ECLI:NL:RBMNE:2021:3869

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/4695

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te [plaats] , eiser

(gemachtigde: F. van der Tempel),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente], verweerder

(gemachtigden: mr. M.R. Groenewoud, mr. H.K.C. Nijnanten en mr. B. Knieriem).

Procesverloop

Bij besluit van 16 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking van informatie uit 2016 en 2017 over inspraak en de (wijziging van de) Inspraakverordening [gemeente] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 21 november 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat meer documenten openbaar worden gemaakt.

Eiser heeft tegen bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2019. Eiser en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.

Bij tussenuitspraak van 8 juli 2019 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.

Bij tweede tussenuitspraak van 9 september 2019 en derde tussenuitspraak van 19 november 2019 (de verlengingsuitspraken) heeft de rechtbank de termijn die zij verweerder heeft gegeven om de gebreken te herstellen, verlengd tot laatstelijk 1 februari 2020.

Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak op 1 september 2020 een herziene besluit op bezwaar genomen (het herziene besluit). Daarbij heeft hij nog meer documenten openbaar gemaakt.

Eiser heeft op 9 oktober 2020 een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) gegeven.

Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Eiser is, na daartoe in persoon te zijn opgeroepen, verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en door mr. M.R. Groenewoud, die via een Skypeverbinding aan de zitting heeft deelgenomen.

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst in afwachting van de behandeling van het beroep over een tweede Wob-verzoek van eiser (zaaknummer UTR 21/594). Het beroep van die zaak heeft de rechtbank behandeld op de zitting van 20 mei 2021.

De rechtbank heeft vervolgens, nadat partijen toestemming hadden gegeven om het houden van een nadere zitting achterwege te gelaten, het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.

2. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat het onderzoek van verweerder naar de documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, onvoldoende is geweest. Verder heeft de rechtbank overwogen dat verweerder van een aantal documenten niet heeft gemotiveerd waarom er geen gebruik is gemaakt van de bevoegdheid om die informatie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. De rechtbank heeft verweerder opgedragen om een nadere zoekslag te doen naar de gevraagde documenten en alle documenten op te nemen in een inventarislijst. De rechtbank heeft beide partijen gewezen op hun verplichting om mee te werken aan een finale beslechting van het geschil.

Nadere zoekslag

Verweerder heeft een nadere zoekslag gedaan naar de gevraagde documenten. Verweerder heeft voor het (ICT-) onderzoek de back-ups doorzocht van de e-mailboxen van ambtenaren en bestuurders van de gemeente onder meer op het trefwoord: Inspraakverordening. Verweerder heeft daarbij de e-mailboxen doorzocht van zogenaamde key-users, de bestuurders en ambtenaren waaronder die in hoofdzaak verantwoording droegen voor het onderwerp inspraakverordening. Verweerder heeft in totaal 24 e-mailboxen doorzocht, wat 4000 e-mails en een onbekend aantal bijlagen heeft opgeleverd. Deze e-mails hebben niet alleen betrekking op in deze procedure gevraagde documenten, maar is een resultaat van een zoekactie van in totaal drie Wob-verzoeken. Verweerder heeft de e-mails gescreend op relevantie en teruggebracht naar 2000. Daarnaast heeft verweerder onderzoek gedaan naar de in bezwaar en beroep door de gemachtigde genoemde specifieke documenten. Verweerder heeft daarna ook nog de e-mailboxen van de ambtenaren [ambtenaar 1] en [ambtenaar 2] doorzocht. Naar aanleiding van de brief van de gemachtigde van eiser van 12 maart 2020 heeft verweerder voor zover relevant de e-mailbox van wethouder [wethouder] doorzocht.

