Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 13/3261 en UTR 13/3317
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 april 2016 in de zaak tussen
de vennootschap onder firma “ [eiseres] ”, te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
het College van Gedeputeerde Staten, verweerder
(gemachtigden: mr. E.H.J. Jansens, mr. C.J.M. Daniels en J.H. Dijk).
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2012 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op basis van het betaalverzoek 2011 via de Gecombineerde opgave (GO) een subsidie toegekend van € 18.867,35.
Bij besluit van 7 juni 2013 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en het primaire besluit 1 deels herroepen.
Bij besluit van 29 juni 2012 (het primaire besluit 2) heeft verweerder op basis van de aanvraag van 10 mei 2011 een probleemgebiedenvergoeding toegekend voor het jaar 2011 van € 6.211,52.
Bij besluit van 11 juni 2013 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en het primaire besluit 2 deels herroepen.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 maart 2015 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder, onder intrekking van de bestreden besluiten 1 en 2, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarbij de bezwaren deels gegrond zijn verklaard en de primaire besluiten deels zijn herroepen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2015. Namens eiseres is verschenen [eiseres] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het onderzoek is ter zitting geschorst. Verweerder heeft op 27 mei 2015, 28 juli 2015 en 14 augustus 2015 nadere stukken toegezonden. Eiseres heeft op 16 juni 2015, 1 juli 2015, 24 augustus 2015 en 13 oktober 2015 nadere stukken toegezonden. Nadat partijen de rechtbank toestemming hebben verleend om uitspraak te doen zonder een tweede zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Het bestreden besluit 3 zal de rechtbank bij de behandeling van de beroepen betrekken.
2. Nu verweerder bij het bestreden besluit 3 de bestreden besluiten 1 en 2 heeft vervangen, heeft eiseres geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de bestreden besluiten 1 en 2. De beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 zijn daarom niet-ontvankelijk. In rechtsoverweging 31 beoordeelt de rechtbank het verzoek van eiseres tot vergoeding van proceskosten.
Individueel en collectief agrarisch natuurbeheer 2011
3. Eiseres heeft op 16 november 2009 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een subsidie in verband met agrarisch natuur- en landschapsbeheer ingevolge de Subsidieverordening Natuur en Landschapsbeheer provincie Utrecht (SNL). Bij besluit van 12 april 2010 heeft verweerder deze subsidieaanvraag gedeeltelijk goedgekeurd. De subsidie wordt verleend voor individueel agrarisch natuurbeheer, individueel landschapsbeheer en voor collectief agrarisch natuurbeheer, verhoogd met een toeslag voor het uitrijden van ruige mest. Deelname aan collectief agrarisch natuurbeheer wordt goedgekeurd op basis van een minimumoppervlakte van 1 hectare en een maximum van 73 hectare(s) in het gebied [...] . De subsidie heeft betrekking op de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2015. Bij dit besluit heeft verweerder er onder meer op gewezen dat in de SNL is bepaald dat jaarlijks via de GO om uitbetaling van de subsidie verzocht dient te worden. Uit de SNL volgt dat de beheerder van landbouwgrond in aanmerking kan komen voor subsidie in het kader van de SNL indien hij zijn gronden aanwendt voor agrarisch natuurbeheer. In beginsel vindt agrarisch natuurbeheer op individuele basis plaats, maar verweerder kan ook als voorwaarde stellen dat deelname in collectief verband, vastgelegd in een collectief beheerplan, plaatsvindt. In de situatie van eiseres is zowel sprake van individueel agrarisch natuurbeheer als van collectief agrarisch natuurbeheer.
4. Gedurende het jaar 2011 past eiseres op de beheereenheden 1 tot en met 65 individueel beheer toe en op de beheereenheden 1100 tot en met 1159 is sprake van collectief beheer. Op 10 mei 2011 heeft eiseres de GO 2011 bij verweerder ingediend. Vervolgens is de besluitvorming gevolgd zoals hiervoor vermeld onder ‘Procesverloop’.
