Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 13/1848 en UTR 13/1849
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 mei 2013 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1],
[eiser 2],
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5],
[eiser 6],
[eiser 7],
[eiser 8],
[eiser 9]
[eiser 10],
[eiser 11],
[eiser 12],
[eiser 13],
[eiser 14],
[eiser 15] en
[eiser 16],
allen wonende te [woonplaats],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dronten, verweerder,
gemachtigden: mr. A.M. Hegger en ir. E. Heldoorn, beiden werkzaam bij de gemeente Dronten.
Als derdebelanghebbende heeft aan het geding deelgenomen: Stichting Aeres Groep, gevestigd te Dronten,
gemachtigde: mr. C.M.A. Delissen-Buijnsters, advocaat te Utrecht.
Procesverloop
Het beroep en het verzoek hebben betrekking op het besluit van 13 februari 2013 (het bestreden besluit), waarbij verweerder aan de Stichting Aeres Groep (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft verleend voor het huisvesten van maximaal 220 arbeidsmigranten op het perceel [adres] te Dronten (hierna: het perceel). Het beroep is ingesteld door alle eisers voornoemd. [eiser 1] en [eiser 2] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2013. Eisers zijn vertegenwoordigd door [eiser 2] en [gemachtigde], gemachtigde namens zijn echtgenote [eiser 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghoudster is verschenen [A], bijgestaan door gemachtigde voornoemd.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is voorts bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. Deze situatie doet zich hier voor.
Ten aanzien van het beroep (UTR 13/1849)
Ontvankelijkheid
3. Vergunninghoudster heeft op 8 juni 2012 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening. De aanvraag ziet op het gebruik van een zestal woonpaviljoens op het perceel, dat onderdeel uitmaakt van het Agripark, voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten.
Op 28 november 2012 heeft verweerder, onder ter inzage legging van de ontwerpvergunning, zijn voornemen gepubliceerd om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. In de daartegen ingediende zienswijzen heeft verweerder geen aanleiding gezien zijn voornemen te wijzigen. Met het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor de huisvesting van maximaal 220 arbeidsmigranten verleend.
5. De voorzieningenrechter stelt vast dat door [eiser 4], [eiser 5], de [eiser 6], [eiser 7], [eiser 12], [eiser 14], [eiser 15] en [eiser 16] geen zienswijze is ingediend. Eisers hebben ter zitting desgevraagd niet gesteld en de voorzieningenrechter is ook niet gebleken dat deze eisers hiervan redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Gelet op het bepaalde in artikel 6:13 van Pro de Awb zal de voorzieningenrechter het beroep van deze eisers om die reden niet-ontvankelijk verklaren.
6. Vergunninghoudster heeft ter zitting betoogd dat ook de overige eisers niet-ontvankelijk zijn in hun beroep aangezien de dichtstbijzijnde woning, [adres] te [woonplaats], is gelegen op een afstand van 121,47 meter van het perceel en een afstand van 205,23 meter van de paviljoens waar de migranten worden gehuisvest.
7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zie onder meer de uitspraak van 29 februari 2012, LJN BV7277, dient een natuurlijke persoon om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb te kunnen worden aangemerkt, een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
8. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de ruimtelijke effecten op de verkeersafwikkeling voor hem reden zijn geweest belanghebbendheid van bewoners van de woningen aan [straatnaam 1] aan te nemen. Tussen partijen is niet in geschil dat de ontsluiting per auto van de door de arbeidsmigranten te gebruiken woonpaviljoens in het Agripark plaats zal vinden via [straatnaam 2] en de [straatnaam 3]. Volgens een door verweerder in beroep overgelegde rapportage van een verkeerskundige inzake de verkeerssituatie zal de huisvesting van de migranten leiden tot een maximale toename van 220 auto’s per dag (in de ochtend heen en in de avond terug). Tussen partijen is ook niet in geschil dat ook de ontsluiting van de woningen aan [st[straatnaam 1] via [straatnaam 2] en de [straatnaam 3] plaatsvindt. Mede gelet op de door verweerder overgelegde rapportage is naar het oordeel van de voorzieningenrechter te verwachten dat de huisvesting van de migranten op het Agripark zal leiden tot een zekere toename van de verkeersstroom op de genoemde ontsluitingswegen, in de richting waarin ook de bewoners van [straatnaam 1] rijden. Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het belang van eisers, voor zover woonachtig aan [straatnaam 1], om die reden rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Eisers, voor zover woonachtig aan de [straatnaam 1], zijn dan ook ontvankelijk in hun beroep.
