ECLI:NL:RBMNE:2021:4522

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/1221

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 september 2021 in de zaak tussen

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en

Vereniging Leefmilieu,

beide gevestigd in Nijmegen, eisers,

(gemachtigde: mr. V. Wösten)

het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. M.M. Kaajan).

Verder heeft als partij aan het geding deelgenomen:

[veehouderij] V.O.F., gevestigd in Leersum

(gemachtigde: mr. F.H. Damen).

Partijen worden hierna MOB en Leefmilieu, gedeputeerde staten en de veehouderij genoemd.

Inleiding

1. De veehouderij is een geitenhouderij in Leersum. Deze zaak gaat ook over rundveehouderijen in Lopik, Langbroek, Woudenberg, Bunschoten-Spakenburg, Cothen en Renswoude (2 bedrijven). De veehouderijen weiden hun vee en bemesten hun gronden, en liggen allemaal in de nabijheid van Natura 2000-gebieden die gevoelig zijn voor stikstof. Gedeputeerde staten zijn op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verantwoordelijk voor de beoordeling van de gevolgen van plannen en projecten op deze Natura 2000-gebieden.

2. De acht veehouderijen hebben alle een natuurvergunning. In 2018 hebben MOB en Leefmilieu aan gedeputeerde staten verzocht om handhavend op te treden tegen de acht bedrijven, vanwege overtredingen van de Wnb.

3. Met het besluit van 20 augustus 2018 hebben gedeputeerde staten het handhavingsverzoek ten aanzien van de veehouderij afgewezen. Met zeven afzonderlijke besluiten van 6 november 2018 hebben gedeputeerde staten de handhavingsverzoeken ten aanzien van de andere veehouderijen ook afgewezen.

4. MOB en Leefmilieu hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 20 augustus 2018 en 6 november 2018. Op 29 maart 2020 hebben MOB en Leefmilieu beroep ingesteld vanwege het niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften.

5. Met de brief van 26 mei 2020 heeft verweerder ten aanzien van de acht veehouderijen beslist niet direct over te gaan tot handhaving. In de uitspraak van 19 februari 2021^[1]heeft de rechtbank geoordeeld dat die brief moet worden aangemerkt als beslissing op de bezwaarschriften en is het beroep vanwege niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard omdat daaraan inmiddels het procesbelang was komen te ontvallen.

6. Het beroep dat MOB en Leefmilieu hadden ingesteld vanwege het niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften heeft van rechtswege ook betrekking op het besluit van 26 mei 2020, omdat dat niet tegemoet komt aan hun bezwaren.^[2]MOB en Leefmilieu hebben hun beroepsgronden vervolgens aangevuld. Zij wijzen erop dat de veehouderijen hun vee weiden en hun gronden bemesten, zonder dat de daarvoor vereiste natuurvergunning is verleend. Dit is een overtreding van de Wnb, waartegen gedeputeerde staten handhavend zouden moeten optreden. Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend, dat hierna bij de beoordeling van de zaak wordt betrokken.

7. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 29 juni 2021. MOB en Leefmilieu hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door mr. U.A.E. Arnhold, [A] en [B] . De veehouderij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [C] en vergezeld door haar vennoot [D] .

Vooraf

8. De rechtbank doet vandaag uitspraak in meerdere zaken van MOB en Leefmilieu in de provincie Utrecht, over de toepassing van regelgeving uit de Wnb voor Natura 2000-gebieden. In deze zaken spelen verschillende rechtsvragen die zijn ontstaan na de ‘stikstofuitspraken’ van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uit 2019 – en soms ook al daarvoor. Het gaat over de stikstofuitstoot van emissiearme stallen, over de vraag of het bemesten van gronden en het weiden van vee nog is toegestaan, over de illegale situatie van ‘PAS-melders’ en over de vraag of de natuurvergunning van bestaande bedrijven kan blijven bestaan. In alle zaken komt de rechtbank tot de conclusie dat de besluiten van gedeputeerde staten geen stand kunnen houden en zij nieuwe besluiten moeten nemen. Hoewel de rechtbank tracht zoveel mogelijk knopen door te hakken, kan zij niet vooruit lopen op besluitvorming die nog moet volgen. Dat heeft tot gevolg dat er voor MOB en Leefmilieu, maar ook voor de bedrijven die bij deze zaken zijn betrokken, nog steeds geen duidelijkheid is over de afloop.

9. Deze uitkomst is onbevredigend, terwijl de procespositie van alle betrokken partijen te begrijpen is. MOB en Leefmilieu komen op voor het belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden en zien sinds de uitspraken uit 2019 nog steeds niet de door hen gewenste structurele oplossing van de kant van de politiek op nationaal en provinciaal niveau. De (agrarische) bedrijven willen – ook met het oog op de nodige financiële planning – zekerheid over de vraag of hun activiteiten kunnen worden voortgezet en of uitbreiding mogelijk is. Die zekerheid is er nu niet. Gedeputeerde staten moeten als bevoegd gezag besluiten over vergunningaanvragen en handhavingsverzoeken en zijn daarbij gebonden aan de geldende wet en aan de rechtspraak daarover.

