Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/4654
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 november 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
(gemachtigde: F. van der Tempel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal, verweerder
(gemachtigden: mr. M.R. Groenewoud, mr. H.K.C. van Nijnanten en mr. B.C. Knieriem .
Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) documenten verstrekt.
Bij besluit van 21 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en op grond van de Wob nog meer documenten aan eiseres verstrekt.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2019. Eiseres en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen de gelegenheid te geven in onderling overleg tot een oplossing van hun geschil te komen.
Verweerder heeft op 1 september 2020 een aanvullend besluit op bezwaar genomen (het aanvullend besluit). Daarbij heeft verweerder nog meer documenten openbaar gemaakt.
Eiseres heeft op 6 oktober 2020 de gronden van haar beroep aangevuld.
Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Eiseres, is na daartoe in persoon te opgeroepen, met bericht aan de rechtbank, niet verschenen. Zij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, waarbij mr. M.R. Groenewoud via een Skypeverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.
De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst in afwachting van de behandeling van het beroep over een soortgelijk Wob-verzoek.
De rechtbank heeft vervolgens, nadat partijen toestemming hadden gegeven om het houden van een nadere zitting achterwege te gelaten, het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het aanvullend besluit, nu eiseres daarbij voldoende belang heeft.
2. Naast het beroep van eiseres zijn bij deze rechtbank ook twee andere beroepen behandeld. Deze beroepen zijn ingesteld door een ander persoon dan eiseres. Wel hebben de Wob-verzoeken in de drie zaken inhoudelijk raakvlakken en is de gemachtigde van eiseres ook gemachtigde in deze andere zaken. Zowel verweerder als gemachtigde van eiseres hebben stukken naar elkaar verzonden die op alle drie de zaken betrekking hebben. In de andere zaken heeft de rechtbank eerder uitspraak gedaan. [1]
Het Wob-verzoek.
3. Eiseres heeft op 12 oktober 2017 verweerder op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van ‘de niet-openbare informatie over het beleid aangaande winkeltijden, de winkeltijdenverordeningen van de gemeente Veenendaal en het beleid aangaand evenementen op zondag in de jaren 2014, 2015, 2016 en 2017’.
4. Meer concreet heeft eiseres verzocht om de volgende stukken:
(i) (digitale) correspondentie van bedrijven met ambtenaren en wethouders over de openstelling van winkels op zondag (winkeltijdenbeleid). Onder bedrijven worden niet alleen winkels verstaan, maar ook eigenaren van vastgoed;
(ii) (digitale) correspondentie met stichting Winkelstad Veenendaal;
(iii) Niet-openbare informatie over de evaluatie van de winkeltijdenopenstelling op zondag: de opzet van de enquête over zondagsopenstelling van winkels, de vragenlijsten, de verstrekte onderzoeksopdracht, de offerte van het onderzoeksbureau en de lijst van deelnemende bedrijven;
(iv) Niet-openbare informatie over de in 2016 en 2017 gehouden koopzondagen;
(v) Niet openbare informatie over de totstandkoming van de huidige winkeltijdenverordening in 2016;
(vi) Niet-openbare informatie over beleid aangaande evenementen op zondag en over de in de tweede helft van 2016 en eerste helft van 2017 op zondag gehouden evenementen;
(vii) Niet-openbare informatie over de gevolgen van openstelling van winkels voor werknemers.
5. Bij brief van 8 januari 2018 heeft eiseres haar verzoek desgevraagd verduidelijkt. Met punt (i) doelt eiseres alleen op correspondentie tussen bedrijven en ambtenaren/de gemeente over de winkelopenstelling op zondag. Met punt (ii) doelt eiseres op alle correspondentie tussen Winkelstad Veenendaal en ambtenaren/de gemeente en dus niet alleen op correspondentie die gaat over de winkelopenstelling op zondag.