Het herstelbesluit

3. Verweerder heeft naar aanleiding van deze zoekslag met het herstelbesluit meer documenten openbaar gemaakt. Daarbij heeft verweerder documenten geheel of gedeeltelijk geweigerd. Van de aangetroffen documenten is een inventarislijst gemaakt, waarbij per document de weigeringsgrond is vermeld. In een bijgevoegde werkinstructie is een algemene toelichting gegeven waarom openbaarmaking van documenten zijn geweigerd. In het herstelbesluit heeft verweerder de weigeringsgronden nader toegelicht. Verweerder heeft de documenten op twee aparte Usb-sticks aangeleverd, een stick met de openbare en gelakte documenten en een (oranje) stick met de niet-gelakte documenten.^[1]Voor kennisneming van de gelakte documenten heeft verweerder een beroep gedaan op artikel 8:29 van de Awb.

Zienswijze eiser

4. Eiser voert in de zienswijze aan dat verweerder ten onrechte alleen heeft gezocht naar informatie in de officiële besluitenlijsten van de collegevergaderingen en niet ook in de korte verslagen van die vergaderingen. Die korte verslagen bevatten informatie over de motivatie voor de collegebesluiten en over de bespreking van de agendapunten. Verder heeft verweerder volgens eiser ten onrechte niet gezocht naar informatie over de wijziging van de Inspraakverordening in de periode 11 oktober 2016 tot 1 november 2016 en ontbreekt de correspondentie met de raad en raadsleden over het verzoek om inspraak van 5 oktober 2017. Ook zijn niet alle namen van ambtenaren en wethouders die het advies van de commissie bezwaarschriften hebben ontvangen, openbaar gemaakt. Verder ontbreken volgens eiser relevante documenten over de formatieperiode 2016 en documenten van de gemeentesecretaris [gemeentesecretaris] uit 2016 en 2017 althans daarnaar is onvoldoende gezocht. Volgens eiser had verweerder ook moeten zoeken naar documenten over de formatie 2016 van wethouder [wethouder] , die bij de winkelopenstelling op zondag betrokken was. Hetzelfde geldt voor documenten van [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . Nu voor eiser niet inzichtelijk is hoe verweerder naar de gevraagde informatie heeft gezocht, is het gebrek in de tussenuitspraak volgens eiser onvoldoende hersteld.

Standpunt verweerder

Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat het onderzoek naar de gevraagde documenten in overleg met eiser is uitgevoerd en voldoende is geweest. Verweerder zegt dat er geen documenten zijn achtergehouden of ten onrechte niet zijn beoordeeld. Voor verweerder is onduidelijk waar de grenzen van het Wob-verzoek en het geschil voor eiser liggen. Verweerder heeft er alles aan heeft gedaan om tot een finale beslechting van het geschil te komen.

Beoordeling van de rechtbank.

Zoekslag voldoende?

5. Uit de brief van verweerder van 30 september 2019 blijkt dat verweerder in overleg met de gemachtigde is getreden over de wijze waarop de nadere zoekslag moet worden ingericht. In samenspraak is gekomen tot een aantal te gebruiken zoektermen (ook betrekking hebbend op een tweetal andere Wob-verzoeken) en key-users. Voorafgaande aan het op 18 februari 2020 tussen eiser en verweerder gevoerde gesprek zijn verder de aangetroffen documenten aan eiser toegezonden. Daarbij is aan eiser de opzet van het onderzoek toegelicht en is in hoofdlijnen besproken wat de resultaten zijn van het onderzoek. Eiser is in de gelegenheid gesteld vragen te stellen. Eiser heeft in dit gesprek aangegeven dat hij in beginsel het gehouden onderzoek accepteert, maar dat hij dit pas definitief kan bevestigen als hij de gelegenheid krijgt om de nadere stukken te bekijken. Eiser heeft hiervoor een reactietermijn van drie weken gekregen.

6. Eiser heeft in zijn brief van 12 maart 2020 zijn opmerkingen en vragen weergegeven over het uitgevoerde onderzoek. Volgens eiser is op hoofdlijnen het onderzoek grondig uitgevoerd, maar dat bepaalde documenten worden gemist. Het gaat daarbij, voor zover relevant, om de verslaglegging van de collegevergaderingen en om een aantal specifiek genoemde documenten. Voor het overige merkt eiser op geen kritiek of vragen te hebben over het uitgevoerde nadere onderzoek naar documenten.

