Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/2602
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2021 in de zaak tussen
[eiseres] B.V. gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.C. Ozinga),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigde : mr. B. Wallage).
Inleiding
Op 1 december 2020 heeft de rechtbank in deze zaak een tussenuitspraak (hierna: de tussenuitspraak) gedaan. [1] Voor het procesverloop tot dat moment verwijst de rechtbank naar die uitspraak.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit van 23 juni 2020 te herstellen.
Het college heeft op 15 december 2020 het bestreden besluit van een aanvullende motivering voorzien (de herstelpoging). Eiseres heeft in de brief van 12 januari 2021 haar zienswijze gegeven.
Vervolgens hebben verweerder in zijn brief van 25 januari 20201 en eiseres in haar brief van 29 januari 2021 over en weer nogmaals gereageerd.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek in deze zaak op 12 februari 2021 gesloten.
Overwegingen
De tussenuitspraak
1. Deze zaak gaat over verweerders bestreden besluit van 23 juni 2020, waarbij hij de twee door eiseres aangevraagde omgevingsvergunningen heeft geweigerd. In hetzelfde besluit heeft verweerder ook de eerder aan eiseres verleende omgevingsvergunningen ingetrokken. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de belangenafweging die verweerder heeft verricht onvoldoende is. Voor een zorgvuldige besluitvorming had verweerder de belangen van eiseres moeten afwegen tegen het algemeen belang dat met het intrekken en weigeren van de omgevingsvergunningen wordt gediend. Deze belangenafweging ontbreekt in het bestreden besluit en daarom heeft dit besluit een gebrek. [2] De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
De einduitspraak
2. Deze einduitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank moet in deze einduitspraak beoordelen of verweerder erin is geslaagd dit gebrek te herstellen. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank namelijk niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. Bij de bespreking van de zienswijzen van eiseres gaat de rechtbank hier verder op in.
De herstelpoging van verweerder
3. Verweerder heeft in de herstelpoging de volgende belangen (kort samengevat) gewogen:
• de consequenties voor het personeel van eiseres;
• de consequenties voor de werkgelegenheid;
• de consequenties voor leveranciers en afnemers;
• het algemene bedrijfsbelang alsmede het belang van de aandeelhouders;
• het belang voor de circulaire economie en energietransitie.
Ook heeft verweerder bij zijn belangenafweging rekening gehouden met de wijzigingen die door eiseres zijn doorgevoerd in het bestuur van de onderneming.
4. Verweerder heeft daarna uiteengezet waarom hij de betrokken belangen aan de kant van eiseres minder zwaar vindt wegen dan het algemene maatschappelijke belang. Gelet op zijn taken en bevoegdheden en de daaronder liggende maatschappelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de volksgezondheid, dierenwelzijn en milieu heeft verweerder een zwaarwegend belang toegekend aan het beëindigen en voorkomen van misbruik en/of ondermijning in deze sector. Het bestreden besluit acht verweerder met zijn alsnog gegeven motivering aanvaardbaar.
De toetsing door de rechtbank
5. Op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet een bestuursorgaan de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afwegen. In artikel 3:4, tweede lid, van de Awb staat dat de voor een of meer belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
6. In deze einduitspraak toetst de rechtbank of verweerder met de aanvullende motivering alle betrokken belangen kenbaar heeft afgewogen en of de voor eiseres nadelige gevolgen van het bestreden besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de weigering en intrekking van de omgevingsvergunningen van het bedrijf te dienen doelen. Voor de rechtbank geldt in zo’n geval dat zij terughoudend moet toetsen. De rechtbank kan dus niet de betrokken belangen zelf afwegen of haar eigen oordeel in de plaats stellen van het oordeel van verweerder. De rechtbank toetst of verweerder de belangen voldoende in kaart heeft gebracht en of sprake is van zo’n onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen dat verweerder niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Deze toets staat verder in het teken van het oordeel dat de rechtbank in de tussenuitspraak al heeft gegeven over het bestaan van ‘ernstig gevaar’ en de evenredigheid van de weigering en intrekking van de omgevingsvergunningen in de zin van de Wet Bibob. [3]
De rechtbank vindt het gebrek in het bestreden besluit hersteld
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan de hand van zijn belangenafweging nu voldoende kenbaar heeft gemotiveerd waarom hij het weigeren en intrekken van de omgevingsvergunningen van eiseres aanvaardbaar vindt. De belangenafweging vindt de rechtbank ook redelijk. Verweerder heeft rekening gehouden met de aan de kant van eiseres betrokken belangen, maar heeft deze belangen uiteindelijk niet doorslaggevend gevonden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de weegschaal naar de andere kant had moeten laten doorslaan. De rechtbank zal hierna aan de hand van de zienswijzen van eiseres uitleggen waarom zij tot dit oordeel komt.
