Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/3738
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
Alma Onroerend Goed B.V. en Augustinus Vastgoed B.V., te Lisse, eiseressen
(gemachtigde: mr. M.H.J. van Driel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Schaap Enterman-Drent).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Aldi Zaandam B.V., te Zaandam
Aldi Zaandam B.V., te Zaandam
(gemachtigde: mr. R. Janssen).
Inleiding
Op 9 oktober 2019 heeft derde-partij (hierna: Aldi) een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een winkelruimte met parkeervoorziening op de percelen Ondernemingsweg 7 en 9 te Mijdrecht.
In het besluit van 28 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
In het besluit van 15 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen (hierna: Alma) tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Alma heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Aldi heeft een schriftelijke reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2021. Namens Alma is
[A] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van Alma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens Aldi is [B] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van Aldi.
Overwegingen
Het bestreden besluit
1. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van Alma ongegrond verklaard. Samengevat weergegeven heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het vestigen van een supermarkt en parkeerterrein aan de Ondernemingsweg 7 en 9 past binnen de bestemming van deze percelen. Verder ziet verweerder aanleiding om voor wat betreft het bouwen in afwijking van de voorgeschreven minimale afstand tot de perceelgrenzen een (binnenplanse) ontheffing te verlenen.
Het geschil
2. Alma is het niet eens met het bestreden besluit en betoogt – samengevat weergegeven – dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan onbedoeld c.q. abusievelijk een ongeclausuleerde aanduiding ‘detailhandel’ aan het perceel aan de Ondernemingsweg 9 is gegeven. Ook uitgaande van de aanduiding ‘detailhandel’ is het vestigen van een supermarkt aan de Ondernemingsweg 9 in strijd met (de gebruiksregels van) het bestemmingsplan. Ook het realiseren van het parkeerterrein op Ondernemingsweg 7 is in strijd met het bestemmingsplan. Voor wat betreft het bouwen ten opzichte van de voorste en zijdelings bouwperceelgrens had verweerder niet kunnen afwijken van het bestemmingsplan door middel van een binnenplanse afwijking. Verder is het bestreden besluit in strijd met het gemeentelijk en provinciaal (detailhandels)beleid, artikel 4:84 van de Awb, de Provinciale Verordening en het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
Beoordeling door de rechtbank
Is Alma belanghebbende?
3.1
De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of Alma is aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3.2
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alma is eigenaar en verhuurder van winkelcentrum Adelhof, waarin zowel Aldi als Lidl een supermarkt exploiteren en waar ook een aantal andere winkels gevestigd zijn. De afstand tussen Adelhof en de percelen Ondernemingsweg 7 en 9 is hemelsbreed ongeveer 1,27 kilometer. Het bestreden besluit heeft tot gevolg dat Aldi uit de Adelhof zal verhuizen naar de percelen Ondernemingsweg 7 en 9. Gelet op deze geringe afstand en het gegeven dat Aldi in hetzelfde marktsegment werkzaam is, kan niet worden uitgesloten dat het bestreden besluit de verhuurbaarheid van het pand van Alma nadelig zal beïnvloeden. De omstandigheid dat het pand eventueel ook gebruikt kan worden voor andere doeleinden dan verhuur aan een supermarkt laat onverlet dat het bestreden besluit nadelige gevolgen kan hebben voor de verhuurbaarheid van het pand [1] . Het belang van Alma is daarom naar het oordeel van de rechtbank rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit. De rechtbank merkt Alma daarom aan als belanghebbende.
Is het vestigen van detailhandel op Ondernemingsweg 9 in strijd met het bestemmingsplan?
4.1
Alma betoogt dat het realiseren van een supermarkt op het perceel Ondernemingsweg 9 in strijd is met het bestemmingsplan. De uitleg die verweerder aan de planvoorschriften geeft, is volgens Alma taalkundig niet vol te houden. In ieder geval leent het planvoorschrift zich niet voor een eenduidige taalkundige uitleg en moet (ook) worden gekeken naar de bedoeling van de planwetgever. In dat verband betoogt Alma dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan abusievelijk aan het perceel aan de Ondernemingsweg 9 de aanduiding ‘detailhandel’ heeft gegeven.
4.2
Tussen partijen is niet in geschil dat op het perceel het bestemmingsplan ‘Bedrijventerreinen Mijdrecht en Vinkeveen’ van toepassing is. Op het perceel rust volgens de verbeelding de enkelbestemming ‘bedrijf-1’, met functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 4’ en ‘detailhandel’. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder c van de planregels zijn de voor ‘bedrijf-1’ aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’, bestemd voor detailhandel.
Tussen partijen is niet in geschil dat een supermarkt valt onder detailhandel. Volgens artikel 4.7 van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van bouwwerken, als bedoeld in artikel 7.10 Wro, in elk geval gerekend het gebruik voor:
(…)
b. detailhandel, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’ en met dien verstande dat bij bestaande garagebedrijven ondergeschikte detailhandel in autoaccessoires is toegestaan;
(…).