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder bij bestreden besluit 3 de oppervlaktes van de individuele beheereenheden 8, 10, 14, 16, 17, 20, 24, 30 t/m 33, 38 en 51 heeft opgehoogd met 0,01 hectare, waarmee op dit punt aan eiseres is tegemoet gekomen. De hierop gerichte beroepsgrond van eiseres behoeft daarom geen bespreking meer.
6. Verder stelt de rechtbank vast dat ter zitting is besproken dat de toegekende subsidie voor landschapsbeheer (knotbomen) niet langer in geschil is. De hiertegen gerichte beroepsgronden behoeven daarom ook geen bespreking meer.
7. Voorts blijkt uit het bestreden besluit 3 dat verweerder aanleiding heeft gezien om de oppervlaktes van de beheereenheden 6, 7, 9 en 10 en de beheereenheden 1103, 1116, 1117 en 1141 per 1 juni 2011 te verlagen vanwege werk ten algemene nutte en de subsidie op die grond ook te verlagen. Uit de luchtfoto 2011 blijkt dat de werkzaamheden ten behoeve van de dijkverzwaring [straatnaam] in juni 2011 zijn aangevangen, en uit de luchtfoto van de zomer van 2012 blijkt dat de werkzaamheden zijn afgerond. Over de verlagingen als gevolg van werk ten algemene nutte zijn geen beroepsgronden aangevoerd, zodat de rechtbank de verlagingen niet in haar oordeel zal betrekken.
8. Bij bestreden besluit 3 heeft verweerder uiteengezet op welke wijze de oppervlakten voor de gevraagde subsidie worden berekend. Ten aanzien van de oppervlaktes voor individueel en collectief agrarisch natuurbeheer is toegelicht dat, ter vaststelling van subsidiabele perceeloppervlaktes, in 2009 het nieuwe systeem ‘Agrarisch Areaal Nederland’ (AAN) is opgezet. Elke oppervlakte gebonden steunaanvraag, zoals een aanvraag in het kader van de SNL, wordt administratief getoetst aan de referentiepercelen in de AAN en geregistreerd in de Basisregistratie percelen (BRP). De landbouwer geeft jaarlijks in de GO zijn gewaspercelen, de bijbehorende oppervlaktes en het grondgebruik door. De gewaspercelen worden door verweerder beoordeeld, getoetst aan het referentieperceel in de AAN en geregistreerd in de BRP. Naast de oppervlakte die is geregistreerd in de AAN/BRP kan een extra oppervlakte worden aangevraagd in de vorm van de zogenaamde slotenmarge. De topografische oppervlakte wordt bepaald door de som van de AAN en de slotenmarge minus de aanwezige weiderand, waarbij van belang is dat in beginsel niet voor méér oppervlakte subsidie kan worden uitbetaald dan in het betaalverzoek is gevraagd. Bij de subsidieverlening voor de collectieve beheereenheden dient daarnaast rekening te worden gehouden met de aanvraag zoals deze is goedgekeurd binnen het collectief beheerplan. De landbouwers moeten jaarlijks bij de gebiedscoördinator aangeven voor welke percelen zij voor het collectief agrarisch natuurbeheer willen meedoen. De gebiedscoördinator zet dan jaarlijks de aangewezen percelen in de zogeheten Toolkit, waarin landbouwers hun beheereenheid kunnen inzien. Verweerder bepaalt jaarlijks of de in de Toolkit aangevraagde percelen worden goedgekeurd binnen het collectief beheerplan. Voor de bepaling van de subsidiabele oppervlakte van de percelen voor collectief beheer is de maximaal opgegeven oppervlakte in het collectief beheerplan/de Toolkit leidend. Er kan voor collectief beheer niet voor meer oppervlakte subsidie worden uitbetaald dan de maximum oppervlakte die per beheereenheid vermeld is in de Toolkit, aldus verweerder.
9. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder bij het bestreden besluit 3 ten onrechte voorbij is gegaan aan de oppervlaktes zoals die zijn vastgesteld in de betaalbeschikking bedrijfstoeslagenregeling (BTR) 2011 van 4 mei 2012 en de brief registratie percelen na het niet-ontvankelijk bezwaar BTR 2011. Eiseres meent dat de oppervlaktes van dezelfde gewaspercelen niet anders kunnen worden vastgesteld in het kader van een andere toeslagregeling. Ook is geen gehoor gegeven aan de veldinspectie van de NVWA. In dat kader heeft zij verwezen naar een tussenuitspraak van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBB) van 24 oktober 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BY2054).