Zienswijzen eiseres en beoordeling daarvan
8. Eiseres is allereerst van mening dat het bestreden besluit niet ‘slechts’ een motiveringsgebrek heeft, dat zou kunnen worden hersteld. Het gebrek heeft namelijk direct betrekking op de mate en de ernst van het gestelde gevaar, ook voor de toekomst. Volgens eiseres is daarom ten onrechte niet getoetst of het bestreden besluit evenredig is in het kader van de Wet Bibob.
9. De rechtbank stelt vast dat zij in de tussenuitspraak haar oordeel heeft gegeven over de mate en ernst van het gevaar. Ook heeft zij zich uitgesproken over de evenredigheid zoals neergelegd in artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob. De rechtbank kan, zoals hiervoor onder 2 is overwogen en anders dan eiseres kennelijk meent, behalve in zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van zo'n in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Uit wat eiseres in dit verband heeft opgemerkt in de zienswijze volgt niet dat zich hier zo'n zeer uitzonderlijk geval voordoet dat rechtvaardigt dat de rechtbank terugkomt van haar oordeel in de tussenuitspraak. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
10. Eiseres vindt de belangenafweging van verweerder en de daaraan ten grondslag liggende motivering nog steeds onvoldoende. Volgens eiseres onderschat verweerder de belangen aanzienlijk door zijn aanname dat het bedrijf vermoedelijk zal blijven bestaan, omdat het bedrijf naar verwachting van verweerder zal worden verkocht. Deze aanname wordt volgens eiseres misbruikt om haar te dwingen de onderneming te verkopen en/of om het eigendom van de vennootschap aan de huidige aandeelhouders te ontnemen. Uitgangspunt van het bestreden besluit is echter de sluiting van het bedrijf en verweerder had de gevolgen daarvan moeten beoordelen. Dat het bedrijf moet sluiten heeft niet alleen impact op de waarde van het bedrijf maar maakt het bedrijf vrijwel waardeloos. Door het intrekken van de omgevingsvergunningen worden immers ook de opgebouwde (milieu)rechten teniet gedaan. Eiseres wijst op de bijzondere en langdurige band die het personeel heeft met het bedrijf. Een aantal verklaringen van het personeel heeft zij bij de zienswijze gevoegd. Dit, veelal laagopgeleide, personeel wordt door het besluit ernstig en disproportioneel geschaad. Verweerder heeft verder te weinig onderzoek verricht naar de belangen van leveranciers en afnemers en is uitgegaan van foute veronderstellingen. Het belang van het bedrijf voor circulaire economie en energietransitie is bovendien veel groter dan waarvan verweerder uitgaat. Ook hier heeft verweerder nagelaten informatie in te winnen bij bijvoorbeeld stakeholders. Ter ondersteuning verwijst eisers naar de verklaring van [bedrijf] . Verweerder heeft verder te weinig rekening gehouden met de gewijzigde bestuurssamenstelling en zeggenschap van de aandeelhouders. In juli 2020 is reeds een aantal wijzigingen doorgevoerd en op 12 januari 2021 heeft Legal Tree een aanvullend voorstel gedaan. Waar verweerders visie echter op neerkomt, is dat elke (bestuurs)wijziging in het bedrijf voor hem geen enkel effect heeft zolang een lid van de familie [familie] bij het bedrijf betrokken is. Dat gaat veel te ver. Hetzelfde geldt voor verweerders stellingname dat het ‘ernstig gevaar’ blijft, omdat sprake is van vervolging van strafbare feiten en aanhoudende overtredingen. Ter onderbouwing verwijst eisers naar het overzicht van verplichtingen waaraan zij wél voldoet en naar het rapport van [bureau] van 6 januari 2021.