10. Uit de uitspraken van vandaag blijkt dat de stappen die sinds 2019 door kabinet en wetgever zijn gezet nog geen uitsluitsel geven. Deze ontwikkelingen op nationaal niveau lijken soms tot een ongewenst resultaat te leiden: door de Spoedwet aanpak stikstof is de discussie over emissies van stallen nu naar het handhavingsspoor verschoven. Bij het beweiden en bemesten is het advies van de commissie Remkes een eerste stap, maar nog niet voldoende juridische basis. En voor de PAS-melders ligt er nog steeds geen definitieve oplossing, terwijl daarop al lang gewacht wordt. De rechtbank kan hier niet de oplossing bieden. Zij moet beslissen op concrete zaken, op basis van de voorliggende beroepsgronden en niet meer dan dat. Het is bovendien te voorzien dat met de uitspraken van de rechtbank niet het laatste juridische woord is gezegd en dat hogerberoepsprocedures zullen volgen.

11. Het lijkt erop alsof iedereen elkaar nu afwachtend aankijkt, terwijl de stikstofproblematiek een maatschappelijk vraagstuk is dat een individuele zaak bij de rechtbank overstijgt. Als hiervoor een oplossing wenselijk wordt geacht die verder gaat dan die individuele zaak, dan is het aan de overheid om nu in actie te komen. Aan het kabinet en aan de wetgever, om met goed doordachte generieke maatregelen te komen waar natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden mee verder kunnen in concrete gevallen. Zodat de rechtbank daar weer over kan oordelen.

De beslissing op bezwaar van 26 mei 2020

12. MOB en Leefmilieu hebben op de zitting bevestigd dat het beroep geen betrekking heeft op het vermeend handelen van de veehouderijen in strijd met de geldende natuurvergunningen. Het beroep heeft slechts betrekking op de vermeende overtredingen van de Wnb voor wat betreft het weiden van vee en bemesten van gronden. MOB en Leefmilieu hebben op de zitting verder de beroepsgrond ingetrokken dat gedeputeerde staten geen dwangsommen vanwege het niet tijdig beslissen hebben vastgesteld.

Geen begin van bewijs van overtredingen vereist

13. Gedeputeerde staten hebben zich in hun verweerschrift op het standpunt gesteld dat MOB en Leefmilieu hebben nagelaten om met feitelijke informatie een begin van bewijs te leveren dat bij de acht veehouderijen voor wat betreft het weiden van vee en het bemesten van gronden sprake is van een overtreding van de Wnb. MOB en Leefmilieu hebben in de bezwaarfase alleen gewezen op de conclusie van de advocaat-generaal in de prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie van de Europese Unie over het Programma Aanpak Stikstof,^[3]en in hun aanvullende beroepsgronden op de uitspraak van de Afdeling over het weiden van vee en het bemesten van landbouwgrond.^[4]Die zaken gingen over andere bedrijven in andere provincies, en de enkele verwijzing naar die conclusie en uitspraak is volgens gedeputeerde staten een te weinig concreet aanknopingspunt om naar aanleiding van het handhavingsverzoek onderzoek te moeten doen naar overtredingen van de Wnb bij de acht veehouderijen. Op de zitting hebben gedeputeerde staten nog toegelicht dat er vele veehouderijen in de provincie Utrecht zijn en dat het praktisch onuitvoerbaar is om zonder verder aanknopingspunt bij ieder bedrijf uitgebreid onderzoek te moeten gaan doen naar de bedrijfshistorie rondom het weiden van vee en bemesten van gronden en naar de relevante planologische toestemmingen door de jaren heen.

14. MOB en Leefmilieu betwisten dat het op hun weg lag om meer informatie aan te leveren bij hun handhavingsverzoeken. Op de zitting hebben zij toegelicht dat er bewust voor is gekozen om een beperkt aantal rundveehouderijen in de provincie te selecteren om over de principiële vraag rondom het weiden van vee en het bemesten van gronden via handhavingsverzoeken besluitvorming te kunnen uitlokken. De geitenhouderij is daar bijgevoegd vanwege de voorgeschiedenis van eerdere procedures van MOB en Leefmilieu over dit bedrijf.

15. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt het volgende over de bewijslastverdeling in handhavingszaken. Handhaving is een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid van gedeputeerde staten. Een verzoek daartoe hoeft over het algemeen niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving moet worden overgegaan.^[5]Hoewel het in beginsel dus aan het bevoegd gezag is om naar aanleiding van een verzoek om handhaving onderzoek te doen naar de gestelde overtreding, kan in bijzondere situaties van de verzoeker om handhaving een begin van bewijs van de gestelde overtreding worden gevergd voordat een verplichting tot (nader) onderzoek voor het bevoegd gezag ontstaat.^[6]

16. De rechtbank oordeelt dat van een dergelijke bijzondere situatie in deze zaak geen sprake is. De stelling van gedeputeerde staten dat er vele veehouderijen in de provincie zijn, is daarvoor onvoldoende. Het gaat hier immers om een beperkt aantal van acht bedrijven en niet om alle veehouderijen of alle rundveebedrijven in de provincie. Dat nadere onderzoeken veel werk zijn voor gedeputeerde staten maakt ook niet dat sprake is van een bijzondere situatie.

Duidelijkheid over wel of geen overtredingen nodig

17. De rechtbank constateert dat gedeputeerde staten in de beroepsprocedure een ander standpunt innemen dan wat uit de beslissing op bezwaar van 26 mei 2020 volgt. Uit dat besluit leidt de rechtbank af dat gedeputeerde staten toen het standpunt hadden dat bij de acht veehouderijen weliswaar sprake was van overtredingen van de Wnb, maar dat desondanks (vooralsnog) van handhavend optreden werd afgezien. Daarbij is verwezen naar landelijke ontwikkelingen rondom het weiden van vee en het bemesten van gronden. In de beroepsprocedure stellen gedeputeerde staten zich echter op het standpunt dat niet vast staat of sprake is van overtredingen van de Wnb bij de acht veehouderijen. Daarvoor zou volgens hen eerst meer onderzoek plaats moeten vinden.