10. De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. De BTR betreft een andere toeslagregeling met een eigen wettelijk kader. Een aanvraag in het kader van de SNL dient zelfstandig beoordeeld te worden. De rechtbank ziet daarom geen reden om aansluiting te zoeken bij de vastgestelde oppervlaktes in het kader van de BTR. Om die reden hecht de rechtbank ook geen waarde aan de veldinspectie van de NVWA die, naar de rechtbank begrijpt, heeft plaatsgevonden binnen een procedure over de BTR, en de door eiseres genoemde uitspraak van het CBB van 24 oktober 2012, die eveneens ziet op een geschil over de BTR.
11. Ten aanzien van de oppervlaktes van de collectieve beheereenheden heeft verweerder in het bestreden besluit 3 besloten dat, gelet op de bij eiseres gewekte verwachtingen, eenmalig geen rekening wordt gehouden met de in de GO 2011 aangegeven oppervlaktes. De oppervlaktes worden uitsluitend beoordeeld op grond van de AAN/BRP en daarnaast op grond van het collectief beheerplan/de Toolkit.
12. De oppervlaktes van de collectieve beheereenheden zijn, zoals blijkt uit het bestreden besluit 3, in beroep opnieuw beoordeeld, onder meer naar aanleiding van het mediationgesprek dat in oktober 2013 heeft plaatsgevonden en de uitspraak van deze rechtbank van 1 november 2013, die ziet op de SNL-subsidie 2010 van eiseres (UTR 13/1149). Als gevolg van deze herbeoordeling zijn de oppervlaktes van een groot deel van de beheer-eenheden gewijzigd vastgesteld ten opzichte van de oppervlaktes in het bestreden besluit 1. Dit geldt voor de beheereenheden 1100, 1101, 1104 tot en met 1109, 1111 tot en met 1113, 1115 tot en met 1117, 1119 tot en met 1127, 1129 tot en met 1133, 1135, 1137 tot en met 1141, 1143 tot en met 1146, 1148, 1150 tot en met 1159. Dit brengt niet voor alle beheereenheden, waarvan op grond van de AAN/BRP een gewijzigde oppervlakte is berekend, een wijziging in de uit te betalen oppervlakten voor het jaar 2011 mee. Voor de beheereenheden 1102, 1103, 1107, 1110, 1112, 1114, 1123, 1125, 1128, 1134, 1139, 1142, 1144, 1147, 1149, 1154 en 1158 geldt dat de maximale oppervlaktes zoals opgenomen in het collectief beheerplan bepalend zijn. Eiseres heeft immers geen bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van het collectief beheerplan 2011, zodat de maximale oppervlaktes zoals vastgelegd in de Toolkit in rechte vast staan, aldus verweerder.