4.3
Volgens vaste jurisprudentie [2] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
4.4
De rechtbank is van oordeel dat artikel 4.1 van de planregels, gelezen in samenhang met de voor het perceel geldende bestemming, niet onduidelijk is. Nu hieruit volgt dat detailhandel is toegestaan aan de Ondernemingsweg 9, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het al dan niet de bedoeling van de planwetgever is geweest om een supermarkt op het perceel toe te staan.
4.5
Voor zover Alma betoogt dat de gebruiksregels in artikel 4.7 van de planregels onduidelijk zijn en de in dat artikel genoemde uitzonderingen cumulatief moeten worden uitgelegd, overweegt de rechtbank het volgende. De uitleg van Alma zou betekenen dat op het algemene detailhandelsverbod slechts een uitzondering wordt gemaakt ten behoeve van het bestaande garagebedrijf. Volgens de rechtbank is dit niet de juiste uitleg. Als sprake zou zijn van cumulatieve voorwaarden, zou het woordje ‘en’ niet in de planregel hebben gestaan. De rechtbank volgt dan ook de taalkundige uitleg die verweerder en Aldi voorstaan. In artikel 4.7, aanhef en onder b staan volgens de rechtbank dan ook twee uitzonderingen op het detailhandelsverbod: bij de aanduiding ‘detailhandel’ én bij bestaande garagebedrijven (daar is ondergeschikte detailhandel in autoaccessoires toegestaan).
4.6
Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de (tussen-)conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het vestigen van detailhandel op Ondernemingsweg 9 niet in strijd is met (de gebruiksregels van) het bestemmingsplan.
Is het realiseren van een parkeerterrein op Ondernemingsweg 7 in strijd met het bestemmingsplan?
5.1
Alma betoogt dat het realiseren van een parkeerterrein op Ondernemingsweg 7 in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat in het bestemmingsplan op het perceel Ondernemingsweg 7 de functieaanduiding ‘detailhandel’ ontbreekt, staat het bestemmingsplan volgens Alma niet toe dat dit perceel wordt gebruikt voor parkeren ten behoeve van detailhandel.
5.2
Volgens artikel 4.1 van de planregels zijn de voor ‘Bedrijf - 1’ aangewezen gronden bestemd voor:
(…)
c. detailhandel, ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’;
(…)
met de daarbij behorende:
l. parkeervoorzieningen.
5.3
De rechtbank volgt Alma niet in haar betoog dat parkeren ten behoeve van detailhandel alleen mag plaatsvinden wanneer op het perceel de functieaanduiding ‘detailhandel’ rust. In dat verband overweegt de rechtbank – onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018 [3] – dat volgens artikel 4.1 van de planregels de gronden met de bestemming ‘bedrijf-1’ tevens bestemd zijn voor daarbij behorende parkeervoorzieningen. Uit deze planregel volgt dat het binnen deze bestemming is toegestaan te parkeren ten behoeve van de in artikel 4.1, onder a tot en met h, van de planregels aangeduide functies, waaronder detailhandel. Een onderscheid tussen parkeren ten behoeve van detailhandel en parkeren ten behoeve van de overige genoemde doeleinden is niet in de planregels gemaakt. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het realiseren van een parkeerterrein op Ondernemingsweg 7 niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarnaast heeft de Aldi naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat levering van de percelen Ondernemingsweg 7 en 9 daadwerkelijk zal plaatsvinden en zij dus zal voldoen aan de eis uit het ‘Parapluplan parkeren’ om voldoende parkeerplaatsen te voorzien op eigen terrein.
Heeft verweerder in redelijkheid een omgevingsvergunning verleend voor wat betreft het afwijken van de voorgeschreven minimale afstand tot de bouwperceelsgrenzen?
6.1
Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan omdat de supermarkt aan de zuid- en westkant op minder dan 3 meter van de bouwperceelsgrenzen is gesitueerd. Verweerder heeft daarom een binnenplanse vrijstelling verleend om de gronden/het bouwwerk te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Volgens Alma heeft verweerder dit ten onrechte gedaan, omdat volgens haar geen sprake is van een geringe afwijking.
6.2
Op grond van artikel 4.2, aanhef en e en f van de planregels mogen op of in de in lid 4.1 bedoelde gronden slechts in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd onder de volgende voorwaarden:
e gebouwen dienen op een afstand van ten minste 3 meter uit de voorste bouwperceelgrens te worden gebouwd;
f gebouwen dienen op een afstand van ten minste 3 meter uit de zijdelingse en achterste bouwperceelgrens te worden gebouwd, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - 1’;
(…).
6.3
Artikel 20, aanhef en onder b van de planregels:
Indien niet op grond van een andere regel van deze planregels ontheffing kan worden verleend, zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van de desbetreffende regels van dit plan voor:
(…)
b. geringe afwijkingen, die in het belang zijn van een ruimtelijk of technisch beter verantwoorde plaatsing van bouwwerken, of die noodzakelijk zijn in verband met de werkelijk toestand van het terrein, mits de afwijking in de situering niet meer dan 3 meter bedraagt;
(…).
