Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 19/1621, UTR 19/1624 en UTR 19/1628
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2020 in de zaak tussen
de Alliantie Ontwikkeling B.V. en Stichting de Alliantie, te Hilversum, eisers
(gemachtigde: mr. I.H. van den Berg),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J. Eising).
Procesverloop
Bij e-mailberichten van 4 juni 2018, 13 juni 2018 en 4 juli 2018 zijn als bijlage opmerkingen van de constructeur van verweerder gevoegd waaruit blijkt dat de constructeur de door de Alliantie Ontwikkeling B.V. ingediende constructiegegevens ter uitvoering van de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen, appartementen en een ondergrondse parkeergarage aan de Hogeweg te Amersfoort, heeft afgekeurd.
Bij drie besluiten van 4 maart 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard. Volgens verweerder is de toets van de constructiegegevens door de constructeur niet aan te merken als een besluit en hierdoor niet vatbaar voor bezwaar.
Eisers hebben vervolgens beroep ingesteld.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2020. Namens eisers zijn verschenen [A] , [functie van A] , en mr. [B] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [C] , werkzaam bij verweerder als [functie van C] .
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft verweerder aan de Alliantie Ontwikkeling B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van woningen, appartementen en een ondergrondse parkeergarage aan de Hogeweg in Amersfoort. Stichting de Alliantie is eigenaar van deze gronden waarop dit project wordt gerealiseerd.
Verweerder heeft bij de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning de hoofdlijnen van de constructie beoordeeld en akkoord bevonden. In voorschrift 6 van de omgevingsvergunning is daarom bepaald dat de daarin nader omschreven constructiegegevens op uitvoeringsniveau minimaal drie weken voor met het betreffende deel wordt begonnen moeten worden ingediend. Eisers hebben in overeenstemming met dit voorschrift diverse documenten met constructiegegevens bij verweerder ingediend. De eerste tekeningen zijn in februari 2018 aangeleverd. De constructeur van verweerder heeft in bijlagen bij emailberichten van 4 juni 2018, 13 juni 2018 en 4 juli 2018 de ingediende detailleringen 22, 23, 24 en 25 niet akkoord bevonden. Het gaat daarbij om de detailleringen, die zien op de W-kolom en de derde verdiepingsvloer van het torenblok van de appartementen.
Is er procesbelang?
2. Eisers zijn het niet eens met de afkeuringen van de ingediende detailleringen. Hun eigen
constructeur was hiermee wel akkoord. Om verdere vertraging te voorkomen hebben eisers de gegevens toch aangepast. Op 20 juli 2018 heeft de constructeur deze gegevens alsnog goedgekeurd. Eisers stellen dat zij als gevolg van de afkeuringen vertragingsschade hebben geleden, omdat later gestart kon worden met de bouw waardoor het project later opgeleverd kan worden dan afgesproken. Ter zitting is van de zijde van eisers toegelicht dat de schadeclaim van de aannemer ongeveer twee miljoen bedraagt. De rechtsbank is van oordeel dat eisers de gestelde schade tot op zekere hoogte aannemelijk hebben gemaakt. Hoewel op voorhand niet duidelijk is of dit het gevolg van besluiten is, omdat in deze zaak juist de vraag voorligt of de afkeuringen van de constructeur als besluiten kunnen worden aangemerkt, ziet de rechtbank, gelet op de toelichting van eisers, hierin geen reden om geen procesbelang aan te nemen.
Wat is de grondslag van de bestreden besluiten?
3. Aan de bestreden besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de toetsing van de na het verlenen van de omgevingsvergunning ingediende constructiegegevens niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder vindt dat met de toetsing van de constructiegegevens geen nieuw recht ontstaat of een bestaand recht vervalt, omdat het recht om te mogen bouwen overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning nog steeds bestaat. Ook is met het afkeuren van de constructiegegevens niet beoogd de bouw stil te leggen.
Ter onderbouwing van het standpunt verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3287, waarin is geoordeeld dat goedkeuring van gegevens die op grond van artikel 2.7 van de Regeling omgevingsrecht (Mor) later zijn ingediend, een handeling met feitelijk gevolg is. Verweerder stelt dat voor afkeuringen van later ingediende gegevens hetzelfde geldt. Verweerder heeft eisers dan ook niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren tegen de toets van de constructiegegevens.