13. Eiseres voert aan dat verweerder ten aanzien van de collectieve beheereenheden 1102, 1103, 1107, 1110, 1112, 1114, 1123, 1125, 1128, 1134, 1139, 1142, 1144, 1147, 1149, 1154 en 1158 ten onrechte de maximale oppervlakte heeft gehanteerd, zoals die vermeld staat in het collectief beheerplan 2011. In het collectief beheerplan 2011 is de onjuiste intekening van verweerder uit 2010, dus exclusief slootkanten, overgenomen. Hierdoor zijn er foutieve oppervlakten in het collectief beheerplan/de Toolkit opgenomen. De oppervlakten konden niet worden aangepast binnen de Toolkit en bovendien was het niet mogelijk om in de Toolkit slotenmarges te verwerken. Eiseres is van mening dat daarom ook ten onrechte aan haar wordt tegengeworpen dat zij de slotenmarges niet heeft aangevraagd. In dit verband verwijst eiseres naar een e-mailwisseling met de gebiedscoördinator en het gegeven dat in de bezwaarprocedure omtrent het collectief beheerplan 2012 is gebleken dat de provincie Utrecht het onzin vindt om slotenmarges op te nemen in het collectief beheerplan. Vanuit verweerder is altijd gecommuniceerd dat er sprake is van één BRP. Dit betekent dat wanneer er wijzigingen in de BRP plaatsvinden, die wijzigingen ook moeten doorwerken in “afgeleide systemen” zoals de Toolkit. De aanname dat eiseres elk jaar de oppervlaktes aan de gebiedscoördinator door dient te geven is bovendien in strijd met de SNL, nu daarin slechts melding wordt gemaakt van vergroting van het areaal in relatie tot de maximaal opgegeven oppervlakte. Het maximum is nog steeds ongewijzigd 73 hectare. Verder is het de vraag of de oppervlaktes ten tijde van de terinzagelegging van het collectief beheerplan zichtbaar waren, nu ook verweerder in het bestreden besluit 3 aangeeft dat het collectief beheerplan uitsluitend de ligging van de beheerpakketten aanduidt. Dit impliceert dat de oppervlakte daarin dus niet is weergegeven en dat het indienen van een bezwaar dus ook onmogelijk was. Vanuit verweerder, noch vanuit de natuurvereniging is meegedeeld dat de mogelijkheid van het maken van bezwaar tegen foutieve vaststelling van de oppervlakten in het collectieve beheerplan bestond.
14. Uit artikel 1.12 van de SNL is af te leiden dat slotenmarges als bedoeld in artikel 34, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Verordening EG/1122/2009) kunnen worden betrokken bij de subsidievaststelling en moeten worden aangevraagd via de GO.
Uit artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL is af te leiden dat verweerder voor collectief agrarisch natuurbeheer niet voor meer oppervlakte kan uitbetalen dan is opgenomen in het collectief beheerplan.
Artikel 4.1.2.2, aanhef en onder b, van de SNL bepaalt dat de ontvanger van een subsidie agrarisch natuurbeheer in het kader van collectief agrarisch natuurbeheer gehouden is de gebiedscoördinator tijdig op de hoogte te stellen van wijzigingen en intrekkingen als bedoeld in de artikelen 7.1 tot en met 7.6 en 7.8, tweede lid, van de SNL voor zover deze relevant zijn voor het collectief beheerplan.
15. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij besluit van 15 maart 2011 het collectief beheerplan [...] (2011) heeft vastgesteld. Eiseres heeft niet voorafgaand aan deze vaststelling de gebiedscoördinator op de hoogte gesteld dat de oppervlaktes onjuist waren, dan wel dat zij slotenmarges wenste op te nemen in het collectief beheerplan. Ook heeft zij geen bezwaar gemaakt tegen het collectief beheerplan. Pas bij de GO 2011, toen het collectief beheerplan al in rechte vast stond, heeft eiseres gemeld dat de oppervlaktes in de Toolkit niet juist waren en dat zij ook subsidie wenste te ontvangen voor slotenmarges. Als verweerder voor de beheereenheden 1102, 1103, 1107, 1110, 1112, 1114, 1123, 1125, 1128, 1134, 1139, 1142, 1144, 1147, 1149, 1154 en 1158 de nieuwe berekening van de oppervlakten op grond van de AAN/BRP, inclusief de slotenmarges, zou aanhouden betekent dat echter dat de maximale oppervlaktes zoals vermeld in het collectief beheerplan worden overschreden. Dit is in strijd met hetgeen is bepaald in artikel 7.5, zesde lid, aanhef en onder b, van de SNL, zodat verweerder terecht de maximale oppervlaktes zoals vermeld in de Toolkit heeft gehanteerd. Ook wanneer wordt aangenomen dat het binnen de Toolkit niet mogelijk was om de oppervlaktes te wijzigen en slotenmarges op te nemen had het op de weg van eiseres gelegen om hiervoor in het kader van de vaststelling van het collectief beheerplan aandacht te vragen, bijvoorbeeld door het maken van bezwaar tegen het collectief beheerplan. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres ook niet in de stelling dat wanneer er wijzigingen worden doorgevoerd in de AAN/BRP, deze wijzigingen ook automatisch doorgevoerd moeten worden in het collectief beheerplan. Verder is niet relevant of nu wel of niet in de SNL een verplichting vermeld staat om jaarlijks de oppervlakten aan de gebiedscoördinator door te geven, nu uit de SNL in ieder geval blijkt dat niet voor meer oppervlakte subsidie kan worden uitbetaald dan het maximum dat is vermeld in het collectief beheerplan. De uitlatingen die door de provincie Utrecht zijn gedaan in de bezwaarprocedure tegen het collectief beheerplan 2012 laat de rechtbank buiten beschouwing, nu die procedure een ander beheerjaar betreft. Ook volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat het niet mogelijk was om bezwaar te maken tegen het collectief beheerplan omdat er geen oppervlaktes vermeld stonden maar alleen beheerpakketten. Of er nu wel of niet oppervlaktes in het collectief beheerplan vermeld stonden staat immers los van de vraag of bezwaar kon worden gemaakt tegen het collectief beheerplan. De gronden slagen niet.