18. Als er een overtreding is, dan geldt de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht houdt in dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in geval van overtreding van een wettelijke voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Dit vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

19. De rechtbank oordeelt dat het huidige standpunt van gedeputeerde staten over het al dan niet bestaan van overtredingen zich niet verhoudt tot het hiervoor beschreven toetsingskader bij handhavingsverzoeken. De eerste stap daarin is dat het bevoegde gezag vaststelt of sprake is van een overtreding. Als dat het geval is, dan geldt de beginselplicht tot handhaving en de daarop geformuleerde uitzonderingen. Het is in het licht hiervan niet mogelijk om een handhavingsverzoek af te wijzen op de grondslag dat het bestaan van een overtreding niet duidelijk is en nader onderzoek vergt. Gedeputeerde staten zullen dat onderzoek dan moeten verrichten, voordat zij een beslissing nemen op een handhavingsverzoek of op een bezwaarschrift tegen een eerdere beslissing op een handhavingsverzoek. Het huidige standpunt van gedeputeerde staten over de onduidelijkheid rondom het bestaan van overtredingen kan de in stand gelaten afwijzing van de handhavingsverzoeken in de beslissing op bezwaar van 26 mei 2020 dan ook niet dragen. Door dit standpunt handhaven gedeputeerde staten bovendien niet meer de motivering van dat besluit, voor zover die luidt dat sprake is van overtredingen.

Vernietiging beslissing op bezwaar en beoordeling overtredingen

20. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de beslissing op bezwaar van 26 mei 2020 is genomen zonder dat gedeputeerde staten bij de voorbereiding daarvan de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen hebben vergaard, en dat het besluit een motiveringsgebrek heeft. De rechtbank zal de beslissing op bezwaar van 26 mei 2020 vernietigen, wegens strijd met artikel 3:2 en met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

21. Als gevolg van de vernietiging van het besluit zullen gedeputeerde staten opnieuw op de bezwaarschriften tegen de afwijzing van de handhavingsverzoeken over de acht veehouderijen moeten beslissen. Daarbij zullen zij aan de hand van de feiten en omstandigheden op het moment van het te nemen besluit per veehouderij moeten beoordelen of sprake is van een overtreding van de Wnb en zo ja, of zij gebruik moeten maken van hun bevoegdheid tot handhavend optreden in het licht van hun beginselplicht daartoe. De vraag of bij de veehouderijen sprake is van overtredingen van de Wnb betreft het inhoudelijke geschil tussen partijen, over hoe moet worden gekeken naar het weiden van vee en het bemesten van gronden in het licht van de natuurvergunningplicht. Partijen hebben hierover schriftelijke standpunten ingenomen die op de zitting zijn besproken. Gelet op haar taak om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten zal de rechtbank hierover voor zover mogelijk oordelen, op basis van de beroepsgronden van MOB en Leefmilieu. Dit oordeel moeten gedeputeerde staten vervolgens bij hun nieuwe besluit betrekken.

De standpunten van partijen bij de verdere afdoening

22. MOB en Leefmilieu voeren aan dat eenvoudig kan worden vastgesteld dat bij de veehouderijen sprake is van emissies en deposities vanwege het bemesten van gronden en/of het weiden van vee op stikstofoverbelaste Natura 2000-gebieden, terwijl uit de rechtspraak al langer volgt dat deze activiteiten vergunningplichtig zijn.

23. Gedeputeerde staten hebben subsidiair het volgende standpunt ingenomen, voor het geval de rechtbank – zoals zij nu doet – zou oordelen dat nader onderzoek naar het bestaan van overtredingen nodig is. Eerst moet volgens hen dan een analyse plaatsvinden van de mogelijkheden voor het beweiden en bemesten die het planologisch regime aan de veehouderijen bood op de Europese referentiedatum. Vervolgens moet worden geanalyseerd of er nadien beperkingen zijn gesteld aan het beweiden en bemesten in de planologische en/of mestregelgeving. Specifiek met betrekking tot het weiden van vee erkennen gedeputeerde staten dat, als de geldende natuurvergunningen zijn verleend voor een stalsysteem dat beweiden impliceert, het weiden van vee als onlosmakelijk verbonden onderdeel van het project bij de beoordeling van de aanvraag had moeten worden betrokken. Zowel voor het bemesten als voor het beweiden verwijzen gedeputeerde staten verder naar het tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek.^[7]Op basis daarvan kan volgens hen worden aangenomen dat het bemesten van gronden door de jaren heen altijd is afgenomen, en dat het weiden van vee voor de stikstofdepositie altijd tot een gunstiger situatie leidt.

