Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/532
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2017 in de zaak tussen
Branchebelang Thuiszorg Nederland, te Houten, eiseres
(gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis),
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigden: mr. J.W.Th. Berg en mr. E.C. Pietermaat).
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op een deel van het verzoek van eiseres om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) beslist.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 1.
Bij brief van 3 februari 2017 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 23 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 23 mei 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder op het overige deel van het Wob-verzoek van eiseres beslist.
Eiseres heeft bij de rechtbank gronden ingediend gericht tegen het primaire besluit 2.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 september 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar
1. Tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag of bezwaar kan op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Het beroepschrift kan op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is om op tijd een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.
2. Niet in geschil is dat op het moment van de ontvangst van de ingebrekestelling van eiseres, te weten op 20 januari 2017, de termijn om op het bezwaar te beslissen was verstreken en dat sindsdien twee weken zijn verstreken zonder dat een beslissing op bezwaar werd genomen. Gelet hierop was het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar ten tijde van indiening ontvankelijk. Verweerder heeft op 23 februari 2017 alsnog een beslissing genomen op het bezwaar. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen belang meer bij een beoordeling van het beroep voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
3. Verweerder heeft met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Omdat verweerder hiermee niet inhoudelijk aan het beroep is tegemoetgekomen heeft het beroep gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb, ook betrekking op dit besluit.
De gefaseerde besluitvorming
4. Eiseres voert aan dat zij niet heeft ingestemd met gefaseerde besluitvorming. Eiseres wilde alleen instemmen als het eerste deelbesluit ruim voor het verstrijken van de beslistermijn zou worden genomen. Volgens eiseres stelt verweerder zich ook ten onrechte op het standpunt dat gefaseerde besluitvorming 'gewoon kan'. Eiseres meent dat dit niet zo is en dat binnen de wettelijke termijn op een aanvraag moet worden beslist. Verder voert eiseres aan dat verweerder erkent dat nog meer documenten onder hem berusten en dat deze documenten in feite in het primaire besluit 1 en het bestreden besluit zijn geweigerd zonder beroep op een weigeringsgrond en beoordeling in het licht van de Wob. Dit kan volgens eiseres niet anders worden geduid dan dat deze documenten worden geweigerd op grond van de Wob en dat een vereiste motivering per onderdeel van ieder document dus ontbreekt.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ervoor mag kiezen om het Wob-verzoek af te handelen in verschillende deelbesluiten. Verweerder is wel verplicht om alle deelbesluiten binnen de geldende beslistermijn af te handelen. Een andere uitleg van artikel 4:13, eerste lid, van de Awb zou namelijk inhouden dat verweerder door het nemen van één deelbesluit de geldende beslistermijn voor de rest van het Wob-verzoek zou kunnen omzeilen.
Dit betekent niet dat als te laat wordt beslist het opsplitsen op zichzelf niet mocht. Dat de beslistermijn, naar later blijkt, wordt overschreden doet op zichzelf dus niet af aan de mogelijkheid het verzoek in deelbesluiten af te doen. Dat gefaseerde besluitvorming niet mogelijk is, omdat het Wob-verzoek één en ondeelbaar is, volgt de rechtbank niet. De vergelijking die eiseres maakt met aanvragen in het omgevingsrecht gaat daarom niet op. Verweerder heeft het verzoek verdeeld in documenten over Buurtzorg en daarover in het primaire besluit 1 beslist, en documenten over TSN Thuiszorg, waarover het primaire besluit 2 gaat. Daarmee is het besluit deelbaar. Vanzelfsprekend ziet de rechtbank in dat voor de Wob-verzoeker de informatieve waarde van de stukken die hij krijgt hoger is als hij alles kan overzien, dus als op het hele verzoek is beslist, maar dat levert geen principiële ondeelbaarheid van het verzoek op. Verweerder heeft het Wob-verzoek op deze wijze mogen opknippen. Het is niet vereist dat eiseres hiervoor toestemming geeft. Daarbij merkt de rechtbank op dat opsplitsen per document, zoals eiseres als extreem voorbeeld ter zitting naar voren heeft gebracht, inderdaad niet redelijk lijkt, maar dat is hier niet aan de orde en daarom laat de rechtbank zich daar verder niet over uit.
