eens. De rechtbank legt dat hierna verder uit.

6.7

De bestemming van de strook onder het Uitbreidingsplan was ‘Agrarische doeleinden’. Op de strook mochten op basis van deze bestemming alleen voor het agrarisch bedrijf noodzakelijke bedrijfsgebouwen worden gebouwd met een oppervlakte van maximaal 50 m2. Onder het nieuwe bestemmingsplan mogen er enkel nog bouwwerken, geen gebouw zijnde, van maximaal twee meter hoog worden opgericht. Volgens [adviesbureau] leidt dit niet tot een planologisch nadeligere situatie, omdat eisers geen agrarisch bedrijf hebben. Daarom hadden de bouwmogelijkheden onder het Uitbreidingsplan volgens [adviesbureau] voor hen feitelijk geen waarde.

6.8

De rechtbank volgt deze toelichting niet. Eisers stellen daartoe terecht dat het Uitbreidingsplan er niet aan in de weg stond dat de strook door een derde werd gebruikt voor agrarische doeleinden en dat ten behoeve daarvan bedrijfsgebouwen konden worden opgericht. De strook zou bijvoorbeeld aan een boer kunnen worden verhuurd/verpacht, zoals eisers ook al met om de strook heen liggende gronden hebben gedaan. Dat er op grond van het nieuwe bestemmingsplan geen bedrijfsgebouwen ten behoeve van het agrarisch bedrijf kunnen worden opgericht, is dus wel degelijk nadelig voor eisers. Het college stelt weliswaar dat het nieuwe bestemmingsplan ook voordelig is voor eisers vanwege de mogelijkheid tot buitenopslag op de strook voor hun eigen aannemersbedrijf, maar dat volgt de rechtbank niet. De gebruiksregels van het nieuwe bestemmingsplan laten buitenopslag namelijk niet toe.^[11]

6.9

Het voorgaande betekent dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan wel degelijk tot een beperking van de bouwmogelijkheden op de strook heeft geleid. Dit is in het advies van [adviesbureau] niet onderkend. De planvergelijking is op dit punt dus niet juist. De beroepsgrond slaagt.

De uitzondering op planmaximalisatie

6.1

Eisers stellen zich verder op het standpunt dat [adviesbureau] er in haar advies ten onrechte van uitgaat dat voor de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan ook al een hoogspanningsverbinding gerealiseerd kon worden boven het plangebied. Volgens eisers was dat uitgesloten, ook al had het grootste gedeelte van het plangebied op grond van het oude bestemmingsplan ‘ [plaats] Buitengebied’ al de dubbelbestemming ‘Leiding-Hoogspanningsverbinding’. Om die reden had er een uitzondering gemaakt moeten worden op het uitgangspunt dat bij de planvergelijking wordt gekeken naar de maximale planologische mogelijkheden onder het oude bestemmingsplan. De rechtbank is het met eisers eens dat hier sprake is van zo’n uitzonderingssituatie. De rechtbank licht haar oordeel hierna verder toe.

6.11

Tussen partijen is niet in geschil dat de hoogspanningsverbinding ergens eind jaren ’60, na de inwerkingtreding van het Uitbreidingsplan, is gerealiseerd. Het Uitbreidingsplan, dat toen nog voor het hele plangebied gold, staat het realiseren van een hoogspanningsverbinding niet toe. Volgens het college is de hoogspanningsverbinding op legale wijze gerealiseerd en moet ervan worden uitgegaan dat de hoogspanningsverbinding na realisatie onderdeel is gaan uitmaken van het planologische regime in het plangebied, maar het college heeft dit niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft in een voorgaande zaak over de hoogspanningsmasten geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat er ooit vergunningen zijn verleend voor de realisatie daarvan.^[12]Het college heeft ook in deze zaak niet aannemelijk gemaakt dat er ooit een vergunning is verleend voor het realiseren van de hoogspanningsmasten en bijbehorende leidingen. Bij deze stand van zaken gaat de rechtbank ervan uit dat de hoogspanningsverbinding, anders dan het college meent, geen onderdeel is gaan uitmaken van het oude planologische regime. Mochten er toch stukken zijn waaruit blijkt dat er een vergunning is verleend voor de hoogspanningsverbinding, dan is het aan het college om die stukken aan de rechtbank te doen toekomen.