7. Verweerder heeft naar aanleiding van deze brief een nader onderzoek uitgevoerd zoals beschreven onder punt 3. Van de overige punten is vastgesteld dat daar een verschil van mening over zal blijven bestaan.

8. De rechtbank stelt voorop dat het herstelbesluit een resultaat is van een nadere zoekslag die is gedaan en waaruit nog documenten naar voren zijn gekomen die al dan niet gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Deze zoekslag is in samenspraak met eiser verricht waarbij ook is gezocht naar de documenten genoemd in het bezwaar- en beroepschrift. Het resultaat van het onderzoek is aan eiser voorgelegd voor commentaar. In de brief van 12 maart 2020 heeft eiser tien punten genoemd waarvan er enkele betrekking hebben op het nu voorliggende Wob-verzoek. Dit heeft verweerder aanleiding gegeven tot een nadere zoekslag. Buiten deze punten had eiser geen kritiek of nadere vragen. Verder is op de zitting duidelijk geworden dat in de back-ups niet alleen is gezocht naar gewiste documenten, maar in de volledige mailbox van de betrokken bestuurders en ambtenaren, inclusief de bestaande documentmappen.

9. Verweerder heeft in het herstelbesluit over de proceshouding naar voren gebracht dat eiser door zijn houding belemmert om het Wob-verzoek op een goede manier af te ronden. Met het steeds uitbreiden en/of scharen van andere zaken onder de Wob-verzoeken frustreert eiser volgens verweerder de finale beslechting van het geschil. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij binnen de kaders van het redelijke al het mogelijke heeft gedaan om tot een geschilbeslechting te komen. Verweerder is van mening dat er geen aanknopingspunten zijn op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat gehouden onderzoek onvoldoende zou zijn of dat er documenten zouden zijn achtergebleven die niet zijn beoordeeld.

10. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder over de proceshouding van eiser. De rechtbank stelt vast dat eiser om meer informatie vraagt dan die hem al is verstrekt en ook om andere informatie dan die hij in zijn brief van 12 maart 2020 heeft verzocht. Het gaat daarbij om informatie waar hij verweerder ook eerder op heeft kunnen attenderen dat deze voor hem belangrijk zijn maar nog niet zijn verkregen. Het betoog van eiser dat hij in de veronderstelling verkeerde dat verweerder niet verder heeft gekeken dan alleen de back-ups en dat niet is ingegaan op datgene wat nog in beroep is aangevoerd, is niet alleen feitelijk onjuist, maar ook onbegrijpelijk. Door verweerder is uitdrukkelijk aangegeven dat ook naar in de bezwaar- en beroepsprocedure genoemde documenten is gezocht. Zo eiser deze gedachte zou hebben gehad dan had hij daarnaast ook kunnen aangeven dat hij wil dat verweerder verder had moeten zoeken dan alleen in de back-ups. Dit heeft hij nagelaten.

11. De rechtbank heeft uitdrukkelijk de taak aan partijen meegegeven om te komen tot een finale geschilbeslechting wat betekent dat beide partijen zich moeten inspannen om die documenten te vinden waar eiser naar op zoek is. Van de kant van verweerder is hieraan tussen de 1.700 en 2.000 arbeidsuren besteed en zijn 4.000 documenten doorlopen. Eiser komt in zijn zienswijze terug op argumenten die reeds in de bezwaar- en beroepsfase naar voren zijn gebracht en verzoekt om documenten waarvan hij niet eerder heeft aangegeven dat hij die miste. Sterker nog hij geeft in zijn brief van 12 maart 2020 aan dat hij - op aantal specifieke punten na - geen vragen of kritiek heeft op het onderzoek. Het had eiser bekend kunnen zijn dat verweerder heeft gezocht naar de documenten waarom hij in de bezwaar- en beroepsfase had verzocht met als resultaat deze documenten met de concept-inventarislijst op 17 februari 2020 aan hem zijn toegestuurd. Eiser heeft toen niet gemeld dat hij documenten miste, maar heeft er voor gekozen het herstelbesluit af te wachten. Pas in de zienswijze heeft eiser naar voren gebracht waarom de zoekslag volgens hem niet goed is geweest en dat documenten ten onrechte niet in de zoekslag zijn meegenomen. Dit is in tegenspraak met wat eiser daarover in de brief van 12 maart 2020 heeft gemeld en getuigt niet van een medewerking die een goede uitvoering van de Wob mogelijk maakt.