Het bestreden besluit
6. Verweerder heeft de onder (i) t/m (iii) genoemde stukken openbaar gemaakt. Voor de stukken onder (i) kan verweerder niet alle digitale correspondentie overleggen, omdat deze niet altijd bewaard is gebleven. Voor de stukken onder (ii) kan verweerder alleen de correspondentie over de winkelopenstelling op zondag verstrekken. De stukken onder (iv) t/m (vii) betreft volgens verweerder informatie die reeds openbaar is.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in lijn met het advies van de bezwaarschriftencommissie, het beroep gegrond verklaard en alsnog meer documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er niet meer documenten aanwezig zijn die onder het Wob-verzoek vallen. Gelet op het breed geformuleerde Wob-verzoek en het feit dat niet alle e-mails goed worden bewaard en gearchiveerd, kan verweerder echter niet uitsluiten dat er nog andere documenten zijn die onder het Wob-verzoek vallen. Verweerder is bereidheid om met eiseres hierover in gesprek te gaan. Verweerder heeft proceskosten bezwaar van eiseres vergoed. Verder heeft verweerder eiseres een dwangsom toegekend van € 600,- wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Nadere zoekslag
8. Verweerder heeft een nadere zoekslag gedaan naar de gevraagde documenten. Verweerder heeft voor het (ICT-) onderzoek de back-ups doorzocht van de e-mailboxen van ambtenaren en bestuurders van de gemeente op onder meer de trefwoorden koopzondag, evenementenbeleid, evenementen op zondag en Winkeltijdenverordening. Verweerder heeft daarbij de e-mailboxen doorzocht van zogenaamde key-users, de bestuurders en ambtenaren waaronder die in hoofdzaak verantwoording droegen voor die onderwerpen. Verweerder heeft in totaal 24 e-mailboxen doorzocht, wat 4000 e-mails en een onbekend aantal bijlagen heeft opgeleverd. Deze e-mails hebben niet alleen betrekking op in deze procedure gevraagde documenten, maar is een resultaat van een zoekactie van in totaal drie Wob-verzoeken. [2] Verweerder heeft de e-mails gescreend op relevantie en teruggebracht naar 2000. Daarnaast heeft verweerder onderzoek gedaan naar de in bezwaar en beroep door de gemachtigde genoemde specifieke documenten. Verweerder heeft daarna ook nog de e-mailboxen van de ambtenaren [A] en [B] doorzocht. Naar aanleiding van de brief van de gemachtigde van eiseres van 12 maart 2020 heeft verweerder, voor zover relevant, de e-mailbox van wethouder [C] doorzocht en de lijsten van winkeliers in Veenendaal die hebben deelgenomen aan een onderzoek door bureau [bureaunaam] toegevoegd.
Het aanvullend besluit
9. Verweerder heeft naar aanleiding van deze zoekslag met het aanvullend besluit meer documenten openbaar gemaakt. Daarbij heeft verweerder documenten geheel of gedeeltelijk geweigerd. Van de aangetroffen documenten is een inventarislijst gemaakt, waarbij per document de weigeringsgrond is vermeld. In een bijgevoegde werkinstructie is een algemene toelichting gegeven waarom openbaarmaking van documenten zijn geweigerd. In het herstelbesluit heeft verweerder de weigeringsgronden nader toegelicht. Verweerder heeft de documenten op twee aparte Usb-sticks aangeleverd, een stick met de openbare en gelakte documenten en een (oranje) stick met de niet-gelakte documenten. Voor kennisneming van de gelakte documenten heeft verweerder een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Awb.
De beroepsgronden
10. Eiseres voert aan dat het onderzoek van verweerder naar documenten over beraadslagingen van het college over winkelopenstelling en evenementen op zondag niet volledig is geweest. Zij stelt dat verweerder zich ten onrechte heeft beperkt tot de officiële besluitenlijsten van de collegevergaderingen en niet ook de notulen en korte verslagen van die vergaderingen openbaar heeft gemaakt. De korte verslagen bevatten informatie over de motivatie voor de collegebesluiten en over de bespreking van de agendapunten. Eiseres vindt het niet juist dat openbaarmaking van namen van afzenders en ontvangers van de documenten en van informatie in die documenten geheel of gedeeltelijk is geweigerd.
Verder heeft verweerder volgens eiseres ten onrechte niet of te weinig gezocht naar relevante documenten over de formatie 2014. Met de brief van 21 december 2017 heeft verweerder bij eiseres de indruk gewekt dat die informatie bij het onderzoek zou worden betrokken. Het is verweerder bekend dat in formatietijd beleidsafspraken worden gemaakt over evenementen op zondag, de Winkeltijdenverordening en het winkeltijdenbeleid. Bij de zoekslag in 2019 zijn wel documenten over de formatie 2014 openbaar gemaakt, maar daarbij is ten onrechte de mailbox van de formateur buiten het onderzoek gehouden. Verder zijn van mevrouw [D] maar een paar documenten openbaar gemaakt en zijn van de heer [E] en van de heer [C] geen documenten over de formatie 2014 aangetroffen. Volgens eiseres heeft verweerder bewust (te) beperkt naar deze documenten gezocht.
Ook over de evaluatie van onderzoeksbureau [bureaunaam] moeten volgens eiseres meer documenten aanwezig zijn dan die verweerder heeft verstrekt. Verweerder heeft alleen de correspondentie van ambtenaren met [bureaunaam] overgelegd en niet ook die van [bureaunaam] met de betrokken winkeliers. Eiseres vindt dat verweerder de volledige correspondentie tussen [bureaunaam] en de gemeente moet opvragen en beoordelen welke van de 2000 documenten die in 2019 terzijde zijn gelegd, betrekking hebben op de correspondentie met [bureaunaam] . Verder is ten onrechte niet gezocht naar de informatie die medewerkers van de gemeente met het raadslid SP en de SP-fractie in het tweede kwartaal 2016 hebben gedeeld en de interne informatie over de behandeling van raadsvragen van de SP. Verweerder had die informatie met de zoektermen eenvoudig kunnen vinden.
11. Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte de documenten over de formatie 2016 die zien op de winkeltijden, de Winkeltijdenverordening en het evenementenbeleid op zondag niet openbaar heeft gemaakt. Ook deze informatie kan zich bevinden bij de 2000 documenten die verweerder in 2019 terzijde heeft gelegd. Het valt eiseres verder op dat geen documenten van stichting Winkelstad Veenendaal openbaar zijn gemaakt uit de formatieperiodes 2014 en 2016. De aangetroffen documenten over de formaties 2014 en 2016 is volgens eiseres ten onrechte volledig geweigerd. Hoewel in 2020 meer documenten openbaar zijn gemaakt dan in 2018, heeft eiseres weinig relevante informatie aangetroffen. Volgens eiseres zijn er fouten gemaakt bij de selectie van documenten. Eiseres stelt dat ten onrechte niet is gezocht naar documenten van vóór 2018 van de heer [E] , onderhandelaar bij de formaties in 2014 en 2016. Dat geldt ook voor de documenten van vóór 2017 van de heer [C] , die bij genoemde formaties betrokken was. Van de documenten 3 en 4 zijn volgens eiseres ten onrechte de bijlagen niet openbaar gemaakt. Eiseres ziet niet in waarom de persoonlijke meningen van ambtenaren aan ondernemers niet openbaar gemaakt kunnen worden. Dat ondernemers bezwaren hebben tegen betaald parkeren op zondag in Veenendaal is algemeen bekend. Verder valt het eiseres op dat van de gemeentesecretaris mevrouw [F] geen documenten uit de jaren 2014, 2015 en 2016 openbaar zijn gemaakt, waaronder documenten over de formaties 2014 en 2016. Verder is ten onrechte niet gezocht naar de documenten van voor 2017 van de heer [G] , die als ambtenaar de partijen bij de formaties heeft bijgestaan.
Standpunt verweerder
12. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat het onderzoek naar de gevraagde documenten in overleg met eiseres is uitgevoerd en voldoende is geweest. Verweerder zegt dat er geen documenten zijn achtergehouden of ten onrechte niet zijn beoordeeld. Voor verweerder is onduidelijk waar de grenzen van het Wob-verzoek en het geschil voor eiseres liggen. Verweerder heeft er alles aan heeft gedaan om tot een finale beslechting van het geschil te komen.
Beoordeling van de rechtbank.
Is de zoekslag voldoende?
13. Uit de brief van eiseres van 31 mei 2019 en de brief van verweerder van 30 september 2019 blijkt dat verweerder in overleg met eiseres is getreden over de wijze waarop de nadere zoekslag moet worden ingericht. In samenspraak is gekomen tot een aantal te gebruiken zoektermen (ook betrekking hebbend op een tweetal andere Wob-verzoeken) en key-users. Voorafgaande aan het op 18 februari 2020 tussen eiseres en verweerder gevoerde gesprek zijn verder de aangetroffen documenten aan eiseres toegezonden. Daarbij is aan eiseres de opzet van het onderzoek toegelicht en is in hoofdlijnen besproken wat de resultaten zijn van het onderzoek. Eiseres is in de gelegenheid gesteld vragen te stellen. Eiseres heeft in dit gesprek aangegeven dat zij in beginsel het gehouden onderzoek accepteert, maar dat zij dit pas definitief kan bevestigen als zij de gelegenheid krijgt om de nadere stukken te bekijken. Eiseres heeft hiervoor een reactietermijn van drie weken gekregen.
14. Eiseres heeft in haar brief van 12 maart 2020 haar opmerkingen en vragen weergegeven over het uitgevoerde onderzoek. Volgens eiseres is op hoofdlijnen het onderzoek grondig uitgevoerd, maar worden bepaalde documenten gemist. Het gaat daarbij, voor zover relevant, om de verslaglegging van de collegevergaderingen en om een aantal specifiek genoemde documenten. Voor het overige merkt eiseres op geen kritiek of vragen te hebben over het uitgevoerde nadere onderzoek naar documenten.
15. Verweerder heeft naar aanleiding van deze brief een nader onderzoek uitgevoerd zoals beschreven onder rechtsoverweging 8. Van de overige punten is vastgesteld dat daar een verschil van mening over zal blijven bestaan.
