Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/4355
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2014 in de zaak tussen
de Raad van Toezicht van de Orde van Advocaten Midden-Nederland, te Utrecht, eiser
(gemachtigde: mr. T.J. Roest Crollius),
en
de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E. Veenboer).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Utrechtse Schade Advocaten, te Utrecht, gemachtigden: mr. J.W. Koeleman en mr. H. van Ommen.
Utrechtse Schade Advocaten, te Utrecht, gemachtigden: mr. J.W. Koeleman en mr. H. van Ommen.
Procesverloop
Bij brief van 24 december 2012 (het primaire besluit) heeft de rechtsvoorganger van eiser, de Raad van Toezicht van de orde van advocaten Utrecht, aan Utrechtse Schade Advocaten (hierna: belanghebbende) medegedeeld dat de kantoornaam “Utrechtse Schade Advocaten” niet voldoet aan artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b van de Samenwerkingsverordening 1993 (de verordening), en daarom voor 1 februari 2013 moet worden gewijzigd.
Bij besluit van 19 juli 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het administratief beroep van belanghebbende gegrond verklaard en het primaire besluit van 24 december 2012 vernietigd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. R.R. Crince le Roy en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Belanghebbende heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 1 februari 2012 is het kantoor “Utrechtse Schade Advocaten” gestart. In verband hiermee heeft belanghebbende op 23 februari 2012 bij eiser een entreetoets ingediend.
2. Bij e-mail van 8 maart 2012 heeft eiser belanghebbende bericht dat de ingediende entreetoets akkoord is bevonden.
3. Bij brief van 24 december 2012 heeft eiser aan belanghebbende medegedeeld dat de naam “Utrechtse Schade Advocaten” niet voldoet aan de voorwaarden van de verordening. Een gemeenschappelijke naam mag volgens eiser niet misleidend zijn, en mag niet naast een aanduiding van het karakter van het samenwerkingsverband uitsluitend de plaats van vestiging van het samenwerkingsverband vermelden. De naam “Utrechtse Schade Advocaten” voldoet hier niet aan, aldus eiser. De naam moet daarom voor 1 februari 2013 worden gewijzigd. Vervolgens is de in het procesverloop genoemde procedure gevolgd.
4. De rechtbank ziet zich om te beginnen voor de vraag gesteld of de brief van 24 december 2012 een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en of daartegen in dit geval de mogelijkheid van administratief beroep en beroep bij de rechtbank openstaat.
5. Op grond van artikel 9, tweede lid, van de Samenwerkingsverordening verleent de advocaat geen medewerking aan de totstandkoming of wijziging van een samenwerkingsverband voordat de Raad van Toezicht heeft beslist over de vraag of de voorwaarden waaronder het samenwerkingsverband wordt aangegaan of gewijzigd, de wijze van naar buiten optreden daaronder begrepen, voldoen aan het bepaalde bij of krachtens deze verordening.
6. Op de website van de Nederlandse Orde van Advocaten (www.advocatenorde.nl) is over de entreetoets onder meer het volgende vermeld:
“In het kader van het toezicht dienen alle nieuwe kantoren ten behoeve van de Raad van Toezicht een entreetoets in te vullen. Door deze entreetoets krijgt de plaatselijke Raad van Toezicht een goed beeld van de kantoororganisatie. Aan de hand van deze toets kan bovendien worden vast gesteld of aan de verordeningen wordt voldaan.”
(…)
“Nadat u de toets heeft ingevuld, wordt deze automatisch verstuurd naar de Raad van Toezicht waar het kantoor gevestigd zal zijn. Hij controleert de gegevens. Indien de Raad van Toezicht nog vragen heeft of aanvullende informatie wenst, ontvangt het kantoor daarover bericht. Nadat de Raad van Toezicht de entreetoets akkoord heeft bevonden, ontvangt de kantoorbestuurder daarvan een bevestiging per mail.”
7. Hieruit maakt de rechtbank op dat de goedkeuring van de entreetoets mede de beslissing behelst als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de verordening dat de voorwaarden waaronder het samenwerkingsverband wordt aangegaan, de wijze van naar buiten optreden daaronder begrepen, voldoen aan het bepaalde bij of krachtens die verordening. Dat de tekst over de entreetoets afkomstig is van de website van de Nederlandse Orde van Advocaten, en niet van de plaatselijke orde, maakt geenszins dat hieraan geen waarde kan worden gehecht. Bovendien is niet gebleken dat de tekst niet juist zou zijn. De rechtbank is voorts van oordeel dat de goedkeuring van de entreetoets gericht is op rechtsgevolg. Immers, gelet op artikel
9, tweede lid, van de verordening, mag eerst na goedkeuring van de Raad van Toezicht een samenwerkingsverband worden aangegaan. Dat het kantoor van belanghebbende ten tijde van het indienen van de entreetoets reeds was gestart doet hieraan niet af. Uit het voorgaande volgt dat de mededeling van 24 december 2012 moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 9, tweede lid, van de verordening, inhoudende de intrekking van de goedkeuring van de wijze van naar buiten treden. Hiertegen stond, gelet op artikel 10, eerste lid, van de verordening, de mogelijkheid van administratief beroep bij verweerder en, gelet op artikel 8:1 in Pro combinatie met artikel 7:1 van Pro de Awb, beroep bij de rechtbank open. Het beroep is dus ontvankelijk.
8. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser met de goedkeuring van de entreetoets bij belanghebbende het vertrouwen heeft gewekt dat op dat moment werd voldaan aan de voorwaarden van de verordening. Een aanleiding om de kantoornaam van belanghebbende te toetsen, anders dan de telefonische melding, die later geresulteerd heeft in een schriftelijke klacht van 5 februari 2013, lijkt er volgens verweerder niet te zijn geweest. Voor zover er al sprake is van een gewijzigd dan wel aangescherpt beleid ten aanzien van het toezicht op naleving van de verordening, had het op de weg van eiser gelegen om belanghebbenden hiervan op passende wijze op de hoogte te stellen. Van dat laatste is niet gebleken, aldus verweerder. Eiser is voorts tekortgeschoten in zijn belangenafweging nu niet is meegewogen dat belanghebbende met de goedkeuring van de entreetoets erop mocht vertrouwen dat er tegen de kantoornaam geen overwegende bezwaren bestonden. Verweerder heeft tevens de handelwijze van eiser met betrekking tot de gestelde termijn waarbinnen belanghebbende zijn publieksuitingen moest wijzigen, alsmede de daaraan verbonden kosten, onzorgvuldig geacht.
9. Eiser voert aan dat goedkeuring van de entreetoets niet betekent dat latere toetsing aan de verordening niet meer aan de orde kan zijn. Advocaten zijn en blijven er zelf verantwoordelijk voor om aan de verordening te voldoen. Belanghebbende heeft er volgens eiser daarom niet op mogen vertrouwen dat de naam voldeed aan de verordening. Eiser betoogt voorts dat er eind 2012 is besloten tot strenger toezicht op naleving van de verordening, in welk kader naast belanghebbende ook andere kantoren zijn aangeschreven. Daarnaast is de telefonische melding, die later vervat is in de schriftelijke klacht van 5 februari 2013, aanleiding geweest voor het nemen van het primaire besluit. Daarbij heeft volgens eiser wel degelijk een belangenafweging plaatsgevonden, die heeft geleid tot de conclusie dat aan het belang van naleving van de verordening meer gewicht toekomt dan aan het belang van belanghebbende bij het behouden van de kantoornaam. De nadelige gevolgen voor belanghebbende zijn volgens eiser niet onevenredig met de door het primaire besluit te dienen doelen. Bovendien levert het in stand laten van de kantoornaam rechtsongelijkheid op ten aanzien van de andere kantoren die hun naam hebben moeten aanpassen.
10. Volgens rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) geldt als maatstaf voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Een voorbeeld is de uitspraak van 9 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1467).
11. Nu, zoals hierboven is overwogen, de goedkeuring van de entreetoets mede de beslissing bevat dat aan de voorwaarden van de verordening is voldaan, is naar het oordeel van de rechtbank op basis hiervan bij belanghebbende het gerechtvaardigd vertrouwen ontstaan dat de kantoornaam aan de verordening voldeed. Met de goedkeuring is immers aan belanghebbende toestemming verleend om op deze wijze naar buiten te treden.
12. Uit rechtspraak van de ABRvS volgt evenwel dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Vereist is dat een afweging plaatsvindt van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt. Het bestuursorgaan moet daarbij nagaan of er zwaarder wegende belangen zijn – het algemeen belang of belangen van derden – die aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Een voorbeeld is de uitspraak van 30 mei 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW6880).
13. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat een dergelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden, met name niet omdat eiser in de besluitvorming, noch in de nadere belangenafweging in het vervolg van de procedure, noch ter zitting, heeft meegewogen dat belanghebbende ervan uit mocht gaan dat hij op deze wijze naar buiten mocht treden, en belanghebbende dit ook reeds een klein jaar in goed vertrouwen deed. Uit het primaire besluit blijkt ook niet dat eiser heeft onderzocht wat de nadelige gevolgen voor belanghebbende zouden kunnen zijn en of hiervoor enige vorm van compensatie zou moeten plaatsvinden. De rechtbank acht voorts de door eiser in het primaire besluit gestelde termijn, vanwege de voor belanghebbende verstrekkende gevolgen, niet zorgvuldig. De rechtbank kan eiser voorts niet volgen in diens stelling dat het in stand laten van de kantoornaam rechtsongelijkheid oplevert ten aanzien van de andere kantoren die hun naam hebben moeten aanpassen. Ter zitting is immers gebleken dat het ofwel kantoren betreft die zijn aangeschreven naar aanleiding van de door hen ingediende entreetoets, ten aanzien waarvan dus nog geen goedkeuring was verleend, ofwel het kantoren betreft die reeds zijn opgericht voor de invoering van de entreetoets en die dus nooit een entreetoets hebben afgelegd.
14. Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat eiser bij het nemen van het primaire besluit tekortgeschoten is in zijn belangenafweging, en dat het primaire besluit niet zorgvuldig tot stand gekomen is en niet voldoende is gemotiveerd. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder het primaire besluit terecht heeft vernietigd.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. ter Brugge, rechter, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.