Het bemesten van gronden

Bijstelling natuurvergunningplicht bemesten

24. In 2019 heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan over het weiden van vee en het bemesten van landbouwgrond.^[8]Daarin is geoordeeld dat niet op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het bemesten van gronden dat in Nederland plaatsvindt voor enig Natura 2000-gebied significante gevolgen zal hebben, en dat een categorale uitzondering op de vergunningplicht daarom niet mogelijk is. De Afdeling oordeelde vervolgens dat agrarische bedrijven voor het op of in de bodem brengen van meststoffen een Wnb-vergunning nodig hebben, als het bemesten een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied.^[9]

25. Op 1 januari 2020 is de Spoedwet aanpak stikstof in werking getreden, waardoor de vergunningplicht in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is gewijzigd. Als gevolg daarvan bestaat er alleen nog een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De verslechteringsvergunning is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht. De Afdeling heeft begin dit jaar geoordeeld dat er geen reden is om de rechtspraak over intern salderen bij te stellen, en dat situaties waarin intern gesaldeerd wordt vanaf 1 januari 2020 niet vergunningplichtig zijn.^[10]In het licht van deze uitspraak Logtsebaan moet het oordeel uit de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten worden bijgesteld, in die zin dat een natuurvergunning voor het bemesten van gronden sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof alleen nog nodig is als het bemesten een significant gevolg kan hebben op het Natura 2000-gebied. Bij een mogelijk verslechterend effect is die vergunningplicht er niet meer.

26. Verder moet de betekenis van het oordeel uit de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten, dat inhoudt dat het bemesten van gronden dat in de loop van de tijd steeds plaatsvindt niet als een en hetzelfde project kan worden aangemerkt, worden gerelativeerd.^[11]Ook als geen sprake is van hetzelfde project is het immers mogelijk dat wijzigingen in het bemesten van gronden zonder natuurvergunning mogen plaatsvinden, zolang voldoende vast staat dat daardoor geen significante gevolgen optreden. Dat zal in ieder geval aan de orde zijn als dergelijke wijzigingen inhouden dat minder wordt bemest. Dat is wat gedeputeerde staten en de veehouderij ook aanvoeren.

Als bemesten op de referentiedatum voldeed aan algemene regels…

27. Het is niet in geschil dat de veehouderijen geen natuurvergunning hebben voor het bemesten van gronden. De vraag is of die vergunningen vereist zijn. Daarbij gaat de rechtbank er nu van uit dat er op de referentiedata ook al sprake was van het bemesten van gronden op de veehouderijen. Daarbij wordt hierna, in overweging 33, echter wel een kanttekening geplaatst. De referentiedatum is de datum waarop een Natura 2000-gebied onder de bescherming van de Habitatrichtlijn is komen te vallen. Dat is doorgaans de datum waarop het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. Dat is voor de meeste Natura 2000-gebieden 7 december 2004.

28. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat in de beoordeling van de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied rekening mag worden gehouden met bestaande toestemmingen op de relevante referentiedata. In het geval dat niet eerder een natuurvergunning is verleend, kunnen significante gevolgen namelijk worden uitgesloten voor zover de wijzigingen van een activiteit in natuurvergunning niet leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor het betrokken Natura 2000-gebied toestemming bestond.^[12]Voor het bemesten van gronden was op de Europese referentiedatum in Nederland geen individuele toestemming vereist. Voor deze activiteit golden op grond van de meststoffenregelgeving algemene regels. Uit de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten volgt dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan.^[13]

29. Gedeputeerde staten nemen zelf het standpunt in dat onderzocht moet worden wat de planologische situatie was op de referentiedatum en de rechtbank is het daarmee eens. Die situatie is immers vastgelegd in algemene regels – meestal het bestemmingsplan – die daarmee het bestaande gebruik mede bepalen. Dit zal voor de veehouderijen dus nog onderzocht moeten worden, voor zover dat niet al is gebeurd. De rechtbank zal er voor nu veronderstellenderwijs van uitgaan dat bemesten op grond van de bestemmingsplannen niet verboden was op de referentiedatum.

30. De rechtbank oordeelt verder dat het aannemelijk is dat het bemesten van gronden van de veehouderijen op de referentiedatum verder ook legaal plaatsvond, in die zin dat er geen reden is om aan te nemen dat toen niet aan de toen geldende meststoffenregelgeving werd voldaan. In het licht van het voorgaande moet nu beoordeeld worden of het bemesten nu nog steeds legaal plaatsvindt. Daarbij moet worden ingegaan op de natuurvergunningplicht die tussentijds is gaan gelden.

…is het daarna over het algemeen beter geworden…

31. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat de depositie van de veehouderij als gevolg van het bemesten van gronden nu kleiner is dan die op de referentiedatum, zodat deze depositie in vergelijking met de situatie op de referentiedatum niet leidt tot een significant verstorend effect. Hun conclusie daarbij is dat het bemesten van gronden op de veehouderijen natuurvergunningvrij en dus legaal plaatsvindt. Zij verwijzen naar het tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek, waarin hierover het volgende staat:

“
Voor het bemesten van landbouwgrond gelden wettelijk vastgelegde maximum hoeveelheden stikstof en fosfaat die mogen worden aangewend, zowel voor het totaal aan dierlijke mest en kunstmest, als voor het aandeel dierlijke mest. Dit is afhankelijk van het gewas, de grondsoort en eventuele derogatie. In de praktijk geldt dat agrariërs de toegestane totale gebruiksruimte voor hun landbouwgrond om bedrijfseconomische redenen volledig gebruiken. De hoeveelheid ammoniak die bij deze activiteit vrijkomt, is afhankelijk van de hoeveelheid en de soort mest en van de bemestingstechniek. De wettelijke gebruiksnormen voor gewassen zijn de afgelopen decennia voor alle gewassen verlaagd. Daarnaast zijn er in deze periode extra voorschriften gekomen voor het emissiearm aanwenden van mest.”