16. De rechtbank stelt voorop dat het herstelbesluit een resultaat is van een nadere zoekslag die is gedaan en waaruit nog documenten naar voren zijn gekomen die al dan niet gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Deze zoekslag is in samenspraak met eiseres verricht waarbij ook is gezocht naar de documenten genoemd in het bezwaar- en beroepschrift. Het resultaat van het onderzoek is aan eiseres voorgelegd voor commentaar. In de brief van 12 maart 2020 heeft eiseres tien punten genoemd waarvan er enkele betrekking hebben op het nu voorliggende Wob-verzoek. Dit heeft verweerder aanleiding gegeven tot een nadere zoekslag. Buiten deze punten had eiseres geen kritiek of nadere vragen. Verder heeft verweerder duidelijk gemaakt dat in de back-ups niet alleen is gezocht naar gewiste documenten, maar in de volledige mailbox van de betrokken bestuurders en ambtenaren, inclusief de bestaande documentmappen.
17. De rechtbank heeft in het op 15 mei 2019 verzonden (verkort) proces-verbaal partijen de opdracht meegegeven om ten aanzien van het Wob-verzoek op constructieve wijze tot elkaar te komen en het liefst tot een definitieve oplossing te komen. Dit betekent dat beide partijen zich moeten inspannen om die documenten te vinden waar eiseres naar op zoek is. Van de kant van verweerder is hieraan tussen de 1.700 en 2.000 arbeidsuren besteed en zijn 4.000 documenten doorlopen. De stelling van eiseres op zitting dat haar brief van 31 mei 2019 geen specificatie van het Wob-verzoek is, maar alleen was bedoeld om verweerder te helpen naar e-mails te zoeken, volgt de rechtbank niet. Eiseres komt steeds terug op argumenten die op een eerder moment in de bezwaar- en beroepsfase naar voren zijn gebracht en zij verzoekt om documenten waarvan zij niet eerder heeft aangegeven dat zij die miste. Dit getuigt niet van een medewerking die een goede uitvoering van de Wob mogelijk maakt. Eiseres is verplicht om zo concreet mogelijk te zijn en indien nodig met behulp van verweerder het verzoek te preciseren. [3] Dat preciseren is wat eiseres en verweerder na de eerste zitting in verschillende gesprekken hebben gedaan. Eiseres heeft hiertoe de opdracht gekregen van de rechtbank en heeft op de eerste zitting ook aangegeven bereid te zijn zich constructief op te stellen bij het verduidelijken van het Wob-verzoek. Verweerder mocht er dan ook vanuit gaan dat als hij op de juiste wijze aan deze opdracht gehoor zou geven, hij zou hebben voldaan aan het Wob-verzoek van eiseres. Verder weegt de rechtbank mee dat eiseres ondanks dat zij daartoe is opgeroepen, niet in persoon op zitting is verschenen. Ook niet nadat de tweede zitting in eerste instantie is aangehouden, mede vanwege de afmelding door eiseres. Ook daarmee heeft zij niet bijgedragen aan een oplossing over het geschil over de omvang van de zoekslag, die ook op de zitting is besproken.
18. De rechtbank zal, gelet op wat hiervoor is overwogen de nadere afspraken die door verweerder en eiseres zijn gemaakt zien als begrenzing van de omvang van het Wob-verzoek van eiseres. Deze afspraken hebben eiseres en verweerder gemaakt tijdens meerdere gespreken in de periode na de eerste zitting alsmede in de stukken die zijn gewisseld. Voor zover de gronden van eiseres aan deze begrenzing voorbij gaan, is de rechtbank van oordeel dat deze niet kunnen slagen omdat zij niet onder het Wob-verzoek vallen. De rechtbank stelt vast dat de omvang van het ICT-onderzoek, de daarbij te gebruiken zoektermen en de wijze van uitvoering in overleg met eiseres is uitgevoerd en dat eiseres voldoende in de gelegenheid is gesteld om te reageren op de resultaten van het onderzoek. Voor de stelling dat verweerder bewust informatie heeft achtergehouden, bestaan geen aanknopingspunten. Wel heeft verweerder op de tweede zitting verklaard dat er mogelijk nog documenten zijn in de privé-mailboxen van medewerkers. Daarop zal de rechtbank in rechtsoverweging 22 ingaan. Voor het overige heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er nog meer documenten onder verweerder berusten die onder het Wob-verzoek vallen. Verder heeft verweerder voldoende toegelicht dat en hoe hij het aantal documenten van 4000 heeft teruggebracht naar 2000. Verweerder is daarover ook transparant geweest. Voor het nogmaals screenen van de 2000 terzijde geschoven documenten heeft verweerder geen reden hoeven zien. Verweerder heeft ook voldoende rekening gehouden met de punten van eiseres genoemd in de brief van 20 maart 2020 en duidelijk gemaakt over welke onderwerpen of documenten er nog verschil van mening blijft bestaan. Deze punten en de gronden van eiseres op die punten, zal de rechtbank hierna bespreken.