9. Ten aanzien van [eiser 8], woonachtig aan de [adres], heeft verweerder ter zitting onweersproken gesteld dat diens woning niet via [straatnaam 2] en de [straatnaam 3] is ontsloten. Voorts is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk geworden dat de ruimtelijke uitstraling van de toegestane afwijking van het bestemmingsplan zodanig is dat [eiser 8] anderszins een belang heeft dat rechtstreeks door het bestreden besluit wordt geraakt. [eiser 8] kan derhalve niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij het bestreden besluit worden aangemerkt. De voorzieningenrechter zal zijn beroep om die reden niet-ontvankelijk verklaren.
Inhoudelijk
10. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier relevant, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’ slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Op grond van artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), voor zover hier relevant, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
11. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat de gemeenteraad op basis van haar bevoegdheid tot het vaststellen van een lijst met categorieën van gevallen waarin geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, bij het besluit van
27 september 2012 ten aanzien de aanvraag heeft verklaard dat hiervoor geen verklaring van geen bedenkingen is vereist. De voorzieningenrechter concludeert dat daarmee materieel is voldaan aan het vereiste van artikel 6.5, eerste lid, van het Bor.
12. Het perceel heeft op grond van het geldende bestemmingsplan ‘Dronten-West/Agrarisch Onderwijs’ (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming ‘Agrarisch kenniscentrum’.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor ‘Agrarisch kenniscentrum’ bestemd voor:
a. primair: agrarisch onderwijs en agrarisch onderzoek, het geven van voorlichting op agrarisch terrein, alsmede hoogwaardige werkgelegenheid op aan de agrarische bedrijfsvoering verwant terrein in de vorm van kantoren en laboratoria, alsmede voor woningen, voor zover de gronden daartoe nader op de plankaart zijn aangeduid;
b. secundair: huisvesting voor studenten, conferentie- en vergaderruimten, gastenverblijven en voet- en fietspaden.
13. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter stelt vast dat het beoogde gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder heeft deze strijdigheid opgeheven door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo.
14. In het bestreden besluit staat vermeld dat de toestemming, de voorwaarden en de overwegingen er deel van uit maken. Verder zijn in het bestreden besluit de volgende voorwaarden genoemd:
* het betreft huisvesting voor tijdelijke werknemers;
* de tijdelijke werknemers dienen overwegend lokaal werkzaam te zijn;
* het betreft een huivestingsaccommodatie met nachtverblijf voor maximaal 220 personen;
* de huisvesting dient te voldoen aan de ABU-vestigingsnormen (Certified Flex Home) en, zodra beschikbaar, dient het woonkeurmerk voor de huisvesting van arbeidsmigranten te worden verkregen conform het gemeentelijk beleid voor huisvesting van arbeidsmigranten;
* er dient een beheerder op de locatie aanwezig te zijn, welke 24 uur per dag bereikbaar is;
* er dient een nachtregister aanwezig te zijn bij de beheerder met daarin geregistreerd de aanwezige personen die nachtverblijf houden in de betreffende accommodatie.
In de overwegingen van het bestreden besluit is voor een nadere motivering verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing en de weerlegging van de zienswijzen.