Wat is het geschil?
4. Eisers betogen dat verweerder hun bezwaren ten onrechte niet ontvankelijk heeft
verklaard. Zij stellen zich als eerst op het standpunt dat het afkeuren van detailleringen gericht is op rechtsgevolg, omdat als gevolg hiervan geen gebruik kan worden gemaakt van de verleende omgevingsvergunning. Verweerder is immers van oordeel dat de detailleringen niet voldoen aan het Bouwbesluit 2012. Eisers benadrukken dat dit een andere situatie is dan de situatie zoals aan de orde in voornoemde uitspraak van de Afdeling. Eisers stellen zich in de tweede plaats op het standpunt dat een afkeuring een bestuurlijk rechtsoordeel inhoudt en daarom gelijk gesteld moeten worden met een besluit.
Verweerder blijft bij zijn standpunt dat er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Verweerder heeft erop gewezen dat volgens rechtspraak in uitzonderlijke situaties een bestuurlijk rechtsoordeel wordt aangenomen. Hiervan is in dit geval geen sprake.
Zijn de afkeuringen besluiten?
5. Voor de vraag of de afkeuringen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is de
vraag van belang of deze afkeuringen op rechtsgevolg zijn gericht.
6. Artikel 2.7 van het Mor bevat een regeling op grond waarvan de aanvrager bepaalde
gegevens later mag indienen. Vergunninghouder heeft bij verweerder verzocht om constructiegegevens op uitvoeringsniveau later te mogen aanleveren. Daarom is voorschrift 6 aan de omgevingsvergunning is verbonden. De rechtbank stelt vast dat in dit voorschrift niet is bepaald dat de in te dienen constructiegegevens moeten worden goedgekeurd. Ook bevat de omgevingsvergunning geen voorschrift met een verbod om te bouwen voordat de later aan te leveren gegevens zijn goedgekeurd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het afkeuren van constructiegegevens niet tot gevolg heeft dat niet gestart mag worden met bouwen. Het recht om te bouwen volgt uit de verleende omgevingsvergunning.
7. De rechtbank is het eens met eisers dat de situatie zoals die zich voordeed in de uitspraak
van 10 oktober 2018 afwijkt van deze zaak. De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat de mededeling dat tegen de constructie geen bezwaar bestaat geen besluit in de zin van de Awb is, omdat het niet op een rechtsgevolg is gericht. Dat er mag worden gebouwd, volgt uit het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend. De ‘goedkeuring’ van de constructie heeft een feitelijk gevolg, namelijk dat mag worden begonnen met de bouw en derhalve gebruik mag worden gemaakt van de verleende omgevingsvergunning. In de uitspraak ging het dus, anders dan in deze zaak, om een goedkeuringsvoorschrift en bovendien was de constructie goedgekeurd.
8. Volgens eisers kan als gevolg van de afkeuringen, anders dan de situatie in de hiervoor
genoemde uitspraak, geen gebruik worden gemaakt van de omgevingsvergunning. De reden hiervoor is dat verweerder van oordeel is dat de detailleringen niet voldoen aan het Bouwbesluit 2012. Dit brengt mee dat rechtsbescherming tegen de afkeuringen moet openstaan.
9. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat de ingediende gegevens worden
gecontroleerd op volledigheid en leesbaarheid. Ook wordt getoetst of de gegevens in overeenstemming zijn met de NEN-normen en het Bouwbesluit 2012. Als de constructeur van mening is dat de gegevens op bepaalde punten niet stroken met het Bouwbesluit 2012 en er zou voor worden gekozen om toch te gaan bouwen, dan draagt de constructeur de zaak over aan de afdeling die gaat over handhaving. Deze afdeling beoordeelt vervolgens of sprake is van een overtreding waarop gehandhaafd moet worden. Vervolgens kan een handhavingsbesluit worden genomen. Verder heeft verweerder op de zitting opgemerkt dat als afkeuringen van constructiegegevens wel op rechtsgevolg gericht zouden zijn, voor alleen al dit bouwproject ongeveer 50 besluiten genomen hadden moeten worden. Dit heeft grote gevolgen voor heel bouwend Nederland.