11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met zijn aanvullende motivering de relevante belangen voldoende in kaart heeft gebracht. Eiseres heeft ook niet aangevoerd dat verweerder relevante belangen over het hoofd heeft gezien. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerders belangenafweging redelijk is. Verweerder heeft zich gerealiseerd dat het bestreden besluit vergaande consequenties heeft, omdat het bedrijf haar activiteiten zal moeten staken. De rechtbank vindt dat, anders dan eiseres stelt, uit de nadere motivering ook blijkt dat verweerder dit uitgangspunt voor ogen heeft gehad. Verweerder is immers bij het nalopen van de betrokken belangen steeds eerst uitgegaan van de sluiting van het bedrijf, waarna hij vervolgens het eventuele voortbestaan van het bedrijf als alternatief heeft geschetst. Dat verweerder in zijn motivering ook aandacht heeft besteed aan een alternatief, acht de rechtbank niet onredelijk. Over de consequenties voor het personeel merkt de rechtbank op dat verweerder en eiseres opvallend genoeg een verschillend aantal werknemers hanteren. Eiseres heeft geen stukken overgelegd waaruit de juistheid van het door haar genoemde aantal blijkt, terwijl verweerder is uitgegaan van de jaarrekening zoals vastgesteld op 13 oktober 2020. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder zich hierop niet had mogen baseren. Dat verweerder de belangen van afnemers of leveranciers onvoldoende heeft meegewogen, volgt de rechtbank niet. Er is hier sprake van een afgeleid belang waarvan eiseres onvoldoende heeft toegelicht dat afnemers en/of leveranciers geen andere afzet- of inkoopmogelijkheden hebben. Dat die andere mogelijkheden wellicht duurder of moeilijker realiseerbaar zijn, is onvoldoende om deze belangen zwaarder te laten wegen dan het algemene belang bij het voorkomen van strafbare feiten en van het benutten van daaruit verkregen of te verkrijgen financiële voordelen. Dezelfde redenering gaat op voor de belangen van circulaire economie en energietransitie. Verder heeft verweerder terecht benadrukt dat eiseres al in 2017 is gewaarschuwd en van haar mag worden verwacht dat ze die waarschuwing serieus had genomen. Dat ondanks die eerdere waarschuwing moet worden vastgesteld dat sprake is van ‘ernstig gevaar’ als bedoeld in de Wet Bibob, rekent verweerder eiseres dan ook terecht zwaar aan. Onder deze omstandigheden heeft verweerder in redelijkheid het belang dat het bedrijf daadwerkelijk bijdraagt aan het milieu en er geen ernstig gevaar bestaat, ontstaat of voortduurt dat de vergunning(en) mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare, voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen zwaarder kunnen laten wegen dan het belang bij het voortbestaan van het bedrijf.
12. Over de bestuurs- en zeggenschapswijziging merkt de rechtbank allereerst op dat deze wijziging, anders dan eiseres betoogt, niet wordt beoordeeld in het licht van de Wet Bibob, aangezien in de tussenuitspraak al is geoordeeld dat sprake is van ‘ernstig gevaar’. De wijziging is daarnaast pas ná het bestreden besluit (deels) doorgevoerd, zodat de rechtbank ook om die reden dit punt minder diepgaand kan toetsen dan eiseres voor ogen staat. Omdat de rechtbank echter in de tussenuitspraak heeft geconstateerd dat verweerders belangenafweging onvoldoende is, is er wel aanleiding om in dat licht aan de wijzigingen aandacht te besteden. Verweerder heeft dat in zijn herstelpoging ook gedaan. Verweerders standpunt dat hij nog steeds onvoldoende vertrouwen heeft om het bedrijf op deze wijze te laten voortbestaan, is een inschatting van wat verweerder op dit moment weet. De rechtbank acht dit standpunt verdedigbaar. Duidelijk is dat eiseres aanpassingen heeft gerealiseerd en nog een aantal andere wijzigingen probeert door te voeren maar de feitelijke situatie is onvoldoende concreet en duidelijk. Het voorstel van Legal Tree van 12 januari 2021 onderschrijft dit nu ook daarin nog meerdere opties worden genoemd. Daarbij heeft verweerder er terecht op gewezen dat eiseres in 2017 al was gewaarschuwd en ruime tijd heeft gehad orde op zaken te stellen. Dat een en ander nu nog steeds niet op orde is, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voor rekening van eiseres mogen laten.