16. Ook de oppervlaktes van de overige collectieve beheereenheden, die opnieuw zijn vastgesteld op basis van de AAN/BRP, zijn volgens eiseres onjuist. Naar aanleiding van het bestreden besluit 3 heeft eiseres allereerst opgemerkt dat pas op een zeer laat moment luchtfoto’s van de betreffende gewaspercelen zijn overgelegd en dat het nog steeds niet de juiste foto’s zijn, nu het foto’s zijn over de jaren na 2011 en de weergegeven schaal van 1:500 niet lijkt te kloppen. Op basis van deze foto’s is de grens water-land nog immer onvoldoende nauwkeurig te bepalen. Verweerder gaat aan deze onjuistheden ten onrechte voorbij, nu bij in totaal 90 ingetekende gewaspercelen een klein verschil in oppervlakte in het eindresultaat toch een groot verschil kan maken. Nadat het onderzoek ter zitting is geschorst en verweerder alsnog de juiste luchtfoto’s op het juiste formaat heeft toegezonden, heeft eiseres bij brief van 1 juli 2015 een spreadsheet overgelegd waarin zij per gewasperceel en per beheereenheid kanttekeningen heeft geplaatst. Daarbij is aangegeven op welke punten de perceelgrenzen volgens haar onjuist zijn gelegd en waar de oppervlaktes te klein zijn vastgesteld.
17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de oppervlaktes van de beheereenheden wel juist zijn vastgesteld. De oppervlaktes zijn beoordeeld op grond van de winterluchtfoto 2012. Vervolgens zijn de perceelgrenzen vergeleken met de perceelgrenzen op de zomerluchtfoto van 2011 en uit die vergelijking is gebleken dat eiseres door de hantering van de winterluchtfoto 2012 niet is benadeeld. De opmerkingen in de door eiseres overgelegde spreadsheet brengen verweerder niet tot een ander standpunt. Eiseres heeft volgens verweerder ten onrechte volstaan met algemene opmerkingen en heeft niet specifiek aangegeven welke perceelgrens onjuist is en waarom. Ook heeft eiseres geen rekening gehouden met niet-beteelde oppervlaktes. Al met al is eiseres niet benadeeld doordat op sommige punten nog grond ligt buiten de ingetekende perceelgrenzen. Waar de perceelgrens volgens eiseres te eng zou zijn is namelijk ook steeds sprake van delen van het perceel waar de perceelgrens te ruim is ingetekend. Dit geldt bijvoorbeeld bij de percelen met de nummers 13, 15, 25, 37 en 54. Per saldo is eiseres dus niet benadeeld. Dat de sloten op de gewaspercelen 21, 22, 32 en 33 zo goed als of bijna dicht zijn, zoals eiseres heeft aangegeven, blijkt volgens verweerder niet uit de winterluchtfoto van 2012. Bij de percelen met de nummers 14 en 18 is bovendien terecht een groen/bruine strook buiten beschouwing gelaten, omdat sprake is van een afkalvend talud dan wel van graspollen die over de sloot hangen. Ook is niet gebleken dat eiseres is benadeeld doordat beteelde grond op dammen buiten beschouwing zou zijn gelaten. Met die oppervlakte is wel degelijk rekening gehouden. Ook de grens tussen de beteelbare oppervlakte en de kant van de wegen en paden is juist ingetekend. Verder merkt verweerder ten aanzien van beheereenheid 1149 op dat de oppervlakte bij nader inzien onjuist is berekend, echter dit heeft voor het bestreden besluit geen gevolg nu bij deze beheereenheid de oppervlakte bepalend is zoals die is goedgekeurd in het collectief beheerplan.