Notulen of korte verslagen
19. Eiseres voert aan dat de notulen of korte verslagen van raadsvergaderingen ontbreken en dat verweerder ook die documenten had moeten overleggen.
20. Verweerder stelt zich op het standpunt de B&W-besluitenlijst en het korte verslag hetzelfde document is. De “besluitenlijst bespreekpunten” bevat de namen van de aan- en afwezige personen bij de beraadslagingen en bevat een formulering van de door het college genomen besluiten (de besluitenlijst). Dit document komt naar vorm en inhoud overeen met het verslag en de besluitenlijst als bedoeld in artikel 9 van het Reglement van orde voor de vergaderingen van het college van Veenendaal. Er bestaat dus niet zoiets als een kort woordelijk verslag van vergaderingen of andere vormen van notulen waarin de mening of een standpunt van één van de aanwezigen uit naar voren komt. Verweerder kan geen documenten openbaar maken die er niet zijn. De informatie afkomstig uit agenda’s heeft verweerder reeds openbaar gemaakt met de verslagen, besluiten en afspraken/actielijsten. Uit deze informatie valt reeds af te leiden voor welke vergadering of overleg een specifiek punt was geagendeerd. Andere voor de besluitvorming relevante informatie bevatten de agenda’s niet, aldus verweerder.
21. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor de stelling van eiseres dat er los van de besluitenlijsten nog andere verslagen/notulen van de collegevergaderingen bij verweerder moeten berusten die ten onrechte niet zijn meegenomen in de beoordeling van openbaarmaking. Verweerder heeft uitdrukkelijk medegedeeld dat die er niet zijn. Dat de verslaglegging van de collegevergadering wat beperkt lijkt, is onvoldoende aanwijzing dat deze uitdrukkelijke mededeling niet klopt. Hoewel de rechtbank op zich zelf geen reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van verweerder dat relevante informatie die op de agenda staat feitelijk al openbaar is gemaakt met meergenoemde lijsten, is de rechtbank ambtshalve duidelijk geworden dat er - apart van deze lijsten – documenten van de agenda’s bestaan. Vanwege de aanwezigheid van deze documenten dient verweerder nog te beoordelen of deze openbaar kunnen worden gemaakt. Dat deze agenda’s ook op lijsten zijn terug te vinden, is in dit verband niet relevant en staat ook ter controle van degene die het Wob-verzoek heeft ingediend. Op dit punt is het besluit dus niet juist en komt deze voor vernietiging in aanmerking.
De formatieperiodes
22. De rechtbank overweegt dat verweerder met de gebruikte zoektermen geen documenten heeft gevonden die zien op de formatieperiodes, anders dan de documenten die (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt. De gemachtigde van verweerder heeft echter op zitting verklaard dat tijdens formaties voornamelijk met privé e-mailadressen wordt gecorrespondeerd door de betrokkenen. Volgens vaste rechtspraak berust zakelijke informatie in privé e-mail van bestuurders of ambtenaren zich onder het bestuursorgaan. [4] Verder heeft eiseres van begin af aan heel duidelijk aangegeven dat juist de correspondentie tijdens de formatieperiodes die betrekking heeft op haar Wob-verzoek geopenbaard wil hebben. Verweerder moet daarom een nadere zoekslag doen naar informatie over de formaties 2014 en 2016 uit privé-emailboxen van de betrokken bestuurders en ambtenaren en beoordelen of daarop zakelijke berichten staan. Verweerder zal dan moeten beoordelen of hij die informatie openbaar kan maken. Deze beroepsgrond slaagt.
Correspondentie met [bureaunaam]
23. Verweerder heeft de mailbox doorzocht van de heer [H] , die namens verweerder als contactpersoon met bureau [bureaunaam] optrad. Daarnaast heeft verweerder aan eiseres de lijsten verstrekt van alle winkeliers in Veenendaal die hebben deelgenomen aan het onderzoek door bureau [bureaunaam] zoals is verzocht in de brief van 12 maart 2020. Verweerder heeft daarmee gehandeld in overeenstemming met de gemaakte afspraken over de afhandeling van het Wob-verzoek van eiseres. Verweerder heeft daarom geen reden hoeven zien om alle correspondentie bij bureau [bureaunaam] op te vragen, zoals eiseres later heeft gevraagd.
Informatie van de SP fractie
24. Het gaat hier om informatie of documenten die samenhangen met de beantwoording van de vraag van de SP-fractie over het lage aantal ondernemers dat heeft deelgenomen aan het onderzoek van bureau [bureaunaam] . Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat hem niet duidelijk is om welke informatie het gaat, maar dat er geen reden is om te veronderstellen dat deze informatie buiten de zoekslag is gehouden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van deze mededeling. Gezien de gemaakte afspraken over de zoektermen heeft verweerder de zoekslag op dit punt ook niet hoeven uitbreiden.