Het adviescollege komt op basis hiervan tot de conclusie dat de ammoniakemissie bij het produceren en aanwenden van mest generiek lager is sinds de referentiedatum.

32. De rechtbank volgt dit standpunt. Op basis van de bevindingen van het adviescollege kan als algemene lijn ervan worden uitgegaan dat veehouderijen de aanwendingsnormen voor het bemesten van gronden over het algemeen volledig benutten vanwege bedrijfseconomische redenen. Dat is een aannemelijk uitgangspunt, dat door het adviescollege uiteen is gezet en dat door MOB en Leefmilieu op zichzelf ook niet wordt betwist. Als hiervan ook kan worden uitgegaan voor de veehouderijen in deze zaak, dan hoort daarbij de conclusie dat er geen natuurvergunning nodig is voor het bemesten van gronden. De legale situatie op de referentiesituatie is dan immers nadien alleen maar beter geworden, vanwege de strenger geworden mestregelgeving.

…tenzij een uitzondering zich voordoet

33. De rechtbank plaatst bij dit algemene uitgangspunt echter wel drie belangrijke kanttekeningen, waarvan twee in navolging van het adviescollege. Dat heeft overwogen dat de toepassing van mest lokaal kan veranderen, omdat mestaanwending is gerelateerd aan specifieke teelten die elkaar kunnen opvolgen. Over het geheel van de gebruikelijke cyclus van wisselteelten in de akkerbouw is de mestaanwending volgens het adviescollege in de regel constant. Een uitzondering hierop is de situatie waarbij sprake is van een structurele verandering van het grondgebruik, omdat voor grasland hogere mestaanwendingsnormen gelden dan voor akkerland. Een tweede mogelijke uitzonderingssituatie is aan de orde als gronden na de referentiedatum in landbouw zijn gebracht en dus toen niet en nu wel bemest worden. Het tussentijds advies is zonder onderzoek naar deze uitzonderingen op zichzelf dus onvoldoende juridische basis om een uitspraak te doen over de situatie rondom het bemesten op een individueel bedrijf.

34. De derde uitzondering die de rechtbank onderscheidt is de mogelijkheid dat een veehouderij de aanwendingsnorm voor bemesten vanwege specifieke redenen níet volledig heeft benut. Dat kan op de referentiedatum al het geval zijn geweest, maar ook daarna.

35. Dit betekent dat voor de vraag of het bemesten van gronden een overtreding oplevert, op het niveau van de veehouderijen onderzocht zal moeten worden of sprake is geweest van een van deze uitzonderingssituaties. Gedeputeerde staten zullen aan de veehouderijen informatie moeten vragen over het grondgebruik op het bedrijf sinds de referentiedatum, en zij zullen moeten vaststellen of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de bedrijven vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal hebben benut.

Het weiden van vee

Beweiden is niet in de natuurvergunningen opgenomen…

36. In de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten is geoordeeld dat een aanvraag om een natuurvergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. Uit de uitspraak volgt dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van die melkveehouderij. Dit betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij een melkveehouderij beoordeeld moeten worden in samenhang met de gevolgen van de oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij. Omdat het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt met de exploitatie, oprichting of wijziging van het agrarisch bedrijf, dient een aanvraag voor een vergunning mede betrekking te hebben op het weiden van vee. Een verzoek om handhavend op te treden omdat er zonder benodigde vergunning vee wordt beweid, ziet in dat geval mede op het zonder benodigde vergunning oprichten of exploiteren van een bedrijf.^[14]

37. In deze uitspraak zijn vervolgens twee situaties onderscheiden: (1) een bedrijf heeft een natuurvergunning voor een veehouderij met een stalsysteem dat beweiden impliceert, (2) een bedrijf heeft een natuurvergunning voor een veehouderij met een stalsysteem dat impliceert dat het vee permanent op stal staat. In het verleden gingen de bevoegde bestuursorganen ervan uit dat weiden van vee niet vergunningplichtig is, en later werd beweiden uitgezonderd van de vergunningplicht. Als een veehouderij een natuurvergunning heeft met een stalsysteem dat beweiden impliceert, zijn daarin niet de gevolgen van het weiden van vee beoordeeld. De natuurvergunning omvat dan niet de activiteit beweiden. Als een veehouderij een natuurvergunning heeft met een stalsysteem dat impliceert dat het vee permanent op stal staat dan is het weiden van het vee op basis van die vergunning evenmin toegestaan.^[15]

38. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat zij er niet zeker van zijn of de natuurvergunningen van de veehouderijen betrekking hebben op stalsystemen die beweiden impliceren, of op stalsystemen die impliceren dat het vee permanent op stal staat. De rechtbank overweegt dat in beide gevallen moet worden geconcludeerd dat het weiden van vee zoals dat op de veehouderijen plaatsvindt, niet in de geldende natuurvergunning is opgenomen. Beoordeeld moet worden of dat een overtreding van de Wnb oplevert.

…maar aanpassing natuurvergunning is niet altijd nodig

39. In de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten is verder geoordeeld dat dergelijke natuurvergunningen waarin beweiden ten onrechte niet is betrokken, moeten worden aangepast. Als de natuurvergunning zonder passende beoordeling is verleend, dan moet worden beoordeeld of die vergunning ook zonder passende beoordeling kon worden verleend als destijds daarbij tevens de gevolgen van het weiden van het vee waren betrokken.

