ECLI:NL:RBMNE:2020:5875

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/3888

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen

[eiseres], te [woonplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis),

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).

Procesverloop

In het besluit van 23 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op een deel van het verzoek van eiseres om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) beslist.

In het besluit van 21 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en beslist dat er meer documenten onder het Wob-verzoek vallen dan aanvankelijk was aangenomen. Verweerder heeft verder op de al eerder aangetroffen documenten minder weigeringsgronden van toepassing gevonden.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

Deze uitspraak gaat over het Wob-verzoek dat eiseres op 9 maart 2016 bij verweerder heeft ingediend. Eiseres heeft verweerder toen verzocht om openbaarmaking van alle documenten die gaan over de acties die door of namens verweerder zijn ondernomen naar aanleiding van de financiële moeilijkheden en/of het continuïteitsvraagstuk van [thuiszorg] Thuiszorg, dat op dat moment in surseance van betaling verkeerde. Eiseres wil openbaarmaking van die documenten of documenten die met die aangelegenheid verband houden. Het verzoek van eiseres ziet op de periode 1 oktober 2015 tot 9 maart 2016.

Verweerder heeft het Wob-verzoek behandeld in twee afzonderlijke deelbesluiten. Het eerste deelbesluit is genomen op 14 juli 2016 en gaat over de documenten die zien op de contacten met Buurtzorg. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en daarna beroep ingesteld tegen verweerders besluit op het bezwaar. Deze rechtbank heeft het beroep van eiseres in haar uitspraak van 28 november 2017^[1]gegrond verklaard en verweerder opgedragen opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)^[2]heeft de uitspraak van de rechtbank in haar uitspraak van 20 maart 2019 bevestigd.

3. Verweerder moest dus opnieuw op het bezwaar van eiseres tegen het eerste deelbesluit beslissen. Dat heeft hij gedaan en eiseres heeft met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) direct bij de ABRvS beroep ingesteld tegen dat nieuwe besluit. De ABRvS heeft op 21 oktober 2020, dat wil zeggen na de behandeling van het nu bij de rechtbank voorliggende beroep, uitspraak gedaan op dat beroep.^[3]De Afdeling heeft het beroep gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten.

4. Het tweede deelbesluit, waar deze procedure over gaat, gaat over de contacten met [thuiszorg] Thuiszorg. Verweerder heeft aanvankelijk 283 documenten met eventuele bijlagen gevonden die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Een deel daarvan heeft hij openbaar gemaakt in het primaire besluit. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, mede naar aanleiding van de uitspraak van ABRvS over het eerste deelbesluit, nog zeven sms-berichten gevonden die ook nog onder het Wob-verzoek vallen. Verder heeft verweerder meer documenten openbaar gemaakt. Verweerder heeft een inventarislijst bijgevoegd met daarop 290 documenten met eventuele bijlagen en daarbij aangegeven of het document (al dan niet gedeeltelijk) openbaar gemaakt wordt en als er een weigeringsgrond van toepassing is, welke weigeringsgrond dat dan is. Dit is in het bestreden besluit nader toegelicht.
Eiseres is het met dit besluit niet eens en daarover gaat dit beroep.

5. Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de rechtbank kennis genomen van de door verweerder overgelegde documenten waarop het Wob-verzoek ziet. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De betekenis van de uitspraak van de ABRvS van 21 oktober 2020

6. Een groot deel van de beroepsgronden, die eiseres naar voren heeft gebracht in dit beroep bij de rechtbank, heeft zij ook naar voren gebracht in het beroep bij de ABRvS over het eerste deelbesluit. Verweerder heeft om die reden zijn verweerschrift in die zaak ingebracht in deze procedure en daarnaar veelvuldig verwezen. Omdat de ABRvS heeft geoordeeld over die beroepsgronden, zal de rechtbank die beroepsgronden hierna bespreken en – waar de uitspraak van de ABRvS van toepassing is – naar die uitspraak verwijzen.
-Bewaarplicht documenten

7. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder verplicht was om de aanwezige sms- en WhatsApp-berichten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vielen veilig te stellen. Dit had hij in elk geval moeten doen na de uitspraak van de rechtbank over het eerste deelbesluit. Bovendien had verweerder er zorg voor moeten dragen dat deze berichten niet zouden worden vernietigd. Eiseres wijst ter onderbouwing van haar standpunt naar de Rijksbreed geldende Gedragsregeling voor de digitale werkomgeving van 23 juni 2016 "Uitgangspunten online communicatie rijksambtenaren 2010" (inmiddels vervangen door de “Handreiking online communicatie rijksambtenaren”), waarin als uitgangspunt wordt geformuleerd dat ook online in het kader van de uitvoering van haar taak gegenereerde, ontvangen of verzamelde informatie eigendom is en blijft van de overheid. Ook wijst zij op de bewaarplicht in de Archiefwet.

8. In haar uitspraak van 21 oktober 2020 volgt de ABRvS eiseres niet in haar standpunt dat het niet bewaren van digitale postvakken met sms- en/of WhatsApp-berichten op een privételefoon altijd in strijd zou zijn met de Archiefwet. Ook oordeelt de ABRvS dat de door eiseres genoemde Gedragsregeling en de Gedragscode geen afspraken of uitgangspunten bevatten over het bewaren of archiveren van documenten, e-mails en sms- en WhatsAppberichten met het oog op eventuele Wob-verzoeken.^[4]Verweerder hoefde dus niet zonder meer alle berichten te bewaren. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan de ABRvS. Dit argument van eiseres treft dus geen doel.

9. Dit is anders voor het argument van eiseres dat verweerder ervoor moest zorgen dat er ná de eerdere uitspraak van de rechtbank sms- en WhatsApp-berichten die onder het Wob-verzoek vielen, niet verloren zouden gaan. Verweerder moet er namelijk op toezien dat documenten die onder een Wob-verzoek vallen tijdens een procedure niet worden vernietigd. De ABRvS oordeelt dat ook.^[5]Verweerder heeft dit niet gedaan. Eiseres heeft dit argument terecht naar voren gebracht en haar beroepsgrond slaagt dus op dit punt. Het beroep van eiseres is gegrond. De rechtbank zal aan het eind van deze uitspraak toelichten wat hiervan het gevolg moet zijn.
-Zoekslag telefoons

10. Eiseres betoogt dat de zoekslag die verweerder heeft uitgevoerd naar de berichten op de (privé)telefoons niet deugt. Het bestreden besluit spreekt op pagina 5 over berichten van verschillende (hooggeplaatste) ambtenaren. Volgens eiseres had verweerder zich niet kunnen beperken tot een zoekslag in die telefoons, maar had hij alle telefoons van medewerkers moeten onderzoeken. De zoekslag is daarmee onvoldoende. Van de medewerkers die wel worden genoemd, wordt verder in het besluit niet inzichtelijk
welke telefoons - privé en/of werk - zijn beoordeeld en van welke ambtenaren telefoon(s) zijn beoordeeld. Ook is niet gebleken in hoeverre telefoon(s) van oud-ambtenaren dan wel voormalig ambtenaren van het ministerie zijn beoordeeld. Tot slot is niet duidelijk in hoeverre op telefoonnummerniveau - privé en/of werk - is nagegaan of er nog berichten aanwezig waren, omdat het wijzigen van een telefoonnummer niet betekent dat de chathistorie op de telefoon verdwijnt en het mogelijk is de chatgeschiedenis over te zetten naar een nieuwe telefoon. Eiseres heeft tijdens de zitting verder toegelicht dat chatgesprekken mogelijk niet meer op telefoons zijn terug te vinden, maar wel via de provider op de server worden bewaard. Verweerder had daar onderzoek naar moeten doen, vindt eiseres. De zoekslag is daarmee volgens haar niet voldoende en het is aannemelijk dat er meer documenten onder verweerder berusten.

10. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Verweerder heeft in het bestreden besluit de zoekslag die is uitgevoerd toegelicht en hij heeft, onder verwijzing naar het verweerschrift in de hoger beroepsprocedure tegen het eerste deelbesluit, een verdere uiteenzetting van die zoekslag gegeven. Tijdens de zitting heeft eiseres verder erkend dat het juist zou kunnen zijn dat er in de relevante periode maar elf seniorambtenaren bij het [thuiszorg]-dossier betrokken waren; de andere ambtenaren waren alleen op ad hoc basis met het dossier bezig. Er bestaat, gelet hierop, geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder onderzoek had moeten doen bij alle medewerkers. De manier waarop verweerder onderzoek heeft gedaan naar sms- en WhatsApp-berichten in deze zaak, komt verder overeen met die zoals verricht is in de procedure rond het eerste deelbesluit. De ABRvS heeft die gang van zaken voldoende gevonden en geoordeeld dat de zoekslag op dat punt in orde is. De mededeling van verweerder dat er geen andere sms-of WhatsApp-berichten onder hem berusten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, is daarmee niet ongeloofwaardig.
De rechtbank vindt dat dit ook opgaat voor de zoekslag in deze procedure. Daarbij wijst zij erop dat er geen uitgebreidere digitale zoekslag hoeft plaats te vinden via de servers van de provider. De ABRvS oordeelt hierover dat de berichtenapps waarin wordt gezocht niet in beheer zijn bij de overheid en de technische functionaliteit voor informatiebeheer binnen de berichtenapps zeer beperkt is. De rechtbank verwijst hiernaar. Het betoog van eiseres slaagt niet.
-Onderzoek bij derden

10. Tot slot volgt de rechtbank eiseres ook niet in haar standpunt dat verweerder extern uitvraag had moeten doen naar eventueel bij derden aanwezige sms- en WhatsApp-berichten. Ook op dit punt wijst zij naar de uitspaak van de ABRvS, waarin de ABRvS oordeelt dat de uitspraak van de ABRvS van 10 februari 2016,^[6]waar eiseres in haar beroepschrift naar verwijst, gaat over een specifiek document, waarvan vaststond dat het ook buiten het bestuursorgaan was verspreid. In zo’n geval moet er wél onderzoek buiten de organisatie worden gedaan. Uit die uitspraak kan echter geen verplichting worden afgeleid dat een bestuursorgaan ook altijd buiten de organisatie onderzoek moet doen naar documenten waarvan niet duidelijk is of deze hebben bestaan. Eiseres heeft alleen in algemene zin gesteld dat het aannemelijk is dat er buiten de organisatie van verweerder sms- en WhatsApp-berichten moeten bestaan. Dat is niet voldoende specifiek om van verweerder een verder onderzoek te verwachten. Ook dit betoog slaagt dus niet.
Toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob

13. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd om de naam van een persoon, die voorkomt op document 54.1, openbaar te maken met als argument dat openbaarmaking van zijn naam de persoonlijke levenssfeer van deze persoon zou raken. Volgens eiseres gaat het hier om een auteur van een boek en heeft die auteur er, door te verwijzen naar zijn boek, voor gekozen om in de openbaarheid te treden. Dit betekent volgens eiseres dat het belang van openbaarheid zwaarder gewicht toekomt dan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van die auteur. Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar stelling naar de uitspraken van de ABRvS van 20 december 2017^[7]en 27 maart 2019.^[8]Verder wijst eiseres erop dat de namen van ondernemers en adviseurs ook openbaar gemaakt moeten worden en zij verwijst daarvoor naar de uitspraak van de ABRvS van 23 mei 2018.^[9]

14. Verweerder ziet dat anders. Hij heeft toegelicht dat twee personen zich, onder de naam [stichting] i.o., tot het ministerie hebben gewend om hun diensten aan te bieden bij de afhandeling van het [thuiszorg]-dossier. Daarover gaat document 54.1. Dat één van hen zich daarbij heeft gepresenteerd als auteur van een boek, maakt niet dat zijn naam openbaar zou moeten worden gemaakt. Zijn auteurschap staat volgens verweerder los van deze context.

14. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat in deze context de naam van de auteur, ter bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer, niet openbaar gemaakt hoeft te worden. Dat de persoon om wie het hier gaat, zich bij verweerder heeft gepresenteerd als auteur van een boek, betekent niet dat hij geen aanspraak meer zou kunnen maken op bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer. In deze situatie kan het noemen van het schrijverschap van de betrokken persoon niet anders worden gezien dan als een kwalificatie, vergelijkbaar met het hebben afgerond van een opleiding. Over het boek van de auteur en de inhoud daarvan gaat het verder in deze context niet en daar wordt ook nergens naar verwezen. Daarin verschilt deze uitspraak wezenlijk van de uitspraken van 20 december 2017 en 27 maart 2019, waarin het nu juist wél over de inhoud van -in dat geval- scripties ging. Die uitspraken zijn daarmee dus niet relevant voor deze zaak. Ook de uitspraak van 23 mei 2018, is niet relevant voor deze zaak, omdat die uitspraak gaat over de vraag of een betrokken bestuursorgaan voldoende heeft gemotiveerd waarom de namen van de aanvragers van subsidies en de namen van hun adviseurs niet werden prijsgegeven. Dat is een andere kwestie dan hier voorligt. Verweerder heeft in dit geval naar het oordeel van de rechtbank het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de auteur zwaarder mogen wegen dan het belang van openbaarmaking. Het betoog van eiseres slaagt dus niet.
Toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob- Zoekplaatje

14. Eiseres betoogt dat zij niet goed kan nagaan hoe verweerder artikel 11, eerste lid, van de Wob precies heeft toegepast en of dat consequent is gebeurd. Zij stelt dat een goed overzicht ontbreekt en dat de verwijzingen die in het overzicht zijn opgenomen niet te volgen zijn. Het is voor eiseres een zoekplaatje geworden, waarbij zij, als zij alle verwijzingen volgt, ziet dat sommige passages in het ene geval wel en in het andere geval niet openbaar zijn gemaakt. In bijvoorbeeld document 238 en 247 heeft kennelijk een van elkaar afwijkende toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob plaatsgevonden. Het valt eiseres op dat de ene e-mailwisseling wel (bijvoorbeeld documenten 92, 101, 159 en 161) en de andere e-mailwisseling (bijvoorbeeld document 84 met bijlagen) niet openbaar gemaakt wordt. Ook valt op dat de ene e-mailwisseling met de landsadvocaat wel (bijvoorbeeld documenten 236 en 238) en de andere e-mailwisseling (bijvoorbeeld documenten 46 en 82) met de landsadvocaat niet openbaar gemaakt wordt. Dit geeft eiseres de indruk dat de beoordeling van verweerder niet deugt.

14. Verweerder stelt zich op het standpunt, dat het gegeven dat sommige e-mailwisselingen wel en andere niet onder de noemer ‘intern beraad’ vallen, maakt dat de ene

e-mailwisseling wel en de andere niet openbaar gemaakt kan worden. Het verschil dat ontstaat is dus het gevolg van de werking van artikel 11 van de Wob. Verweerder heeft de aangetroffen documenten allemaal op zinsniveau bekeken. Er is geen sprake van een afwijkende toepassing van artikel 11 van de Wob. Tijdens de zitting heeft verweerder verder toegelicht dat het weergeven van zogenoemde e-mailthreads een lastige opgave is en hij dat niet kan veranderen. Het is voor eiseres na te gaan hoe het zit en het gegeven dat dit moeite kost, maakt het besluit niet onrechtmatig.

18. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het weergeven van de emailthreads een lastige klus is en dat het zo kan zijn dat eiseres dus moeite zal moeten doen om te achterhalen welke informatie verweerder wel en niet openbaar heeft gemaakt. De rechtbank ziet ook dat er soms gelijke documenten zijn in die e-mailthreads waarbij verweerder verschillende passages heeft openbaar gemaakt. Er missen soms zinnetjes in een bepaalde e-mail, die – omdat diezelfde e-mail vaker in de stukken voorkomt – op andere plekken wel zichtbaar zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de documenten 65 en 69. In de mail die om 10:42 uur is verstuurd staan nog zinnetjes als: “Hierbij alvast mijn reactie op de eerste brief” en “In de bijlage heb ik mijn opmerkingen opgenomen” en “Ik reageer straks op de andere twee brieven.” Ook de aanhef “Hoi” en de afronding van de mail, “Groeten”, zijn in deze mail zichtbaar. In het e-mailbericht dat is opgenomen als document 69 zijn die zinnen echter weggelakt. Hoewel het voorstelbaar is dat eiseres hierdoor het idee krijgt dat artikel 11, eerste lid, van de Wob op verschillende manieren is toegepast, gaat de rechtbank die conclusie te ver. De zinnen en woorden die in document 69 zijn weggelakt, kunnen worden aangemerkt als futiele informatie. Verweerder heeft op zinsniveau 290 documenten gescreend en het is voorstelbaar dat daarin kleine verschillen in de weggelakte passages zijn opgetreden. Zo zijn juist de documenten 238 en 247 voorbeelden van documenten waaruit blijkt dat verweerder de documenten op zinsniveau heeft beoordeeld. Hierdoor is het weliswaar lastiger om de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob te controleren, maar de rechtbank is van oordeel dat dit niet leidt tot de conclusie dat het besluit dus onzorgvuldig is genomen of onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank ziet verder dat verweerder meerdere keren eenzelfde brief heeft opgenomen bij de stukken, bijvoorbeeld omdat deze in concept aan verschillende mensen is gestuurd. Het zou de zoektocht van eiseres wel makkelijker hebben gemaakt als verweerder zo’n conceptbrief steeds dezelfde naam mee had gegeven, zodat eiseres ook weet dat het om hetzelfde document gaat. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de documenten 66 en 71 en 89, 90 en 91. Maar ook dat leidt er niet toe dat verweerder artikel 11, eerste lid, van de Wob niet zorgvuldig heeft toegepast. Dat de ene e-mailcorrespondentie wel openbaar is gemaakt en de andere niet, heeft - zo heeft verweerder terecht verklaard - te maken met de inhoud daarvan. De rechtbank ziet geen aanleiding voor de conclusie dat uit wat eiseres heeft aangedragen al direct blijkt van een onzorgvuldige toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.

-
Intern beraad met externen/eigen belang

19. Eiseres betoogt dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob te ruim heeft toegepast. Zij stelt zich op het standpunt dat de adviezen van de landsadvocaat aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) niet onder de reikwijdte van artikel 11, eerste lid, van de Wob kunnen vallen, omdat de VNG geen bestuursorgaan is. De landsadvocaat, die feitelijk een derde is, fungeert als de adviseur van de VNG, die een eigen belang heeft. Eiseres wijst in het bijzonder op de documenten 55 en 56, die bestaan uit adviezen van de landsadvocaat, maar zij stelt dat hetzelfde geldt voor de documenten 10, 42, 45, 61, 65, 69, 71, 76, 84, 89-91, 93, 94, 98, 128, 144, 155, 160, 252, 264. De landsadvocaat treedt op als adviseur van de VNG, FNV, CNV en de bewindvoerders en dat zijn geen bestuursorganen en daar komt bij dat zij een eigen belang nastreven. Er kan daarom volgens eiseres geen sprake zijn van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob.

19. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook financiële, juridische en communicatieve stukken kunnen zijn bestemd voor intern beraad, als zij zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit. Een beraad is niet langer intern beraad als dat beraad het karakter heeft van advisering of gestructureerd overleg en als daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat bij het beraad een rol speelt. Die externe adviseert in dat geval namelijk niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (onder andere) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de ABRvS slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.^[10]

21. De rechtbank stelt vast dat de in rechtsoverweging 19 genoemde documenten zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit over de afhandeling van het [thuiszorg]-dossier en dus bestemd zijn voor intern beraad. Verweerder heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat, hoewel de VNG zelf geen bestuursorgaan is, in de VNG wel de diverse gemeenten zijn vertegenwoordigd die samen zijn opgetrokken bij de afhandeling van het [thuiszorg]-dossier. Dat de gemeenten binnen de VNG niet allemaal op één lijn zaten, betekent niet dat hun belang niet hetzelfde zou zijn. Integendeel: zij wilden allemaal een oplossing bereiken in het [thuiszorg]-dossier. Zij zijn daarbij geadviseerd door de landsadvocaat. Deze advisering valt eveneens onder de reikwijdte van artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat de landsadvocaat geen eigen belang heeft gehad in deze kwestie en de adviezen van de landsadvocaat zijn opgesteld met het oog op intern beraad.^[11]

22. Dat verweerder geen persoonlijke beleidsopvattingen hoeft openbaar te maken die zijn neergelegd in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft tot doel dat ambtenaren de vrijheid moeten hebben om ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of –uitvoering. De wetgever heeft dat zo gewild. Ambtenaren moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verder verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Artikel 11 van de Wob geeft de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen dus niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Als die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde al openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt.