Van het integraal en ongemotiveerd weigeren van een deel van de gevraagde documenten is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, omdat verweerder met het primaire besluit 1 en het primaire besluit 2 in zijn geheel op het Wob-verzoek heeft beslist en de documenten inhoudelijk zijn beoordeeld. Het inlezen van zo'n integrale en ongemotiveerde weigering in (alleen) het primaire besluit 1is strijdig met de feiten zoals die zich aandienen in deze zaak.
Het primaire besluit 2
6. De rechtbank is van oordeel dat het primaire besluit 2 niet kan worden aangemerkt als besluit in zin van artikel 6:19 van Pro de Awb, omdat het geen intrekking, wijziging, of vervanging van het bestreden besluit is. De rechtbank zal de brief met gronden die eiseres hiertegen bij haar heeft ingediend als bezwaarschrift doorsturen naar verweerder op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb. Daarbij geldt als de datum van doorzending de datum van verzending van deze uitspraak. Zoals ter zitting besproken stond de aangevoerde beroepsgrond dat ook de gronden over het primaire besluit 2 in deze zaak thuishoorden eraan in de weg dit punt eerder feitelijk op te lossen dan met deze uitspraak.
Reikwijdte van het verzoek
7. Eiseres voert aan dat zij zich niet kan vinden in de door verweerder gekozen reikwijdte, bijvoorbeeld omdat verweerder passages in documenten heeft geweigerd openbaar te maken op de grond dat die qua onderwerp niet onder het Wob-verzoek zouden vallen. Volgens eiseres volgt uit de uitspraak van deze rechtbank van 3 juni 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:3018) dat documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, dit niet slechts voor een deel doen. Zij betreffen in hun geheel een bestuurlijke aangelegenheid en worden geacht te vallen onder de reikwijdte van het verzoek. Het verstrekken van informatie daaruit kan niet achterwege blijven op de grond dat die informatie niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Informatie kan alleen geweigerd worden met een beroep op de weigeringsgronden van de Wob. Verweerder is hier in het betreden besluit niet op ingegaan en heeft de overige onderdelen niet beoordeeld en betrokken bij de besluitvorming, meent eiseres.
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van informatie die buiten het Wob-verzoek valt, om die reden heeft mogen weigeren. Uit de uitspraak van deze rechtbank van 3 juni 2016 kan niet worden afgeleid dat alle informatie in een document dat voor een deel informatie bevat over het onderwerp waarover het Wob-verzoek gaat, niet mag worden verwijderd met als reden dat die informatie niet over dat onderwerp gaat. Zoals volgt uit de overwegingen 9 en 10 van die uitspraak had het verwerende bestuursorgaan in dat geval informatie weggelakt die op zichzelf wel over het onderwerp van het Wob-verzoek ging. Dat is een heel andere situatie dan die hier aan de orde is; hier gaat het om informatie die geheel buiten de bestuurlijke aangelegenheid waarover het Wob-verzoek gaat, valt.
Kern van artikel 3 van Pro de Wob is dat iemand kan verzoeken om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid en wel informatie die is neergelegd in documenten. In het vijfde lid van dat artikel is expliciet bepaald dat het verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Wob. Hieruit kan niet worden afgeleid dat andere informatie dan de informatie waarover het verzoek gaat, maar die is neergelegd in een document waarin ook informatie is opgenomen waarover het verzoek wel gaat, openbaar moet worden gemaakt tenzij er een weigeringsgrond voor is. De weigeringsgronden spelen alleen een rol bij het al of niet verstrekken van de informatie waarover het verzoek gaat. Informatie in een document over een ander onderwerp dan het onderwerp waarover het Wob-verzoek gaat mag dus sowieso worden weggelaten.