40. In het licht van de uitspraak Logtsebaan moet ook dit oordeel uit de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten worden bijgesteld, in die zin dat een natuurvergunning die destijds als verslechteringsvergunning (zonder passende beoordeling) is verleend, niet hoeft te worden aangepast als op basis van deze nadere beoordeling kan worden vastgesteld dat de wijziging van de veehouderij van destijds, ook inclusief het weiden van vee, nu vergunningsvrij zou kunnen worden gerealiseerd. De grondslag waarop de natuurvergunning destijds is verleend is er sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof dan immers niet meer, zodat die vergunning in dit geval ook niet hoeft te worden aangepast. Het weiden van vee levert dan geen overtreding van de Wnb op. De rechtbank zal gelet hierop de inhoudelijke standpunten van partijen beoordelen over de wijze waarop het weiden van vee in deze nadere beoordeling betrokken moet worden. Daarvoor moet worden stilgestaan bij de betekenis van het tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek, dat voor gedeputeerde staten een belangrijke basis is voor hun standpunt.

Adviescollege Stikstofproblematiek

41. In het tussentijds advies is over het weiden van vee het volgende beschreven:

“
Feitelijke situatie beweiden

Ammoniak ontstaat wanneer ureum (en andere stikstofverbindingen) uit de urine van koeien wordt afgebroken door het enzym urease uit de mest. In de traditionele ligboxstallen met een vaste vloer vermengen mest en urine zich op de stalvoer waar de dieren lopen en in de mestput waar de stalmest (als drijfmest) wordt opgeslagen. Weidegang draagt op twee manieren bij aan de reductie van ammoniakemissie:

De dieren zijn een periode niet in de stal: In de periode dat de dieren in de wei staan, scheiden ze hun mest uit op het land in plaats van in de stal. Dit betekent dat er minder mest in de stal wordt geproduceerd en dat de emissie in de stal langzaam uitdooft omdat er gedurende die uren dat de koeien in de wei lopen geen mest op de vloeren komt. Dit effect wordt in de emissieberekeningen verdisconteert in een 5% lagere stalemissie als de dieren meer dan 720 uur per jaar worden beweid. De gemiddelde duur van beweiding is momenteel rond 1.600 uur per jaar.

De dieren brengen mest op het land: Als de koeien weiden, mesten en urineren ze ook in de wei. De aanwending van de totale hoeveelheid dierlijke mest in het land blijft gelijk, omdat hiervoor de aanwendingsnorm voor gewassen (in dit geval gras) het uitgangspunt is. Grasland moet sowieso bemest worden. Als dat (deels) rechtstreeks gebeurt via de koe in de wei, wordt er minder stalmest aangebracht op het land. Omdat in de wei geproduceerde urine in de bodem infiltreert, is de emissie laag. In berekeningen voor de nationale emissie van ammoniak, is het uitgangspunt dat bij aanwending van stalmest, in het geval van drijfmest, 19 tot 71% van de in de (drijf)mest aanwezige ammoniakale stikstof (TAN) in het land emitteert als ammoniak. Uit weidemest is dit 4%. (Er zit veel verschil in stalmest, die niet te benoemen is, ter onderscheid van drijfmest. Dat verschil is ook niet gedefinieerd. Vandaar de enorme spreiding van 19 tot 71%.)

Ook dichtbij Natura 2000-gebied is weidegang beter

Door verschillende gesprekspartners is naar voren gebracht dat in enkele, heel specifieke situaties sprake kan zijn van een nadelig effect van hoge beweidingsdichtheid, dichtbij een Natura 2000-gebied. Echter, ook voor deze situatie geldt dat zonder weidegang het grasland rond het Natura 2000-gebied op een andere wijze wordt bemest. Al het grasland wordt om bedrijfseconomische redenen bemest tot de aanwendingsnorm, ook grasland dichtbij Natura 2000-gebieden. Deze norm heeft betrekking op het totaal van stalmest en weidemest. Hoe meer (emissiearme) weidemest, hoe minder (emissierijke) stalmest. Dus weidegang betekent altijd een netto lagere emissie, en daardoor ook een lagere lokale depositie. Bovendien geldt voor beweiding een ‘plafond’ van maximaal tien dieren per hectare huiskavel (Stichting Weidegang). Dus ook nabij Natura 2000-gebieden veroorzaakt weidegang minder ammoniakemissie.

Vergunningenpraktijk beweiden

Bedrijven die in de vergunning voor de stal gebruikmaken van de optie om te beweiden, mogen rekenen met een emissiereductie van 5% voor de emissies van mest in de stal. De 5%-reductie is gebaseerd op de rapportage ‘Actualisering ammoniakemissiefactoren rundvee: advies voor aanpassing in de Regeling ammoniak en veehouderij’, februari 2014. Het werkingsprincipe dat deze emissiereductie veroorzaakt, is volgens de regeling als volgt: “De vermindering van de uitstoot van ammoniak wordt bereikt door het verlagen van de uitstoot van ammoniak vanaf het vloeroppervlakte in de stal”. Hier wordt dus enkel de reductie die bereikt wordt door de eerstgenoemde functie van weidegang bekeken, namelijk de dieren zijn een periode niet in de stal. De factor ‘beweiden’ in het kader van de vergunningverlening moet in feite worden uitgelegd als een effect op de emissie in de stal als gevolg van een lagere stalbezetting doordat het vee gedeeltelijk wordt beweid en de stal minder wordt besmeurd met mest. Het tweede effect van weidegang is daarin niet verdisconteerd, namelijk een reductie van de emissie van ‘bemesten’ (aanwenden van de mest in de landbouw) doordat een deel van de mest als weidemest op het grasland wordt aangewend (in plaats van bemesten met stalmest). Gezien het feit dat mest, die koeien zelf uitscheiden in de wei, een aanzienlijk lagere ammoniakemissie heeft dan het aanwenden van mest die in de stal is geproduceerd, kan onder deze omstandigheden worden geconstateerd dat weidegang ten opzichte van geen weidegang de facto leidt tot minder ammoniakemissie De effecten van weidegang op de reductie van ammoniakemissie in zowel de stal als in het land zijn gerelateerd aan de duur van weidegang. Immers, hoe langer er geweid wordt, hoe langer de stal leeg staat en er minder emissie uit de stal is , en hoe langer de koeien in het land staan en daar weidemest aanbrengen. Elk uur weidegang levert een bijdrage aan zowel de emissiereductie in de stal, als in de wei.