6.4
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 juli 2017 [4] , kan de omgevingsvergunning bij toepassing van een zogenoemde binnenplanse afwijkingsregeling slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat verweerder, indien de activiteit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
6.5
Alma heeft niet bestreden dat de afwijking in de situering minder dan 3 meter bedraagt. Gelet op het bepaalde in artikel 20, aanhef en onder b van de planregels was verweerder naar het oordeel van de rechtbank dan ook bevoegd om een binnenplanse vrijstelling te verlenen. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder – met name in de memo van 5 augustus 2020 – voldoende heeft onderbouwd dat de Aldi een groter winkeloppervlak nodig heeft en dat de situering van de supermarkt vanwege parkeer- en bevoorradingseisen niet geheel aan de minimale afstandseisen van het bestemmingsplan voldoet. Verder blijkt uit de toelichting dat de afwijking nergens groter is dan 3 meter en het gebouw (behoudens een verhoogde entree van 8 meter) slechts 5,3 meter hoog wordt, terwijl ter plaatse een bouwhoogte van 15 meter is toegestaan. Dat – zoals Alma betoogt – er door afwijking in de praktijk wel 80 m2 aan bebouwing bijkomt, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. In artikel 20, aanhef en onder b van de planregels is immers geen maximum opgenomen voor wat betreft het aantal m2. Voor zover Alma betoogt dat een supermarkt op Ondernemingsweg 9 niet wenselijk is, overweegt de rechtbank dat de verleende vrijstelling slechts ziet op de overschrijding van de minimale afstand tot de perceelsgrenzen. In zoverre komt dan geen betekenis toe aan de vraag of een supermarkt wel wenselijk is op die locatie. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid een vergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Had verweerder de aanvullende bezwaargronden (alsnog) moeten beoordelen in de beslissing op bezwaar?
7.1
Alma betoogt dat verweerder ten onrechte haar op 9 juli 2020 ingediende aanvullende bezwaarschrift niet inhoudelijk heeft besproken in de beslissing op bezwaar.
In deze aanvulling heeft Alma betoogd dat verweerder gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om nadere eisen te stellen met betrekking tot de situering van en het aantal parkeervoorzieningen.
7.2
De commissie bezwaarschriften heeft zich in haar advies op het standpunt gesteld dat de bezwaargrond van 9 juli 2020 te laat is ingediend. Volgens de commissie is het indienen van dit aanvullende bezwaarschrift in strijd met de gemaakte procedureafspraken en de goede procesorde.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder – gelet op de algehele heroverweging die op grond van artikel 7:11 van de Awb dient plaats te vinden – de aanvullende bezwaargrond had moeten betrekken in de beslissing op bezwaar. Alma heeft er in dat verband terecht op gewezen dat de aanvullende bezwaargrond reeds op 9 juli 2020 is ingediend en het bestreden besluit pas op 15 september 2020 genomen is. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan het bestreden besluit een (motiverings-)gebrek kleeft. De rechtbank ziet echter aanleiding om het geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. Alma is naar het oordeel van de rechtbank niet benadeeld omdat verweerder in het verweerschrift alsnog heeft gemotiveerd dat geen aanleiding wordt gezien tot het stellen van nadere eisen omdat de parkeervoorzieningen en de laad- en losruimte voldoen aan het bestemmingsplan en het Parapluplan parkeren en Alma in de gelegenheid is geweest om in beroep aan te voeren waarom verweerder toch gebruik had moeten maken van deze bevoegdheid.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9.1
Gelet op het in overweging 7.3 geconstateerde gebrek ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door Alma gemaakte proceskosten [5] . Alma heeft na afloop van de zitting het formulier proceskosten overgelegd. Hierop heeft zij onder ‘verschotten’ een bedrag van € 41.687,07 ingevuld. Aan dit formulier heeft Alma een uittreksel uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel gevoegd en de declaraties van haar gemachtigde.
9.2
Volgens de toelichting op het formulier worden onder ‘verschotten’ uitsluitend als proceskosten aangemerkt: uittreksels uit de openbare registers, telegrammen, internationale telefaxen en internationale telefoongesprekken. De declaraties van de gemachtigde aan Alma kunnen daarom niet aangemerkt worden als verschotten. Voor zover Alma bedoelt te betogen dat de rechtbank een proceskostenvergoeding moet toekennen in afwijking van de forfaitaire bedragen van het Besluit proceskosten bestuursrecht, overweegt de rechtbank het volgende. Uit het arrest van de Hoge Raad van 6 december 2013 (ECLI:NL:HR:2013:1441) blijkt dat voor een toekenning van een proceskostenvergoeding in afwijking van de forfaitaire bedragen van het Besluit slechts grond is indien het bestuursorgaan het verwijt treft dat het een beschikking of uitspraak geeft respectievelijk doet of in rechte handhaaft, terwijl op dat moment duidelijk is dat die beschikking of uitspraak in een (de) daartegen ingestelde procedure geen stand zal houden. Daar is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van. De rechtbank stelt de proceskosten daarom op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het door Alma betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.068,-;
- draagt verweerder op het door Alma betaalde griffierecht van € 354,- aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is uitgesproken op 15 juni 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.