Persoonlijke levenssfeer
9. Eiseres voert aan dat verweerder kennelijk een vast beleid hanteert dat namen van ambtenaren afhankelijk van hun functie worden weggelakt. Dit verhoudt zich volgens eiseres niet met de veronderstelde belangenafweging per onderdeel van documenten. Eiseres heeft ter zitting gezegd dat zij contact heeft met veel van de ambtenaren, dus dat zij ook als namen zijn weggelakt vaak kan raden om wie het gaat. Ook heeft zij ter zitting toegelicht dat de beroepsgrond zich niet beperkt tot weglakking van namen van ambtenaren, maar zich ook uitstrekt tot namen van derden.
10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat als namen van (hogere) ambtenaren bekend zijn via het organogram van het ministerie, deze niet worden weggelakt. Dit is anders als de namen nog niet openbaar zijn of als men geen functie bekleedt waarbij men in contact treedt met de buitenwereld. In dat geval prevaleert bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In de stukken waarom het in deze zaak gaat betekent dit, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, dat de namen van de directeur-generaal en de staatssecretaris van het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport openbaar zijn gemaakt en de naam van een beleidsmedewerker niet. De door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 25 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX2593) leidt niet tot ander oordeel. In die zaak speelde immers de vraag of besluiten krachtens mandaat zijn ondertekend. In deze zaak speelt dit geen rol waar het namen van 'lagere' ambtenaren betreft; die namen zijn hier niet relevant. Het betreft ten slotte openbaarmaking aan een ieder, zodat de omstandigheid dat eiseres de namen in veel gevallen wel kan raden geen criterium is om die namen openbaar te maken.
11. De rechtbank begrijpt uit de toelichting van verweerder ter zitting dat het feit dat namen in het organogram van het ministerie al bekend zijn, maakt dat deze niet worden weggelakt; omgekeerd maakt de omstandigheid dat namen niet in het organogram zijn vermeld, niet dat openbaarmaking van deze namen zonder meer wordt geweigerd. De harde lijn die verweerder hanteert, zoals eiseres heeft gesuggereerd, lijkt vooral te zien op het openbaar maken van namen die op basis van het organogram al bekend zijn. Die indruk die het bij eiseres heeft gewekt, wordt eerlijk gezegd ook wel gewekt door de onduidelijke tekst van het bestreden besluit op dit punt. Uit de 'geheime stukken' kan de rechtbank opmaken dat verweerder per document heeft beoordeeld of de naam wel of niet openbaar wordt gemaakt. De rechtbank begrijpt verder uit de toelichting van eiseres ter zitting dat het beroep niet is beperkt tot het niet openbaar maken van namen van ambtenaren, maar dat het ook is gericht tegen het niet openbaar maken van namen van derden die in de documenten voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de namen van deze derden heeft mogen weigeren openbaar te maken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRvS van 25 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX2593. De beroepsgronden slagen niet.
Onevenredige bevoor- of benadeling
12. Eiseres voert verder aan dat in het bestreden besluit geen beroep meer wordt gedaan op de weigeringsgrond van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Kennelijk is het bezwaar op dit punt gegrond, al wordt dit in het bestreden besluit niet expliciet genoemd. De grondslag voor het weigeren van informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, is hiermee in ieder geval komen te vervallen, meent eiseres.
13. De rechtbank stelt vast dat, zoals verweerder ook heeft gezegd, in het bestreden besluit niet expliciet op deze weigeringsgrond is ingegaan. Anders dan verweerder heeft gemeend, is de rechtbank van oordeel dat eiseres hiertegen in bezwaar wel gronden heeft gericht, namelijk op pagina 5 van de bezwaargronden. Gelet hierop vertoont het bestreden besluit een gebrek in de motivering. De beroepsgrond slaagt.
Intern beraad/persoonlijke beleidsopvattingen
14. Eiseres voert aan dat verweerder de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob, te weten persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, te ruim heeft gehanteerd en ten onrechte geen onderdelen van stukken van de documenten waarop die weigeringsgrond is toegepast, openbaar heeft gemaakt als die geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn.
15. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ook advisering door externen onder intern beraad valt, omdat ook hun ongehinderde bijdrage gewaarborgd moet worden. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2263). Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat hij het niet in het belang van goede en democratische bestuursvoering acht als de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in een politieke discussie. Verweerder heeft daarom mogen besluiten geen toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. Wat de weggelakte passages op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, betreft is de rechtbank van oordeel dat evident is dat de opstellers de bedoeling hebben gehad dat deze informatie uitsluitend zou dienen voor gebruik binnen de overheid en daarom bestemd is voor intern beraad. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De beroepsgrond slaagt niet.
WhatsApp- en sms-berichten
16. Eiseres voert verder aan dat ook WhatsApp- en sms-berichten onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Verweerder stelt dat de WhatsApp- en sms-berichten pas tijdens de hoorzitting in bezwaar naar voren zijn gekomen, maar het Wob-verzoek is volgens eiseres helder. Eiseres heeft daarin gevraagd om informatie neergelegd in alle gegevensdragers. Volgens eiseres valt niet in te zien dat informatie die is neergelegd in de vorm van een tekstbericht via WhatsApp of sms, anders is dan informatie die is neergelegd in de vorm van een notitie of e-mail. Dat WhatsApp- of sms-berichten naar hun aard een vluchtiger karakter hebben die volgens verweerder vergelijkbaar is met telefoongesprekken, maakt het feit dat informatie wordt neergelegd in een bestand een gegevensdrager niet anders. Die redenering van verweerder gaat ook mank, omdat ook e-mails zich lenen voor vluchtig contact. Ook de kwalificatie 'concept' is niet doorslaggevend in het licht van de Wob. Dat WhatsApp- of sms-berichten privé zijn, zoals verweerder ook heeft betoogd, is wellicht van betekenis voor toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, maar categorisch op grond daarvan weigeren is volgens eiseres niet houdbaar. De omstandigheid dat een telefoongesprek niet wordt opgeslagen onderschrijft volgens eiseres juist het verschil tussen WhatsApp- en sms-berichten enerzijds en telefoonverkeer anderzijds. WhatsApp- en sms-berichten zijn immers wel terug te vinden op een gegevensdrager, dan wel via web.whatsapp.com.
17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het verzoek om openbaarmaking van informatie van WhatsApp- en sms-berichten niet wordt niet voldaan aan de definitie van het begrip document in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob. Een WhatsApp- of sms-bericht kan volgens verweerder ook niet worden aangemerkt als neergelegd in documenten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Het 'chatten' via WhatsApp is de vervanger van het vroegere telefoonverkeer en is daarom niet het functioneel equivalent van een papieren stuk. WhatsApp en sms moeten volgens verweerder op één lijn worden gesteld met een moderne schriftelijke weergave van een telefoongesprek. De Wob verplicht niet tot het maken van een schriftelijke notitie van een telefoongesprek en ook niet tot het bewerken of opstellen van documenten, waaronder een telefoonnotitie. Dit geldt ook voor WhatsApp- en sms-berichten. Het documentbegrip van de Wob zou worden verlaten als van een bestuursorgaan wordt verwacht dat dergelijke virtuele informatie tot een document moet worden gemaakt. Eiseres ontkent niet dat een virtueel bericht als WhatsApp niet op de servers van verweerder staat. Er zal dus een document moeten worden gecreëerd door tekst te knippen en plakken in bijvoorbeeld een Word-document. Dit is een wezenlijk verschil met bijvoorbeeld een e-mail, meent verweerder. Verweerder wijst er daarbij op dat ook de initiatiefnemers van de Wet open overheid (Woo) dit onderscheid onderkennen. Pas als gevoerde telefoongesprekken of een WhatsApp- of sms-bericht is neergelegd in een document, bijvoorbeeld als hiervan verslag is gedaan, valt het onder de reikwijdte van de Wob.
18. Vanzelfsprekend bevat een sms- of WhatsApp-bericht 'informatie'. De vraag of zo'n bericht ook een 'document' in de zin van de Wob is, moet positief worden beantwoord. Een 'document' is in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob gedefinieerd als 'een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat'. De rechtbank beziet eerst het deel 'schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat' en daarna het deel 'bij een bestuursorgaan berustend'.