Conclusie: Ammoniakemissie bij beweiden van vee is de facto generiek lager dan bij niet-beweiden van vee.”

Minder bemesten op hetzelfde bedrijf mag worden betrokken bij beoordeling beweiden…

42. In deze handhavingszaak gaat het over de tweede manier waarop weidegang volgens de adviescommissie zou bijdragen aan de reductie: de emissie in de wei. Het gaat dan om de vergelijking die in het tussenadvies wordt gemaakt tussen het weiden van vee enerzijds en het bemesten van gronden als alternatief daarvoor met een grotere emissie anderzijds. MOB en Leefmilieu hebben zich in dit kader allereerst op het standpunt gesteld dat het betrekken van het bemesten in de beoordeling altijd moet worden aangemerkt als extern salderen, en dus als een mitigerende maatregel die alleen in een passende beoordeling betrokken mag worden. In dat geval geldt er hoe dan ook een vergunningplicht voor het project waarvan het weiden van vee onderdeel uitmaakt.

43. De rechtbank oordeelt dat het betrekken van de voordelen van minder bemesten van dezelfde veehouderij niet als extern salderen moet worden aangemerkt. In dat geval is er immers sprake van het wijzigen van de bestaande activiteit ‘het uitoefenen van een veehouderij’. Het betrekken in de beoordeling van het bemesten betekent wel dat het project wordt uitgebreid. Dat ziet dan immers niet meer alleen op het houden van vee in stallen en het daarmee onlosmakelijk samenhangende beweiden, maar ook op (het wijzigen van) het bemesten van gronden van de veehouderij. Wat de uitbreiding van het project voor deze zaak betekent, beoordeelt de rechtbank hierna. De conclusie hier is dat sprake kan zijn van intern salderen, waarvoor nu geen vergunningplicht meer geldt.

44. Deze conclusie geldt echter niet in de situatie waarin de gronden van de veehouderij worden bemest met mest van een ander bedrijf. Dat is een voorbeeld dat gedeputeerde staten hebben benoemd, om inzichtelijk te maken dat bemesten in de referentiesituatie maximaal mogelijk was. Bij dat voorbeeld moet echter worden vastgesteld dat de depositiegevolgen van een wijziging van een bestaande activiteit – de ene veehouderij – worden uitgewisseld tegen die van een andere activiteit – het andere bedrijf waarvan de mest wordt aangewend. Dat is wel een geval van extern salderen. Met MOB en Leefmilieu oordeelt de rechtbank dat dan in ieder geval sprake is van een vergunningplicht, omdat voor extern salderen als mitigatiemaatregel een passende beoordeling nodig is.

…maar alleen legale bemesting die daadwerkelijk plaatsvindt mag meetellen

45. De rechtbank stelt vervolgens voorop dat bij intern salderen alleen bestaande, legale activiteiten kunnen worden betrokken. Intern salderen houdt immers in dat de extra emissie die een wijziging van de veehouderij veroorzaakt binnen hetzelfde project kan worden ‘weggestreept’ tegen een vermindering van de emissie. In het geval van het weiden van vee gaat het om de vraag of de extra emissie die door de toename van het aantal koeien in de wei wordt veroorzaakt, kan worden ‘weggestreept’ tegen de vermindering van de bemesting van diezelfde gronden als gevolg daarvan. Dat is alleen mogelijk als die bemesting op legale wijze plaatsvindt. Als de rechtbank daarover anders zou oordelen zou dat immers betekenen dat een toename van de emissie kan plaatsvinden, doordat een activiteit wordt beëindigd of beperkt, terwijl die activiteit al in strijd met de geldende regelgeving plaatsvond. Die benadering verhoudt zich niet tot de systematiek van intern salderen, als invulling van de natuurvergunningplicht uit artikel 2.7 van de Wnb.

46. Er moet dus kunnen worden vastgesteld dat het bemesten van de gronden dat in de nieuwe situatie uit de geldende natuurvergunning voor (de toename van) het weiden van vee wordt gebruikt (daartegen wordt ‘weggestreept’), in de oude situatie van voor de geldende natuurvergunning al legaal plaatsvond. Dat legale bemesten moet bovendien door dezelfde veehouderij hebben plaatsgevonden in de oude situatie, zoals volgt uit overweging 44. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, dan kan het weiden van vee naar het oordeel van de rechtbank inderdaad gesaldeerd worden met het bemesten van gronden. De rechtbank volgt in dat geval dus het standpunt van gedeputeerde staten, en daarmee de conclusies van het adviescollege. Dat zou in deze handhavingszaak tot de conclusie leiden dat de geldende natuurvergunningen ook hadden kunnen worden verleend als het weiden van vee daarin was betrokken, en dat er nu geen overtreding van de Wnb aan de orde is.