18. In de aanvullende gronden van 13 oktober 2015 brengt eiseres naar voren dat verweerder ten onrechte de winterluchtfoto 2012 heeft gehanteerd. Bij het invullen van de jaarlijkse GO wordt altijd de voorjaarsfoto weergegeven en door nu de winterfoto te hanteren blijft er sprake van verwarring. Bovendien is de wens van verweerder om de oppervlaktes voor alle 6 jaren vast te stellen op basis van één winterfoto principieel onjuist in het veenweidegebied, nu de slootkanten aangroeien, dichtgroeien, weer worden opengehaald etcetera, waardoor de situering van de slootkanten, en daarmee de oppervlakte, kan fluctueren. Eiseres betwist dat zij zich niet aan de afspraken heeft gehouden zoals die ter zitting zijn gemaakt. Dat zij op de luchtfoto’s had moeten intekenen dan wel rekening had moeten houden met niet-beteelde oppervlakte blijkt niet uit het verkort proces-verbaal van de zitting van 14 april 2015. Verweerder heeft zich in ieder geval niet gehouden aan de afspraak om op de luchtfoto’s zowel de door verweerder vastgestelde perceelgrenzen als de door eiseres ingetekende perceelgrenzen te vermelden. Anders dan verweerder meent wordt eiseres door de onnauwkeurige perceelgrenzen wel degelijk benadeeld. De drogredenering dat een en ander elkaar per saldo zou opheffen is onzin en niet met feiten gestaafd. Eiseres handhaaft het standpunt, zoals vermeld in de spreadsheet, dat voor zover het gaat om sloten, dammen en paden de lijnen onjuist zijn ingetekend. Eiseres voert tot slot aan dat alle oppervlaktediscussies kunnen worden ondervangen door terug te vallen op de tolerantie die is toegestaan binnen de Europese Regelgeving op grond van artikel 34 van Pro de Verordening EG/1122/2009. De laatste zin van het eerste lid maakt het mogelijk om niet uit te gaan van een minimumoppervlakte, die ieder jaar opnieuw zou moeten worden vastgesteld, gezien de variatie in ligging van de grens land-water. Een oppervlakte per 15 mei van het subsidiejaar die correspondeert met de getoonde luchtfoto’s in de GO maakt het voor de agrariër een stuk duidelijker. Het feitelijk niet jaarrond in gebruik hebben van grond wordt ondervangen door de tolerantie(marge). Juist voor dergelijke kleine afwijkingen is de tolerantiemarge bedoeld.
19. De rechtbank volgt eiseres in het standpunt dat de luchtfoto’s, waar door eiseres al meerdere malen om was verzocht, ten onrechte pas bij het bestreden besluit 3 zijn overgelegd. Het bestreden besluit 3 is om die reden in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt. Hierna beoordeelt de rechtbank inhoudelijk of verweerder van de juiste oppervlaktes is uitgegaan.
20. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en gelet op hetgeen is bepaald in artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening EG/1122/2009, mag bij het bepalen van de oppervlakte van beheereenheden worden uitgegaan van de in de AAN/BRP opgenomen referentiepercelen, tenzij hetgeen is aangevoerd aanleiding geeft om aan de juistheid van de vastgestelde oppervlakte te twijfelen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1490).