Als je het vergelijkt met andere objecten die als document in de zin van de Wob worden aangemerkt, valt er niet aan te ontkomen ook dit soort berichten in hun hoedanigheid van gegevensdrager als document aan te merken. Bijvoorbeeld ook foto-, video- en geluidsopnamen en e-mails zijn documenten in de zin van de Wob en komen dan ook regelmatig voor in rechterlijke uitspraken over de toepassing van de Wob. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeelden naar de uitspraken van de ABRvS van 6 januari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BK8363), 19 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY6779), 3 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL1844), 2 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1145) en 12 augustus 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ5104). Verweerder heeft natuurlijk gelijk dat telefoongesprekken op grond van de Wob niet te hoeven worden neergelegd in notities, verslagen of transcripten, maar áls ze zijn neergelegd in schriftelijke vorm, vallen die notities, verslagen of transcripten wel onder de Wob. De rechtbank verwijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de ABRvS van 28 november 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BB8913). Anders dan verweerder doet, vergelijkt de rechtbank WhatsApp- en sms-berichten niet met telefoongesprekken, maar hooguit met zo'n neerslag van een telefoongesprek. Dat wil zeggen dat de rechtbank verweerder wel kan volgen in zijn beeld dat deze berichten in de huidige tijd vaak de
functievervullen waar voorheen het telefoongesprek voor werd gebruikt, maar niet in zijn gevolgtrekking dat deze berichten daarom niet onder de Wob zouden vallen. Telefoongesprekken als zodanig vallen niet onder de werkingssfeer van de Wob omdat ze niet zijn 'vastgelegd'; een sms- of WhatsApp-bericht is wel 'vastgelegd'.
functievervullen waar voorheen het telefoongesprek voor werd gebruikt, maar niet in zijn gevolgtrekking dat deze berichten daarom niet onder de Wob zouden vallen. Telefoongesprekken als zodanig vallen niet onder de werkingssfeer van de Wob omdat ze niet zijn 'vastgelegd'; een sms- of WhatsApp-bericht is wel 'vastgelegd'.
Nog meer dan op vastgelegde telefoongesprekken lijken deze berichten gewoon op e‑mailberichten, die evident onder de Wob vallen. Het is juist, zoals verweerder zegt, dat e mail voor het ambtelijk apparaat van een ministerie tegenwoordig de standaard is voor veel communicatie, terwijl sms en WhatsApp vaak een rol speelt bij veel 'vluchtigere' communicatie, maar dat is een gradueel en geen absoluut verschil met sms- en WhatsApp-berichten. Dat is dan ook geen reden om die berichten categorisch uit te sluiten van de werkingssfeer van de Wob, maar alleen om sms- of WhatsApp-berichten waarin in feite alleen alledaags gebabbel voorkomt erbuiten te houden. Dat laatste type berichten zal doorgaans sowieso niet onder de Wob vallen, omdat ze niet gaan over een bestuurlijke aangelegenheid.
De passage in de wetsgeschiedenis van de Woo waarnaar verweerder verwijst (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, blz. 32), zegt dat in feite ook: sms- of WhatsApp-berichten voldoen aan de definitie van document als ze worden bewaard. Anders dan verweerder legt de rechtbank daar de klemtoon niet op "document", maar op het zinsdeel "als de sms of whatsapp wordt bewaard". De rechtbank hoeft in deze zaak, gelet op wat over en weer is gesteld, niet te oordelen of sms- en WhatsApp-berichten moeten worden bewaard, maar alleen of de Wob erop van toepassing is, als ze nog beschikbaar zijn ten tijde van het Wob-verzoek.
Conclusie van het voorgaande is dat sms- en WhatsApp-berichten als object onder de documentdefinitie van de Wob vallen in die zin dat het gaat om 'een schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat'.