15. In de definitieve versie van de ruimtelijke onderbouwing van 20 november 2012 is toegelicht dat het perceel deel uitmaakt van het Agripark, dat gelegen is aan de westelijke kant van Dronten. Op het park zijn zowel educatieve als bedrijfsmatige voorzieningen aanwezig. De educatieve voorzieningen op het Agripark bestonden tot voor kort onder meer uit de Stoas Hogeschool, de Christelijke Agrarische Hogeschool (CAH) met bijbehorende campus (bestaande uit een guesthouse en woningen). De vestiging van de Stoas Hogeschool in Dronten is in verband met een reorganisatie gesloten en verplaatst naar Wageningen. Daarnaast verhuist de CAH naar een nieuwe locatie aan de overkant van [straatnaam 2] (de noordzijde). In verband met deze ontwikkelingen heeft vergunninghoudster, die eigenaar is van het Agripark, gezocht naar een passende invulling voor de vrijkomende gebouwen van de Stoas Hogeschool en de CAH. Voor de woongebouwen op het terrein van de CAH is belangstelling vanuit de organisatie ArbeidsMigrantenHuisvesting Flevoland B.V. (AMH) om hierin tijdelijk arbeidsmigranten te huisvesten.
Met de gevraagde omgevingsvergunning wordt beoogd om de tijdelijke huisvesting (voor een periode van 10 jaar) van maximaal 220 arbeidsmigranten toe te staan. De huisvesting vindt plaats in zes bestaande woonpaviljoens die oorspronkelijk hoorden bij de CAH. Deze woonpaviljoens liggen op het zuidelijke deel van de oorspronkelijke campus van de CAH.
De woonpaviljoens boden tot voor kort onderdak aan 140 studenten, maar in het verleden hebben zij jarenlang dienst gedaan voor de huisvesting van 300 studenten.
Naast de woonpaviljoens zal de voormalige dienstwoning aan [adres] worden gebruikt als beheerderswoning.
In de ruimtelijke onderbouwing is verder toegelicht dat de locatie past binnen de uitgangspunten van de Ruimtelijke beleidsnotitie Huisvesting arbeidsmigranten gemeente Dronten (hierna: de beleidsnotitie), die op 27 september 2012 door de gemeenteraad is vastgesteld.
Paragraaf 4.1 van de beleidsnotitie vermeldt dat een mogelijkheid voor deze huisvesting binnen de bebouwde kom gevonden kan worden in de vorm van een grootschalige voorziening, zoals een logiesgebouwen. Het kan dan gaan om (her)gebruik van bestaande gebouwen. Gedacht moet worden aan accommodaties voor maximaal 300 personen. Bij deze omvang kan fulltime beheer worden toegepast, blijft de omvang beheersbaar en is een voorziening ook economisch uitvoerbaar. Door middel van deze optie wordt te veel verspreiding/versnippering van tijdelijke huisvestingsituaties voorkomen. Dit maakt het beheer veel eenvoudiger en efficiënter. Daarnaast is de onderlinge sociale controle onder de arbeidsmigranten naar verwachting groter. Verder kunnen bij locaties van deze omvang gemeenschappelijke voorzieningen worden getroffen, zoals gemeenschappelijke ruimtes, sportfaciliteiten, etc. en voorzieningen als winkels zijn nabij.
In paragraaf 4.2 de beleidsnotitie staat dat opvang binnen de bebouwde kom in overige gebieden slechts onder voorwaarden een optie is. Onder ‘overige gebieden’ worden volgens de beleidsnotitie verstaan de overgangsgebieden tussen wonen en werken of tussen stedelijk en landelijk gebied. Hiervoor kan een aantal algemene criteria worden gesteld:
- de huisvesting dient bestemd te zijn voor tijdelijke arbeidsmigranten die overwegend lokaal werkzaam zijn;
- accommodaties voor nachtverblijf voor maximaal 300 personen;
- het parkeren dient op eigen terrein plaats te vinden, waarbij een norm wordt gehanteerd van minimaal 1 parkeerplaats per 2 personen;
- omtrent het beheer is in paragraaf 4.5 van de beleidsnotitie onder meer gesteld dat zowel voor de migranten als voor de omgeving 24 uur per dag iemand bereikbaar moet zijn in het geval van calamiteiten. Verder dient, bijvoorbeeld in de vorm van huis- en leefregels, een rook-, drink- en drugsbeleid te worden opgesteld en een beleid op het gebied van orde en netheid in en rond de huisvestingslocatie.