21. Eiseres heeft ten aanzien van de door verweerder vastgestelde oppervlaktes verschillende argumenten naar voren gebracht. De rechtbank vindt daarin onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de door verweerder vastgestelde oppervlaktes. Verweerder heeft weliswaar meerdere keren zijn standpunt gewijzigd, echter dit maakt niet dat alleen daarom moet worden aangenomen dat de in het bestreden besluit 3 vastgestelde oppervlaktes onjuist zijn. De rechtbank volgt eiseres niet in de stelling dat ten onrechte de winterluchtfoto 2012 is gehanteerd. Verweerder heeft de perceelgrenzen vergeleken met de zomerluchtfoto’s 2011 en daarbij geconstateerd dat eiseres niet is benadeeld. Dat deze werkwijze in strijd is met de toepasselijke regelgeving is niet gebleken. Het gegeven dat bij de jaarlijkse GO altijd de zomerluchtfoto wordt getoond maakt dit niet anders. Verder merkt de rechtbank op dat, alhoewel het vaststellen van de perceelgrenzen met zorgvuldigheid dient te gebeuren, het niet haalbaar is om de perceelgrenzen met 100% nauwkeurigheid vast te stellen gelet op het grote aantal gewaspercelen waarvan de oppervlaktes jaarlijks vastgesteld moeten worden. Verweerder heeft aan de hand van de winterluchtfoto’s van 2012 en de zomerluchtfoto’s van 2011 en de daarop gegeven toelichting, voldoende aannemelijk gemaakt dat de perceelgrenzen, en daarmee de oppervlaktes, voor de uitbetaling van de SNL-subsidie voor het beheerjaar 2011 correct zijn vastgesteld. Uit hetgeen eiseres heeft aangevoerd over artikel 39, eerste lid, van de Verordening EG/1122/2009 maakt de rechtbank op dat eiseres voorkeur heeft voor een andere beoordelingssystematiek dan zoals deze door verweerder is gehanteerd. Dat de vaststelling van de oppervlaktes, zoals verweerder dat heeft gedaan, in strijd is met de Verordening EG/1122/2009 dan wel de SNL is de rechtbank echter niet gebleken. De beroepsgronden slagen niet.
22. Ten aanzien van de toeslag voor ruige mest heeft verweerder in het bestreden besluit 3 gesteld dat de oppervlakte voor uitbetaling van de toeslag is gekoppeld aan de oppervlakte voor collectief beheer zoals deze is uitbetaald voor het jaar 2011. De ruige mest mag in de situatie van eiseres alleen worden uitgereden op de percelen met het pakket “ [...] ” en “ [...] ”. Uit het bestreden besluit 3 blijkt dat er voor deze pakketten in totaal een oppervlakte van 8,6 hectare wordt uitbetaald. Voor de ruige stalmest wordt daardoor ook een toeslag uitbetaald van 8,6 hectare.
23. Eiseres voert aan dat de toeslag ruige stalmest niet juist is uitbetaald nu de oppervlaktes van de collectieve beheereenheden onjuist zijn vastgesteld. Nu de rechtbank van oordeel is dat verweerder de oppervlaktes van de collectieve beheereenheden juist heeft bepaald, slaagt deze grond niet.
Probleemgebiedenvergoeding 2011
24. Bij de GO 2011 heeft eiseres eveneens een probleemgebiedenvergoeding (PGV) aangevraagd. In het bestreden besluit 3 heeft verweerder allereerst gesteld dat uitsluitend PGV kan worden toegekend voor gewaspercelen waarvoor ook een subsidie op grond van de SNL is uitbetaald. Voor de gewaspercelen 42, 58, 71, 81 tot en met 87 geldt dat geen sprake is van SNL-subsidie in het jaar 2011, zodat ook geen PGV kan worden toegekend. Verder dient de landbouwgrond een aaneengesloten oppervlakte te hebben van 0,5 hectare. Beheereenheid 35 komt om die reden niet voor uitbetaling in aanmerking. Ten aanzien van de overige gewaspercelen worden de oppervlaktes gewijzigd naar de oppervlaktes zoals die in het bestreden besluit 3 zijn vastgesteld voor individueel en collectief agrarisch natuurbeheer 2011. Het bedrag van de PGV wordt daarmee ook gewijzigd vastgesteld.