47. MOB en Leefmilieu hebben op de zitting aangevoerd dat veehouderijen in veel gevallen meer uren beweiden dan de 720 uur per jaar die is verbonden aan de korting van 5% op de Rav-emissiefactoren. De emissies die koeien in de wei veroorzaken zijn dan groter dan waar op grond van die 720 van uit wordt gegaan. De rechtbank heeft hiervoor echter geoordeeld dat de conclusie van het adviescollege, dat weiden van vee altijd tot lagere emissies leidt dan het bemesten van gronden, in beginsel gevolgd kan worden. In dat oordeel ligt besloten dat dit voordeel groter wordt naarmate er meer uren weidegang plaatsvindt. Voor de vraag of het weiden van vee een overtreding van de Wnb oplevert is het daarom niet relevant of dat al dan niet een grotere omvang heeft dan 720 uur per jaar. Dit betoog slaagt niet.

Conclusie overtreding beweiden

48. Uit overwegingen 24 tot en met 35 volgt hoe moet worden vastgesteld of het bemesten van gronden op de veehouderij legaal is in het licht van de natuurvergunningplicht. Als gedeputeerde staten op basis van het nadere onderzoek vaststellen dat het bemesten van gronden op de veehouderijen legaal plaatsvindt, dan is de conclusie in het licht van het voorgaande dat een natuurvergunning die zonder passende beoordeling is verleend, ook verleend had kunnen worden als daarbij het weiden van vee wel was betrokken. Dat geldt zowel voor de situatie waarin de natuurvergunning is verleend voor een stalsysteem dat beweiden impliceert, als voor de situatie waarin de natuurvergunning is verleend voor een veehouderij met een stalsysteem dat impliceert dat het vee permanent op stal staat. Het weiden van vee levert dan geen overtreding van de Wnb op in het licht van de huidige vergunningplicht.

49. Als gedeputeerde staten echter vaststellen dat het bemesten van gronden op de veehouderijen níet legaal plaatsvindt, dan kan niet met de vereiste zekerheid worden uitgesloten dat het weiden van vee voor de betrokken Natura 2000-gebieden geen significante gevolgen zal hebben. Dat geldt ook in de situatie waarin de geldende natuurvergunning destijds is verleend met een passende beoordeling. De gevolgen van de activiteit beweiden zullen dan in een passende beoordeling moeten worden betrokken, zo volgt uit de Afdelingsuitspraak over weiden en bemesten die op dit punt nog steeds actueel is.^[16]

Conclusie

Samenvatting van wat nog moet worden onderzocht voor het bemesten én beweiden

50. De beslissing op bezwaar waarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand is gelaten wordt vernietigd. Gedeputeerde staten moeten opnieuw op het bezwaar van MOB een Leefmilieu beslissen en moeten daarbij in acht nemen wat in deze uitspraak is geoordeeld.

51. Uit het voorgaande volgt dat gedeputeerde staten voor de acht veehouderijen onderzoek moeten doen om de volgende vragen te beantwoorden, om vast te kunnen stellen of er voor zowel het bemesten van gronden als voor het weiden van vee op de veehouderijen sprake is van een overtreding van de Wnb.

Is het grondgebruik van de veehouderij op enig moment na de referentiedatum gewijzigd van akkerland naar grasland? (overweging 33)
Zijn er gronden van de veehouderij pas na de referentiedatum in gebruik genomen? (overweging 33)
Zijn er contra-indicaties voor de aanname dat de veehouderij de aanwendingsnorm altijd maximaal heeft benut? (overweging 34)
Stond het bestemmingsplan bemesten toe op de referentiedatum? (overweging 29)
Worden de gronden van de veehouderij bemest met mest dat afkomstig is van een ander bedrijf? (overweging 44)

52. Uit het voorgaande volgt verder dat als uit het onderzoek blijkt dat er ten aanzien van het bemesten van gronden geen overtreding is, die overtreding er in beginsel ook niet zal zijn ten aanzien van het weiden van vee. Gedeputeerde staten kunnen het handhavingsverzoek van MOB en Leefmilieu in het nieuw te nemen besluit dan opnieuw afwijzen.

53. Andersom volgt uit het voorgaande ook dat als er ten aanzien van het bemesten van gronden een overtreding wordt vastgesteld, er in beginsel ook een overtreding zal zijn ten aanzien van het weiden van vee. Gedeputeerde staten zullen dan in het licht van de in overweging 18 genoemde beginselplicht moeten beoordelen of zij tot handhavend optreden moeten overgaan en de uitkomst daarvan in het nieuwe besluit moeten neerleggen.

Griffierecht en proceskostenveroordeling

54. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moeten gedeputeerde staten aan MOB en Leefmilieu het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

55. Omdat het beroep gegrond is, krijgen MOB en Leefmilieu een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Gedeputeerde staten moeten die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 26 mei 2020;
draagt gedeputeerde staten op het betaalde griffierecht van € 354,- aan MOB en Leefmilieu te vergoeden;
veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van MOB en Leefmilieu tot een bedrag van € 1.496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. R.C. Stijnen, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 22 september 2021 zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.