12. De rechtbank is van oordeel dat het onderzoek van verweerder en de zoekslag naar de documenten die onder het Wob-verzoek vallen, volledig is geweest. De rechtbank stelt vast dat de omvang van het ICT-onderzoek, de daarbij te gebruiken zoektermen en de wijze van uitvoering in overleg met eiser is uitgevoerd en dat eiser voldoende in de gelegenheid is gesteld om te reageren op de resultaten van het onderzoek. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er nog meer informatie is dan de nu overgelegde documenten. Voor de stelling dat verweerder bewust informatie heeft achtergehouden, bestaat onvoldoende aanknopingspunten. Verweerder heeft voldoende toegelicht dat en hoe hij het aantal documenten van 4000 heeft teruggebracht naar 2000. Verweerder is daarover ook transparant geweest. Verweerder heeft ook voldoende rekening gehouden met de punten van eiser genoemd in de brief van 20 maart 2020 en heeft voldoende duidelijk gemaakt over welke onderwerp/documenten er nog verschil van mening blijft bestaan.

Notulen of korte verslagen

13. Eiser voert aan dat notulen of korte verslagen van collegevergaderingen ontbreken en dat verweerder ook die documenten had moeten overleggen.

14. Verweerder stelt zich op het standpunt de B&W-besluitenlijst en het korte verslag hetzelfde document is. De “besluitenlijst bespreekpunten” bevat de namen van de aan- en afwezige personen bij de beraadslagingen en bevat een formulering van de door het college genomen besluiten (de besluitenlijst). Dit document komt naar vorm en inhoud overeen met het verslag en de besluitenlijst als bedoeld in artikel 9 van het Reglement van orde voor de vergaderingen van het college van [gemeente] . Er bestaat dus niet zoiets als een kort woordelijk verslag van vergaderingen of andere vormen van notulen waarin de mening of een standpunt van één van de aanwezigen uit naar voren komt. Verweerder kan geen documenten openbaar maken die er niet zijn. De informatie afkomstig uit agenda’s heeft verweerder reeds openbaar gemaakt met de verslagen, besluiten en afspraken/actielijsten. Uit deze informatie valt reeds af te leiden voor welke vergadering of overleg een specifiek punt was geagendeerd. Andere voor de besluitvorming relevante informatie bevatten de agenda’s niet, aldus verweerder.

15. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor de stelling van eiser dat er los van de besluitenlijsten nog andere verslagen/notulen van de collegevergaderingen bij verweerder moeten berusten die ten onrechte niet zijn meegenomen in de beoordeling van openbaarmaking. Verweerder heeft uitdrukkelijk medegedeeld dat die er niet zijn. Dat de verslaglegging van de collegevergadering wat beperkt lijkt, is onvoldoende aanwijzing dat deze uitdrukkelijke mededeling niet klopt. Hoewel de rechtbank op zich zelf geen reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van verweerder dat relevante informatie die op de agenda staat feitelijk al openbaar is gemaakt met meergenoemde lijsten, is op zitting duidelijk geworden dat er - apart van deze lijsten – documenten van de agenda’s bestaan. Vanwege de aanwezigheid van deze documenten dient verweerder nog te beoordelen of deze openbaar kunnen worden gemaakt. Dat deze agenda’s ook op lijsten zijn terug te vinden, is in dit verband niet relevant en staat ook ter controle van degene die het Wob-verzoek heeft ingediend. Op dit punt is het besluit dus niet juist en komt deze voor vernietiging in aanmerking.