In paragraaf 3.3 van de beleidsnotitie is vermeld dat een inventarisatie is uitgevoerd naar de huidige situatie en de te verwachten situatie met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten. Uit de inventarisatie blijkt dat de migranten momenteel op verschillende manieren worden gehuisvest. De verwachting is dat ook in de toekomstige jaren behoefte is aan ruimtelijke mogelijkheden voor huisvesting van de tijdelijke arbeidsmigranten.
In de ruimtelijke onderbouwing is verder opgenomen dat vergunninghoudster en de gemeente een gezamenlijke gebiedsvisie voor het huidige Agripark aan [straatnaam 2] en de activiteiten langs de [straatnaam 4] hebben opgesteld. De toekomstvisie is dat het een breed ‘groen en duurzaam’ kenniscentrum wordt waaraan diverse doelgroepen invulling geven en er voldoende ruimte is voor innovatieve concepten, passend in het gebied. Binnen de ontwikkelingsvisie wordt, aldus de ruimtelijke onderbouwing, ook rekening gehouden met doelgroepwonen.
16. Naar aanleiding van opmerkingen in het beroepschrift omtrent de juistheid van het verlenen van een permanente vergunning voor de onderhavige aanvraag, ziet de voorzieningenrechter zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of met het bestreden besluit een afwijkend gebruik is vergund voor onbepaalde tijd of voor een periode van maximaal tien jaar vanaf de datum van de vergunningverlening.
17. Verweerder heeft in het verweerschrift van 12 april 2013 toegelicht dat vergunninghoudster en de gemeente Dronten op 18 mei 2012 de gebiedsvisie van Eiland naar Wijland (hierna: de gebiedsvisie) hebben opgesteld, waarbinnen ook het Agripark valt. De gebiedsvisie houdt samengevat in dat de samenhang in het gebied wordt vergroot en dat de verschillende deelgebieden met elkaar worden verbonden, om zo een gebied te creëren dat het profiel en de identiteit heeft van een kennislandschap. Het streven is gericht op het zo spoedig mogelijk formaliseren van deze visie in een bestemmingsplan, zodat in ieder geval over tien jaar het gebied overeenkomstig de visie in gebruik zal zijn. Daar het huisvesten van arbeidsmigranten niet past binnen de gebiedsvisie, is er, aldus het verweerschrift, in algemene zin, niet volgens de regels van het ruimtelijke bestuursrecht, sprake van een tijdelijke situatie. Het is dan ook de bedoeling dat uiterlijk over tien jaar deze huisvesting feitelijk zal zijn beëindigd. Verder is in het verweerschrift toegelicht dat op dit moment sprake is van leegstaande gebouwen. Om verpaupering van het terrein in de tussentijd tegen te gaan en het ook rendabel te houden, is de onderhavige omgevingsvergunning aangevraagd.
Ter zitting hebben verweerder en vergunninghoudster desgevraagd bevestigd dat de huisvesting van migranten op het Agripark niet past in de gebiedsvisie en slechts bedoeld is als tijdelijke oplossing. Zij hebben gesteld dat het de bedoeling is dat het door middel van de omgevingsvergunning toegestane gebruik maximaal tien jaar duurt, maar dat dit niet kan worden gegarandeerd aangezien van tevoren niet vast staat wanneer het nieuwe bestemmingsplan voor het gebied in werking zal treden. Verweerder heeft ter zitting verder betoogd dat het hem niet is toegestaan om aan een vergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo, voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik, een termijn te verbinden.
18. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het besluit van 13 februari 2013 te worden aangemerkt als een omgevingsvergunning met een maximale geldigheidsduur van tien jaar. Zij overweegt daartoe als volgt. In de aanvraag voor de omgevingsvergunning van 8 juni 2012 wordt voor de beschrijving van de gevolgen van het beoogde gebruik verwezen naar de bijgevoegde ruimtelijke onderbouwing. In paragraaf 1.1 (getiteld ‘Inleiding en doel’) van de ruimtelijke onderbouwing staat dat deze onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning-aanvraag. Verder wordt in de overwegingen van het bestreden besluit, die van dat besluit deel uitmaken, verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de ruimtelijke onderbouwing deel uitmaakt van het bestreden besluit.
In paragraaf 1.1 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat het doel dat met de omgevingsvergunning geregeld dient te worden, onder meer is dat in afwijking van het geldende bestemmingsplan de tijdelijke huisvesting (voor een periode van tien jaar) van maximaal 220 arbeidsmigranten wordt toegestaan. Gelet op de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, die zoals gezegd deel uitmaakt van het bestreden besluit, dient de vergunning van 13 februari 2013 te worden gelezen als een vergunning met een geldigheidsduur van tien jaar. De voorzieningenrechter acht het daarbij van belang dat verweerder en vergunninghoudster ter zitting hebben erkend dat de migrantenhuisvesting niet past binnen de gebiedsvisie. Verder is ter zitting door vergunninghoudster toegelicht dat de tijdelijke bewoning van de paviljoens door migranten met name is bedoeld om het terrein ook in de overgangssituatie naar een nieuw bestemmingsplan rendabel te houden. De gegeven ruimtelijke onderbouwing ziet dan ook op een tijdelijke situatie en niet op een permanente situatie. Dit betekent dat deze ruimtelijke onderbouwing niet ten grondslag kan worden gelegd aan een omgevingsvergunning die toestaat dat permanent van het bestemmingsplan mag worden afgeweken. De voorzieningenrechter volgt verweerder ook niet in zijn betoog dat het hem niet is toegestaan om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Zij vindt hiervoor een bevestiging in de uitspraken van de ABRvS van 23 januari 2008 (LJN BC2507) en 23 juni 2010 (LJN BM8793).
19. Eisers hebben, naar de voorzieningenrechter begrijpt, betoogd dat de ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit onvoldoende is, zodat verweerder niet bevoegd was om de vergunning te verlenen. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband als volgt.
20. Vergunninghoudster heeft terecht gesteld dat de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan, dat op het perceel in ieder geval de huisvesting van studenten al toestaat, betrekkelijk gering is. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS, zoals onder meer verwoord in de uitspraak van 24 december 2002 (LJN AF2434), die de voorzieningenrechter ook onder de Wabo nog van toepassing acht, kunnen aan de ruimtelijke onderbouwing van een project minder zware eisen worden gesteld naarmate de inbreuk van dat project op het bestaande planologische regime kleiner is.
21. Eisers hebben ter zitting betoogd dat aan de beleidsnotitie, die mede aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag lig, minder belang kan worden gehecht omdat deze speciaal met het oog op de aanvraag van vergunninghoudster is opgesteld. De voorzieningenrechter stelt vast dat de beleidsnotitie op 27 september 2012 door de gemeenteraad, en dus niet door verweerder, is vastgesteld. Verweerder heeft toegelicht en uit de inhoud van de beleidsnotitie blijkt dat deze is opgesteld om een belangenafweging te kunnen maken tussen de behoefte aan migrantenhuisvesting en de belangen van de omgeving. In de beleidsnotitie wordt ook ingegaan op de minimale eisen waaraan migrantenhuisvesting moet voldoen. Verder heeft verweerder ter zitting gesteld dat hij op dit moment nog een andere vergunningaanvraag voor migrantenhuisvesting in behandeling heeft, ten behoeve waarvan de beleidsnotitie eveneens is opgesteld. Anders dan eisers acht de voorzieningenrechter deze gang van zaken, waarbij eerste de gemeenteraad zich heeft uitgesproken en vervolgens verweerder, gelet op de onderscheiden (politieke) verantwoordelijkheden tussen raad en college, geenszins onjuist. Gelet op de genoemde omstandigheden heeft verweerder bij de beoordeling van de vergunningaanvraag dan ook terecht van belang geacht dat de locatie voldoet aan de in de beleidsnotitie gestelde voorwaarden. Er is geen rechtsregel die verweerder verplicht al bij de tot standkoming van een dergelijke beleidsstuk omwonenden daarover te consulteren. Integendeel, de gemeenteraad is het de burgers vertegenwoordigende orgaan bij dit soort algemene besluitvorming.