10. De rechtbank is van oordeel dat de beoordeling van de later ingediende gegevens door de
constructeur aangemerkt moet worden als een ambtelijke beoordeling van deze gegevens. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:120 (rechtsoverweging 9.2). De beoordeling van de constructiegegevens door de constructeur is, gelet op de gegeven toelichting op de werkwijze, op dat moment niet meer dan een constatering van de constructeur zonder rechtsgevolgen. Hiermee is dan ook geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Dat, zoals eisers stellen, als gevolg van het afkeuren van de constructiegegevens geen gebruik mag worden gemaakt van de omgevingsvergunning, volgt de rechtbank niet. Zoals hierboven al is overwogen, volgt het recht om te bouwen uit de verleende omgevingsvergunning. Van het (doen) stilleggen van de bouwwerkzaamheden of anderszins handhavend optreden was geen sprake. Gelet op de toelichting van verweerder op de werkwijze van de beoordeling van de constructiegegevens is dit pas mogelijk aan de orde na beoordeling door de afdeling handhaving of sprake is van een overtreding waarop gehandhaafd moet worden. Dat eisers zich in de gegeven situatie genoodzaakt voelden om de constructiegegevens aan te passen, is voorstelbaar, maar maakt niet dat de afkeuringen juridisch gezien op rechtsgevolg zijn gericht. De beroepsgrond slaagt niet.
11. De rechtbank komt tot de conclusie dat het afkeuren van later ingediende
constructiegegevens door de constructeur niet op rechtsgevolg gericht is en daarmee niet is aan te merken als een besluit in de zin van 1:3, eerste lid, van de Awb.
Zijn de afkeuringen een bestuurlijk rechtsoordeel?
12. Eisers stellen zich in de tweede plaats op het standpunt dat een afkeuring een bestuurlijk
rechtsoordeel inhoudt en daarom gelijk gesteld moeten worden met een besluit. Zij vinden het onevenredig bezwarend om het geschil via het uitlokken van een handhavingsbesluit bij de bestuursrechter aan te vechten.
13. Op grond van vaste rechtspraak is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit
in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In uitzonderingssituaties moet een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit worden aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over het daadwerkelijke besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. [1]
14. Een bestuurlijk rechtsoordeel is het door een bestuursorgaan opschrijven van zijn visie
op de gevolgen van rechtsregels voor een bepaalde situatie. Naar het oordeel van de rechtbank voldoen de schriftelijke opmerkingen van de constructeur over de ingediende constructiegegevens hier niet aan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de constructeur vooral vragen heeft gesteld en onduidelijkheden heeft geconstateerd. De constructeur heeft de gegevens ook niet kenbaar aan een concrete norm of rechtsregel getoetst. Uit de schriftelijke opmerkingen van de constructeur kan niet eenduidig worden afgeleid met welke voorschrift(en) van het Bouwbesluit 2012 de ingediende detailleringen in strijd waren. De rechtbank verwijst hiervoor ook naar wat in 9 is overwogen.
15. Voor zover de afkeuringen wel een bestuurlijk rechtsoordeel zouden inhouden, is de
rechtbank van oordeel dat het niet onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van het Bouwbesluit 2012 aan de orde te stellen in een handhavingszaak. Eisers stellen dat het dan lange tijd onzeker is of het bouwwerk aan het Bouwbesluit 2012 voldoet en dat dit financiële risico’s met zich brengt, maar de rechtbank acht dit onvoldoende onderbouwd om te oordelen dat sprake is van een onevenredig bezwarende weg. De rechtbank betrekt bij haar oordeel ook dat het een eigen keuze is geweest van eisers om gegevens later bij verweerder in te dienen. De gevolgen hiervan dienen voor eigen rekening en risico te komen. De beroepsgrond slaagt niet.
Eindconclusie
16. De rechtbank komt tot de eindconclusie dat verweerder de bezwaren tegen de
afkeuringen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
17. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.