Weigeringsgronden bij specifieke documenten
25. Eiseres heeft verder bezwaar gemaakt tegen de weigering van de openbaarmaking van een aantal specifiek genoemde documenten. Eiseres voert hierbij aan dat de e-mails die aan derden zijn gestuurd of van derden zijn ontvangen ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Volgens eiseres bevatten deze documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en levert openbaarmaking geen onevenredige nadeel op voor ambtenaren of derden. Eiseres wijst op de documenten 79 en 109 van [I] , document 33 van [J] , documenten 177, 296 en 316 [H] , document 101 van [K] , documenten 26 , 36 en 37 van [D] en documenten 24 en 25 van [L] . Voor zover deze e-mails ook aan derden zijn verstuurd, heeft verweerder volgens eiseres openbaarmaking ervan niet in zijn geheel mogen weigeren. Eiseres maakt ook bezwaar tegen de weigering tot openbaarmaking van de documenten 14, 18 t/m 20 en 57 t/m 60 van [M] over de formatie 2014 en van de document 55 van [N] met concept moties van raadsleden.
26. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de openbaarmaking van deze documenten terecht zijn geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en/of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Verweerder heeft persoonsgegevens op grond van artikel 10, eerste lid, en onder d, van de Wob geweigerd, voor zover die politieke opvattingen en/of religieuze en levensbeschouwelijke overtuigingen bevatten. Volgens verweerder levert openbaar making van die gegevens een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren en personen. In de dossiers over koopzondagen en evenementen op zondag spelen politieke opvattingen en religieuze overtuigingen een belangrijke rol in het politieke debat. De gelakte passages bevatten duidelijke politieke opvattingen en/of religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen van personen, terwijl niet duidelijk is of die personen deze opvattingen openbaar wenst te maken. Subsidiair weigert verweerder openbaarmaking van deze gegevens op grond van artikel 10, tweede lid, onder e en onder g, van de Wob.
25. Dat de documenten aan derden zijn verstuurd, brengt niet zonder meer mee dat deze ook voor een ieder openbaar dienen te worden gemaakt op grond van Wob. Ook voor die documenten geldt dat getoetst moet worden of op grond van de Wob een recht op openbaarmaking bestaat, en of de inhoud van deze documenten zich tegen verdere bekendmaking verzet.
26. De rechtbank zal hieronder de beroepsgronden per weigeringsgrond bespreken en de vraag beantwoorden of verweerder openbaarmaking van de documenten geheel of gedeeltelijk heeft mogen weigeren vanwege de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen en vanwege het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling en/of vanwege persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover verweerder de openbaarmaking van delen van het rapport naast artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ook heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, heeft de rechtbank indien de eerst genoemde weigeringsgrond op die onderdelen niet onrechtmatig is geacht, de toepassing van de andere weigeringsgrond niet meer beoordeeld.
27. Verweerder heeft voor de documenten als algemene motivering gegeven dat hij de openbaarmaking van persoonsgegevens, zoals namen, (e-mail)adressen en telefoonnummers heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Namen van ambtenaren en van personen werkzaam voor de Stichting Promotie Veenendaal en de Stichting Winkelstad Veenendaal heeft verweerder zoveel mogelijk openbaar gemaakt, maar hun (e-mail)adressen en telefoonnummers niet.
Documenten [I]
28. Documenten 79 en 109 bevatten privé e-mailadressen van personen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de openbaarmaking van privé e-mailadressen heeft mogen aanmerken als persoonsgegevens die geheel geweigerd mogen worden op grond van artikel 10, tweede lid en onder e, van de Wob. Dat geldt niet voor de extensies van zakelijke e-mailadressen zoals [e-mailadres] . Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom openbaarmaking van die extensie de persoonlijke levenssfeer van de betrokken persoon raakt en daarom geweigerd moet worden. Ten aanzien van de gelakte passages in deze documenten is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom openbarmaking daarvan de persoonlijke levenssfeer van de opsteller kan raken. Zonder het noemen van de naam is immers de levensovertuiging niet te herleiden tot een bepaalde persoon. Openbaarmaking van deze passages in de documenten is daarom ten onrechte geweigerd.