Wijziging Inspraakverordeningi
n de periode 11 oktober 2016 tot 1 november 2016

16. De rechtbank is van oordeel dat eiser op onvoldoende heeft onderbouwd dat in de periode waarop het Wob-verzoek betrekking heeft nog meer documenten over de wijziging van de Inspraakverordening [gemeente] in de jaren 2016 en 2017 aanwezig zijn, dan die verweerder heeft verstrekt. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd hoe met deze zoektermen is gezocht naar de documenten in mailboxen van de key-users, waaronder die van medewerker [medewerker] die kennelijk nauw betrokken is geweest bij de besluitvorming over inspraak in relatie tot de Winkeltijdenverordening. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die documenten er wel zouden moeten zijn. De beroepsgrond slaagt niet.

De formatieperiode 2016

17. De rechtbank overweegt dat verweerder met de zoekterm ‘Inspraakverordening’ geen documenten heeft gevonden die zien op het onderwerp van het Wob-verzoek van eiser, anders dan de documenten die (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de mededeling van verweerder dat bij het onderzoek in de mailboxen van de betrokken bestuurders en ambtenaren geen documenten over de formatieperiode 2016 zijn aangetroffen. Eiser heeft het tegendeel ook niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling dat het niet voorstelbaar is dat de mailboxen van [gemeentesecretaris] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en van [naam 2] geen documenten over de formatie 2016 bevatten, is onvoldoende. Bovengenoemde personen zijn wel als key-users meegenomen in het onderzoek. Eiser heeft in zijn brief van 20 maart 2020 op dit punt ook geen kritiek geuit over het door verweerder verrichte onderzoek. De beroepsgrond slaagt niet.

Verwijzing naar eerder ingediend beroepschrift

18. Gelet op het uitvoerige onderzoek dat door verweerder na het beroepschrift heeft uitgevoerd, kan eiser in zijn zienswijze niet ongemotiveerd verwijzen naar het beroepschrift met de stelling dat niet is ingegaan op een aantal punten in het beroepschrift. Zo is verweerder in het bezwaarschrift ingegaan op de namen van bestuurders en ambtenaren die het advies van bezwaarschriftencommissie hebben ontvangen. Onduidelijk is wat er nog aan documenten moeten zijn die daarop betrekking hebben. Verweerder heeft gezocht naar documenten die worden genoemd in het beroepschrift en onduidelijk is waarom eiser het niet eens is met het resultaat van deze zoekactie. Ook zijn er onvoldoende aanwijzingen dat er doelbewust stukken ter zijde zijn gelegd die wel openbaar gemaakt hadden moeten worden.

Conclusie

19. Behoudens de agenda’s die nog moeten worden beoordeeld op openbaarmaking acht de rechtbank de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken in het licht van het nader uitgevoerde onderzoek en de daartegen ingebrachte zienswijze, voldoende hersteld. De tegen het herstelbesluit in de zienswijze vermelde gronden had eiser op een eerder moment naar voren kunnen brengen, zijn op onderdelen te weinig specifiek en slagen niet. Het beroep van eiser, voor zover gericht tegen het herstelbesluit, is gegrond en verweerder zal alsnog de agenda’s op openbaarmaking op grond van de Wob moeten toetsen.

Proceskosten en griffierecht

20. Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken in het bestreden besluit heeft eiser hiertegen dus terecht beroep ingesteld. Eiser krijgt daarom een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De rechtsbijstand door gemachtigde levert 3,5 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus en 2 punten voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 748,- (bedrag per 1 juli 2021) bij een wegingsfactor 1). Toegekend wordt

€ 2.618,-.

21. De rechtbank bepaalt ook dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit gegrond;

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het herstelbesluit gegrond;

- vernietigt het herstelbesluit voor zover de agenda’s niet openbaar zijn gemaakt;

- draagt verweerder op deze agenda’s alsnog openbaar te maken; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.618,-;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Fijnheer, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is bekendgemaakt en uitgesproken op 19 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraken kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.