De rechtbank heeft hierboven zoals aangekondigd nog in het midden gelaten of sms- en WhatsApp-berichten dan ook onder verweerder berusten, terwijl de documentdefinitie van de Wob in artikel 1, aanhef en onder a, dat wel vereist. Dat een document daarvoor op de harde schijf of de server van verweerder moet staan, is in de huidige tijd niet vol te houden. Bestuursorganen kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen hun documenten op te slaan in de cloud of voor hun e-mailprogramma over te stappen op een provider die niet werkt met verkeer vanaf de "eigen" server, maar web-based is. In die gevallen staan documenten zeker niet op de harde schijf of server van het bestuursorgaan, maar gaat het wel om documenten "van" dat bestuursorgaan. De techniek van opslaan als zodanig mag niet bepalen of de Wob wel of niet op een document van toepassing is: een bestuursorgaan kan een papieren document in een kast leggen, een digitaal document op een harde schijf of eigen server opslaan of een digitaal document opslaan in de cloud en in al die gevallen berusten zij onder het bestuursorgaan.
Anders wordt dat als de digitale weg verder zou strekken dan de "papieren werkelijkheid", bijvoorbeeld als een bestuursorgaan op relatief eenvoudige wijze kan beschikken over digitale documenten die bij een andere organisatie berusten, zoals toezichthouders van een bestuursorgaan relatief eenvoudig de beschikking kunnen krijgen over documenten van de ondertoezichtgestelden. Dat laatste gaat verder dan "berusten onder" en valt buiten de werkingssfeer van de Wob. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 11 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1061). Sms- en WhatsApp-berichten die staan op telefoons met een abonnement op naam van verweerders organisatie vallen naar het oordeel van de rechtbank daarom wel onder de term "berusten onder" verweerder, terwijl soortgelijke berichten die staan op privételefoons van ambtenaren niet vallen onder de term "berusten onder" verweerder.
Dat verweerder niet zo maar in de telefoon "van" een ambtenaar mag kijken, mag zo zijn, maar bij telefoons met een abonnement op naam van verweerder moet verweerder dus een methode vinden om die berichten te achterhalen. Dat is eerder gradueel dan principieel anders dan bij e‑mailberichten. Overigens volgt uit de beschrijving die verweerder ter zitting heeft gegeven van zijn zoekmethode dat hij relevante ambtenaren vraagt of zij informatie over de bestuurlijke aangelegenheid hebben. Die ambtenaren kunnen dus hun "eigen" telefoon met een abonnement op naam van verweerder checken op aanwezigheid van berichten die over de bestuurlijke aangelegenheid gaan.
Verweerder heeft sms- en WhatsApp-berichten buiten zijn beslissing op het Wob-verzoek gelaten. Zoals volgt uit het voorgaande is dat niet juist. Het besluit is in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van die wet, niet deugdelijk gemotiveerd.
19. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Met name op het punt van de sms- en WhatsApp-berichten laat verweerder zien dat hij weinig ruimte ziet om er anders over te oordelen. Het toepassen van een bestuurlijk lus is daarom niet zinvol. Daarom volstaat de rechtbank met een "kale" vernietiging. Verweerder moet opnieuw beslissen over openbaarmaking van de sms- en WhatsApp-berichten met inachtneming van wat hiervoor is overwogen.
Op het punt van de onevenredige voor- en benadeling heeft verweerder ter zitting alsnog gemotiveerd waarom artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat. Zo heeft verweerder toegelicht dat in document 3 een naam van een persoon wordt genoemd. Deze persoon heeft er zelf geen weet van dat hij in dit document wordt genoemd. Dit is voor verweerder reden om openbaarmaking van deze naam op deze grond te weigeren. Deze motivering kan wellicht deugdelijk zijn, maar is wel wat losjes geformuleerd, zonder dat bijvoorbeeld expliciet is gemaakt of deze motivering alle geweigerde passages op deze grond dekt. Bovendien is eiseres ter zitting voor het eerst met deze motivering geconfronteerd. Daarom moet verweerder ook op dit punt opnieuw beslissen.
Technisch gezien omvat de vernietiging het hele besluit, maar inhoudelijk mag verweerder volstaan met verwijzing naar het eerdere besluit op alle punten waarop de rechtbank hierboven het beroep niet heeft gehonoreerd en moet verweerder alleen op deze twee punten inhoudelijk opnieuw aan de slag.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).
20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit gegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. O. Veldman en mr. J.W.L. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.A. ter Schure, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.