Documenten [J]
29. Document 33 betreft een e-mailcorrespondentie tussen stichting Winkelstad en de gemeenteraad over parkeervoorstellen en koopzondag. De openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in deze e-mail heeft verweerder mogen weigeren. Meningen van privé personen die zich tot de overheid wenden, vallen onder de bescherming van artikel 10, tweede lid, en onder e, van de Wob. Als het gaat om zakelijke aangelegenheden kan dat anders zijn. De rechtbank stelt vast dat de gelakte passages ook zakelijke aangelegenheden bevatten, namelijk meningen van ondernemers van Winkelstad over de koopzondag. Gezien de rol en positie van Winkelstad als belangenbehartiger van ondernemers in Veenendaal, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval de bescherming van de belangen van die ondernemers zwaarder wegen dan de belangen van eiseres bij openbaarmaking daarvan. Verweerder zal per e-mail bericht of per alinea moeten motiveren of dat het geval is. Verder heeft verweerder niet gemotiveerd waarom openbarmaking van de levensovertuiging de persoonlijke levenssfeer van de opsteller kan raken. Nu de emailadressen zijn gelakt, is die overtuiging niet te herleiden tot de persoon. Verweerder moet daarom nader motiveren waarom de passages voor zover die ziet op het Wob-verzoek, in zijn geheel geweigerd is.
Documenten [H]
30. Document 177 betreft een e-mailcorrespondentie van 27 maart 2017 tussen Winkelstad en de gemeente met als onderwerp ‘Winkelpersoneel en enquête koopzondag’. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet duidelijk heeft gemotiveerd dat deze e-mail is opgesteld voor intern beraad tussen de medewerkers van Winkelstad en de gemeente en waarom het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het gaat immers niet om correspondentie tussen ambtenaren van gemeente onderling, maar tussen de gemeente en derden. De rechtbank merkt op dat ook niet duidelijk is aan wie de e-mail is verzonden en of die is verzonden aan iemand buiten de gemeente. Verweerder moet daarom nader motiveren waarom er sprake is van interen beraad dan wel of er een andere weigeringsgrond is die zich tegen openbaarmaking van het document verzet. Document 296 bevat brieven aan de gemeenteraad over parkeervoorstellen en koopzondag. Zoals verweerder in zijn brief van 6 januari 2021 heeft medegedeeld zijn de brieven openbaar gemaakt met document 316, zodat de Wob hierop niet van toepassing is. Openbaarmaking van het privé emailadres heeft verweerder mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, en onder e, van de Wob.
Document [K]
31. Document 101 is een e-mail van 13 augustus 2016 over koopzondag. Openbaarmaking van de naam van de tweede ontvanger en van de inhoudelijke tekst van de bijlage IMAGE.[NG; MIME.822 is gedeeltelijk geweigerd. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom die inhoudelijke tekst is gelakt. Verweerder zal dat alsnog moeten doen.
Documenten [D]
32. In de documenten 26, 36 en 37 zijn de namen gelakt van geadresseerden aan wie de e-mails zijn doorgestuurd. De e-mails van documenten 36 en 37 zijn door [D] doorgestuurd van haar werkadres naar haar privé emailadres. Verweerder heeft openbaarmaking van deze persoonsgegevens daarom mogen weigeren.
Documenten [L]
33. Documenten 24 en 25 betreffen e-mailcorrespondentie met als titel ‘Eerste koopzondag is een feest? De gelakte passages in de documenten bevatten persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten. Verweerder heeft deze informatie op grond van artikel 11 van de Wob in zijn geheel mogen weigeren.
Documenten [M]
34. Document 14 is een interne concept e-mail over het onderzoek naar de draagvlak van de koopzondag, die uiteindelijk niet of niet in deze vorm is verzonden. De inhoud van de concepttekst en de gedachtewisseling hierover zijn persoonlijke beleidsopvattingen. Het vrijgeven van deze opvattingen zou de betrokkenen onevenredig kunnen benadelen. Verweerder mocht openbaarmaking daarvan weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, onder g en artikel 11 van de Wob. Verder bevat de e-mailwisseling een aantal persoonsgegevens die verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, onder e mocht weigeren.
35. De documenten 18 t/m 20 zijn e-mails met informatie over de formatie 2014. Document 18 is een interne conceptmail over het onderzoek naar de draagvlak voor koopzondag, die niet of niet in deze vorm is verzonden. De inhoud van deze concepttekst en de gedachtewisseling hierover bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. Documenten 19 en 20 zijn e-mails met informatie over de coalitieonderhandelingen en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. Verweerder heeft de openbaarmaking van deze documenten op grond van artikel 11 van de Wob geheel mogen weigeren. Verweerder heeft verder de openbaarmaking van de persoonsgegevens in deze documenten mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid en onder e van de Wob.
36. Voor de documenten 57 tot en met 60 geldt dat verweerder de openbaarmaking van aantal bijlagen heeft geweigerd die informatie bevatten over de formaties 2014 en 2018. De rechtbank heeft over deze documenten en de geweigerde bijlagen al een oordeel gegeven in rechtsoverweging 23 van de uitspraak van 19 juli 2021 in de zaak UTR 21/594. De rechtbank volstaat hier daarom met een verwijzing naar het oordeel in die uitspraak.