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom hij de belangen die zijn gediend met het voorkomen van strafbare feiten en van het benutten van daaruit verkregen of te verkrijgen financiële voordelen zwaarder laat wegen dan de belangen aan de kant van eiseres. Duidelijk is dat een bestreden besluit als dit zeer bezwarend is, maar er is geen sprake van een situatie waarin de belangen van eiseres onevenredig worden geschaad.
Conclusie
14. Uit de tussenuitspraak volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, omdat het in strijd is met de artikelen 3:4, tweede lid, en 3:46 van de Awb. Omdat verweerder met de aanvullende motivering het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit betekent dat de weigering en intrekking van de omgevingsvergunningen gehandhaafd blijven.
Opheffing schorsing bestreden besluit
15. Het bestreden besluit trad in werking op 5 augustus 2020. In zijn uitspraak van 31 juli 2020 [4] heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst. Verweerder heeft op
24 augustus 2020 ingestemd met het laten voortduren van deze schorsing tot en met de zitting op 15 oktober 2020. Tijdens die zitting heeft verweerder verklaard akkoord te gaan met het voortduren van de schorsing tot zes weken na de (eind)uitspraak.
16. Verweerder heeft verzocht om de schorsing van het bestreden besluit op te heffen na zes weken na de einduitspraak. Eiseres vindt deze termijn veel te kort en wijst er op dat de herlocatie van afvalstromen en personeel een veel langere tijd zal duren. Het ontvlechten van het bedrijf, het opruimen van stoffen en/of het ontmantelen van installaties kost maanden, zo niet een jaar.
17. Artikel 8:85, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de getroffen voorlopige voorziening (in dit geval de schorsing van het bestreden besluit) in ieder geval vervalt zodra de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan. Dat zou betekenen dat de weigering en intrekking van de omgevingsvergunningen onmiddellijk na deze einduitspraak van kracht zijn.
Verweerder heeft er echter al mee ingestemd de schorsing van het bestreden besluit te laten voortduren tot zes weken na de einduitspraak. De rechtbank vindt dit een redelijke termijn en zal dan ook bij wijze van nieuwe voorlopige voorziening [5] bepalen dat het bestreden besluit geschorst wordt tot zes weken na de verzenddatum van deze einduitspraak. Het bestreden besluit heeft als consequentie dat eiseres niet meer beschikt over de benodigde omgevingsvergunningen en haar activiteiten zal moeten staken. Een termijn van zes weken moet daarvoor voldoende zijn omdat de termijn niet is bedoeld om het bedrijf volledig te ontmantelen. Het ontvlechten van het bedrijf, het opruimen van stoffen en ontmantelen van installaties betekent niet dat eiseres nog gebruik maakt van haar omgevingsvergunningen. Het ligt voor de hand dat eiseres dit verder afstemt met verweerder.
Proceskosten en griffierecht
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten omdat verweerder pas met zijn aanvullende motivering het gebrek in het bestreden besluit heeft hersteld. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.869,- (1 punt voor het met deze zaak samenhangende verzoekschrift in UTR 19/2601, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Ook bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht in beide zaken vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 23 juni 2020;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken na de verzenddatum van deze einduitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 708,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.869,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen en mr. J.J. Catsburg, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is uitgesproken op 26 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd De voorzitter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.