6.12

Het uitgangspunt is dus dat voor de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een hoogspanningsleiding boven de strook niet was toegestaan, omdat daar nog het Uitbreidingsplan gold met de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Boven de rest van het plangebied was dit wel toegestaan op basis van het bestemmingsplan ‘ [plaats] Buitengebied’, maar eisers voeren terecht aan dat de leiding dan moet worden onderbroken boven de strook en dat zo’n onderbroken hoogspanningsverbinding zeer waarschijnlijk niet gerealiseerd zal worden. Er is dan immers geen transport van elektriciteit meer mogelijk. Verder is het ook niet mogelijk om bijvoorbeeld een verbindingsstation op de strook te plaatsen, omdat dit niet past binnen de agrarische bestemming op grond van het Uitbreidingsplan. Dit betekent dat, voordat het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, de hoogspanningsverbinding boven het plangebied met (op zijn minst) aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet gerealiseerd kon worden. Er is dus aanleiding om de uitzondering op het uitgangspunt van planmaximalisatie toe te passen.

6.13

Voor de planvergelijking betekent dit het volgende. Er moet van worden uitgegaan dat er, voordat het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, geen hoogspanningsverbinding mogelijk was boven het plangebied. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan geldt voor het gehele plangebied de dubbelbestemming ‘Leiding – Hoogspanningsverbinding’. Deze nieuwe bestemming maakt het voor het gehele plangebied mogelijk om een hoogspanningsleiding te realiseren. Er moet dus een vergelijking worden gemaakt tussen de situatie waarin er boven het hele plangebied geen hoogspanningsverbinding mogelijk was en de situatie waarin dat wel het geval is. [adviesbureau] , en in navolging daarvan het college, hebben dit niet onderkend. De planvergelijking is ook op dit punt niet juist. De beroepsgrond slaagt.

Voorzienbaarheid van de schade

6.14

Het college heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat de eventuele schade voorzienbaar is geweest, omdat de hoogspanningsverbinding al sinds de jaren ’60 van de vorige eeuw bestaat. Dit standpunt is echter niet ten grondslag gelegd aan de afwijzing van het verzoek om planschade. Dit punt is niet door [adviesbureau] of door het college beoordeeld en de rechtbank vindt het niet op voorhand duidelijk dat de voorzienbaarheid aan vergoeding van de schade in de weg staat. De rechtbank vindt het dus nog te vroeg om dit punt nu te beoordelen.

7.Conclusie en gevolgen

7.1

Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de afwijzing van het verzoek om tegemoetkoming in planschade om twee redenen gebaseerd op een onjuiste planvergelijking. In de eerste plaats had het college er rekening mee moeten houden dat de bouwmogelijkheden op de strook zijn beperkt door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. In de tweede plaats had het college er bij de planvergelijking van uit moeten gaan dat de hoogspanningsverbinding voor de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet gerealiseerd kon worden. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel^[13]en het motiveringsbeginsel^[14]genomen. Dit zijn gebreken die in beginsel te herstellen zijn.

7.2.

De rechtbank ziet in het kader van definitieve geschilbeslechting aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen deze gebreken te herstellen.^[15]Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of voor zover nodig met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijk met intrekking van het bestreden besluit. Daarbij moet het college zich houden aan wat de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft geoordeeld. Dit betekent dat er een nieuwe planvergelijking moet worden gemaakt met inachtneming van deze tussenuitspraak en dat het college moet beoordelen hoeveel schade eisers lijden door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank merkt daarbij op dat het college niet alleen de directe schade (de schade binnen het plangebied), maar ook eventuele indirecte planschade aan de eigendommen van eisers die aan het plangebied grenzen moet beoordelen.

Termijnen

7.3

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het college moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen, binnen vier weken na verzending van de herstelpoging van het college, daarop te reageren. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak kunnen doen.

7.4

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

 draagt het college op binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

 stelt het college in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

 houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. De beslissing is uitgesproken op 23 december 2021 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.