25. Eiseres voert aan dat voor de beheereenheden 5, 35, 40, 1100, 1118 en 1138 ten onrechte geen PGV is toegekend omdat zij niet een aaneengesloten oppervlakte hebben van tenminste 0,5 hectare. De PGV is juist bedoeld om ongunstige landbouwomstandigheden, waaronder kleine percelen, te compenseren. Deze beheereenheden maken onderdeel uit van een aaneengesloten geheel. Ook de onderlinge samenhang met aangrenzende gewaspercelen dient te worden beoordeeld en daarbij dient ook de goedgekeurde slotenmarge te worden betrokken.
26. Uit bestreden besluit 3 volgt dat de PGV uitsluitend voor beheereenheid 35 is geweigerd omdat sprake zou zijn van een kleiner oppervlakte dan 0,05 hectare. Dat de PGV is geweigerd voor de overige door eiseres genoemde beheereenheden omdat sprake is van een oppervlakte van minder dan 0,05 hectare is niet gebleken, zodat de rechtbank eiseres niet volgt ten aanzien van de beheereenheden 5, 40, 1100, 1118 en 1138. Ten aanzien van beheereenheid 35 brengt verweerder in het schrijven van 27 mei 2015 naar voren dat hij alsnog aanleiding ziet om PGV toe te kennen , nu de weiderand op één punt grenst aan het daarboven gelegen perceel waardoor er wel sprake is van aaneengeslotenheid. Er zal dan ook alsnog PGV worden toegekend voor deze beheereenheid, met een hoogte van € 12,22 (0,13 hectare x € 94,-). Nu verweerder het standpunt ten aanzien van de PGV heeft gewijzigd hangende de beroepsprocedure tegen het bestreden besluit 3, is ook op dit punt sprake van een gebrek in het bestreden besluit 3, zodat ook deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie
27. Gelet op de in rechtsoverwegingen 19 en 26 geconstateerde gebreken is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit 3 worden vernietigd.
28. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 3 in stand te laten, met uitzondering van de PGV 2011 voor beheereenheid 35, waarop in rechtsoverweging 29 wordt ingegaan. Eiseres heeft na de zitting de mogelijkheid gehad om haar op- en aanmerkingen te plaatsen bij de juiste versie van de luchtfoto’s, en de rechtbank heeft in rechtsoverweging 21 geoordeeld dat verweerder de oppervlaktes van de collectieve beheereenheden correct heeft vastgesteld.
29. Ten aanzien van de PGV 2011 voor beheereenheid 35 ziet de rechtbank, onder verwijzing naar rechtsoverweging 26, geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank zal op grond van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit 2 voor zover daarbij is geweigerd om PGV toe te kennen voor beheereenheid 35. Vervolgens bepaalt de rechtbank dat aan eiseres PGV toegekend dient te worden voor beheereenheid 35, ter hoogte van een bedrag van
€ 12,22. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in zoverre de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 3. Dat betekent dat verweerder dus geen nieuw besluit meer hoeft te nemen.
30. Nu verweerder gedurende de beroepsfase een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen ter vervanging van de bestreden besluiten 1 en 2, en omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 3 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht in de procedures met kenmerken UTR 13/3261 en UTR 13/3317 dient te vergoeden, van in totaal € 636,-.
31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in beide zaken, 2 punten voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
Ten aanzien van het bestreden besluit 1
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit 1;
Ten aanzien van het bestreden besluit 2
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit 2;
Ten aanzien van het bestreden besluit 3
- verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit 3 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 3 en bepaalt dat de rechtsgevolgen in stand blijven, met uitzondering van de probleemgebiedenvergoeding voor beheereenheid 35;
- herroept het primaire besluit 2;
- kent voor beheereenheid 35 een probleemgebiedenvergoeding toe voor het jaar 2011 ter hoogte van € 12,22;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 3;
Ten aanzien van de bestreden besluiten 1 tot en met 3
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.984,-, te betalen aan eiseres;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 636,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Reijnierse, voorzitter, en mr. M.C. Stoové en M.C. Verra, leden, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.