22. Volgens vaste rechtspraak moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.

22. Verweerder heeft toegelicht dat in het kader van de heroverweging in bezwaar de 290 documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen op zinsniveau zijn bekeken en dat is beoordeeld welke delen daarvan openbaar kunnen worden gemaakt. De rechtbank heeft de in rechtsoverweging 19 specifiek door eiseres genoemde documenten, gecontroleerd en komt tot de conclusie dat verweerder artikel 11, eerste lid, van de Wob in die documenten op juiste wijze heeft toegepast. De adviezen van de landsadvocaat worden in de e-mailwisselingen besproken door ambtenaren en die ambtenaren geven in de diverse mails hun visie daarop. Deze informatie is naar inzicht van de opstellers weergegeven en gekleurd door de persoonlijke opvattingen van de opsteller van het document. In deze informatie zijn ook feitelijke gegevens opgenomen, maar de feitelijke gegevens zijn zo met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet mogelijk is deze te scheiden.
De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 11, eerste lid, van de Wob en dat het betoog van eiseres niet slaagt.

22. Tijdens de zitting is aan de orde geweest de vraag of het beroep van eiseres zich alleen toespitste op de door haar specifiek genoemde documenten. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat er ook ten aanzien van de overige documenten die zijn geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob een onjuiste toepassing heeft plaatsgevonden. Eiseres heeft de rechtbank dan ook verzocht de overige documenten eveneens te beoordelen en na te gaan of verweerders besluit stand kan houden.

22. De rechtbank heeft daarom steekproefsgewijs naast de door eiseres genoemde en in rechtsoverweging 19 weergegeven documenten ook nog gekeken naar de documenten 13, 13.1, 64.2, 107, 240, 275, 278 en 285. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder ook daarin op zinsniveau een beoordeling heeft gemaakt en dat hij op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het gaat om documenten die zijn opgesteld voor intern beraad en die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De feiten die in die documenten worden weergegeven, zijn dusdanig verweven met die beleidsopvattingen dat zij eveneens onder de weigeringsgrond vallen. De weigeringsgrond grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob staat daarmee in de weg aan openbaarmaking van die documenten. De rechtbank ziet in de overige door haar beoordeelde documenten geen grond voor de conclusie dat verweerder dit artikel te ruim heeft toegepast.
Toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob

22. Ingevolge het tweede lid van artikel 11 van de Wob kan verweerder informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Het besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Verweerder heeft er in deze situatie voor gekozen om geen informatie te verstrekken, omdat hij dat gelet op de aard van de stukken niet in het belang vindt van een goede bestuursvoering. De rechtbank is van oordeel dat er onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie

22. Het beroep van eiseres is gegrond, omdat verweerder er na de uitspraak van de rechtbank over het eerste deelbesluit onvoldoende voor heeft zorggedragen dat de sms- en WhatsApp-berichten die onder het Wob-verzoek vielen, niet vernietigd zouden worden. Hij heeft daarmee niet voldaan aan zijn bewaarplicht. Dit heeft tot gevolg dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven.^[12]Daarbij ligt de vraag voor of aannemelijk is dat verweerder nu niet meer over de sms- en WhatsApp-berichten beschikt uit de periode waarop het Wob-verzoek ziet. De rechtbank vindt aannemelijk dat verweerder de berichten inderdaad niet meer heeft en zij verwijst naar de redenering van de ABRvS in de uitspraak over het eerste deelbesluit. Verweerder heeft dus weliswaar onzorgvuldig gehandeld ten aanzien van haar bewaarplicht, maar voor het overige treffen de beroepsgronden van eiseres geen doel. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, maar de rechtsgevolgen van dat besluit kunnen geheel in stand blijven.

29. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

29. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M.C. Verra en

mr. M. Eversteijn, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is uitgesproken op 15 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

De griffier is verhinderd de

uitspraak te ondertekenen.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.