Documenten [N]
37. Document 55 is e-mail met als bijlage een conceptmotie van Lokaal Veenendaal GrL over evenementen en betaald parkeren. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de conceptmotie niet bij de raad is ingediend, waarmee het geen voorbereiding is op de besluitvorming en daarom niet als bestuurlijke aangelegenheid valt onder de reikwijdte van de Wob.
38. De rechtbank overweegt als volgt. De omstandigheid dat de conceptmotie bij verweerder is gevonden, brengt mee dat het document zich onder verweerder berust. Niet relevant is op welke wijze het document bij verweerder terecht is gekomen en met welke bedoeling. Evenmin is relevant dat het document afkomstig is van een raadspartij en dus niet van een overheidsorgaan Vervolgens is de vraag of het document een bestuurlijke aangelegenheid betreft. Alle in het kader van het initiatiefvoorstel opgestelde documenten - ook indien het gaat om amendementen of moties die niet zijn ingebracht in de gemeenteraad - zijn documenten die betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. De moties en amendementen zijn opgemaakt in voorbereiding op en ten behoeve van besluitvorming. Voor de vraag of sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid is niet relevant of de documenten ook daadwerkelijk bij de besluitvorming zijn betrokken. Dit betekent dat de Wob op deze documenten van toepassing is. Het primair ingenomen standpunt van verweerder wordt daarom niet gevolgd.
19. Subsidiair neemt verweerder het standpunt in dat de openbaarmaking van de conceptmotie geweigerd kan worden op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank volgt verweerder hierin niet, omdat de bij de totstandkoming van de conceptmotie betrokken partijen niet zijn aan te merken als bestuursorgaan waardoor de motie niet als documenten opgemaakt ten behoeve van intern beraad als bedoeld artikel 11, tweede, van de Wob kunnen worden aangemerkt. Verweerder zal gelet hierop opnieuw moeten beoordelen of tot openbaarmaking van de motie moet worden overgegaan dan wel of een andere weigeringsgrond van toepassing is. Ook op dit punt moet verweerder nog een nieuw besluit nemen.
Namen geadresseerden en afzenders
39. Eiser voert verder aan dat de namen van afzenders en geadresseerden in de specifieke door hem genoemde e-mails ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Verweerder heeft de weigeringsgrond hiervoor ook niet per document gemotiveerd. Het gaat veelal om namen van bestuurders en raadsleden die in de openbaarheid treden. Ook data en tijdstippen waarop de e-mails zijn verzonden zijn ten onrechte gelakt.
40. Verweerder houdt vast aan zijn standpunt dat de namen van afzenders en geadresseerden terecht zijn gelakt.
41. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt voor zover die ziet op namen van personen die in de openbaarheid treden. De e-mails van die personen moet verweerder openbaar maken. Voor het weigeren van de openbaarmaking van data en tijdstippen bestaat ook onvoldoende grondslag. Verweerder zal alsnog tot openbaarmaking van deze informatie moeten overgaan.
Conclusie
42. Gelet op wat de rechtbank heeft overwogen in deze uitspraak, is het beroep ook voor zover gericht tegen het aanvullend besluit gegrond. De rechtbank vernietigt ook dat besluit voor zover dat ziet op het onvoldoende zoeken naar documenten die onder het Wob-verzoek vallen in de privé-mailboxen van ambtenaren en bestuurders, de weigering van de agenda’s en van de namen van personen die in de openbaarheid treden, van data en tijdstippen in e-mails. Verweerder moet hierover een nieuw en beter gemotiveerd besluit nemen. Hetzelfde geldt voor de motivering of sprake is van onevenredige bevoordeling of benadeling bij de geweigerde stukken die zien op de formaties en voor de documenten 79 en 109 van [I] , document 33 van [J] , document 177 [H] , documenten 57 tot en met 60 van [M] en de conceptnota in document 55 van [N] .
Proceskosten en griffierecht
43. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De rechtsbijstand door gemachtigde levert 3,5 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor een schriftelijke uiteenzetting). Die punten hebben een waarde van € 748,- bij een wegingsfactor 1). Toegekend wordt € 2.618,-.
44. Verder bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit gegrond;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen aanvullend besluit gegrond;
- vernietigt het aanvullend besluit, voor zover daarbij: onvoldoende is gezocht naar documenten over de formaties 2014 en 2016 in de privé-mailboxen van ambtenaren en bestuurders en de openbaarmaking is geweigerd van de agenda’s, van de namen van personen die in de openbaarheid treden, van data en tijdstippen in e-mails, van de documenten 70 en 109 van [I] , document 33 van [J] , document 177 [H] , de documenten 57 tot en met 60 van [M] en de conceptnota in document 55 van [N] ;
- draagt verweerder op om op deze punten opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.628,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 9 november 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
de rechter is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.