22. Eisers hebben verder betoogd dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet omdat onvoldoende aannemelijk is geworden dat de gevraagde voorziening ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten in de gemeente Dronten noodzakelijk is. Zij hebben verder betoogd dat niet is komen vast te staan dat er in de regio behoefte is aan migrantenhuisvesting op deze schaal.
23. In artikel 5.20 van het Bor is, voor zover hier relevant, bepaald dat artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing is voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de wet.
In artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is bepaald dat een bestemmingsplan, alsmede een ontwerp hiervoor, vergezeld gaat van een toelichting, waarin de inzichten voor de uitvoerbaarheid van het plan zijn neergelegd.
24. De voorzieningenrechter volgt eisers niet in hun betoog dat verweerder aannemelijk dient te maken dat de gevraagde voorziening voor migrantenhuisvesting noodzakelijk is. Gelet op artikel 5.20 van het Bor in samenhang met artikel 3.1.6 van het Bro dient verweerder wel te toetsen of het beoogde plan voor migrantenhuisvesting (economisch) uitvoerbaar is. Vast staat dat vergunninghoudster, die sinds jaar en dag eigenaar is van de grond en reeds bestaande gebouwen op het Agripark, een aanvraag voor de onderhavige omgevingsvergunning heeft gedaan. Verder blijkt uit de beleidsnotitie dat de verwachting bestaat dat er ook in de komende jaren behoefte zal zijn aan huisvestingsmogelijkheden voor tijdelijke migranten. Vergunninghoudster heeft ter zitting toegelicht dat zij inmiddels met de AMH voor een periode van tien jaar een huurovereenkomst heeft afgesloten om te voorzien in de huisvesting arbeidsmigranten op het perceel. Vooruitlopend op het inwerkingtreden van het bestreden besluit zijn al arbeidsmigranten op het perceel gehuisvest. Uit een door vergunninghoudster overgelegde brief van de AMH van 11 april 2013 blijkt dat er een dringende behoefte is om op korte termijn meer arbeidsmigranten op het perceel te huisvesten. Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat het de bedoeling is dat er gefaseerd steeds meer arbeidsmigranten op het perceel komen wonen, de planning is dat er in oktober 2013 in totaal 165 arbeidsmigranten op het perceel zijn gehuisvest. Dit aantal zal in 2014, na de winterperiode waarin geen behoefte is aan migrantenhuisvesting, verder worden uitgebreid. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is gelet op deze omstandigheden voldoende aannemelijk geworden dat het plan om tijdelijk migranten op het perceel te huisvesten (economisch) uitvoerbaar is.
25. Eisers hebben betoogd dat het niet aannemelijk is dat de migranten die op het perceel worden gehuisvest ook in de regio werkzaam zullen zijn. Hieromtrent overweegt de voorzieningenrechter dat in de vergunning als voorwaarde is opgenomen dat de tijdelijke werknemers overwegend lokaal werkzaam dienen te zijn. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij dit zal monitoren en vergunninghoudster daar, zo nodig, op zal aanspreken. Indien vergunninghoudster zich niet aan deze voorwaarde houdt, kunnen eisers zich dus tot verweerder wenden met een verzoek om handhaving. In het kader van de onderhavige procedure treft dit betoog van eisers dan ook geen doel. De voorzieningenrechter ziet in het betoog van eisers geen aanleiding om reeds nu al te veronderstellen dat de werknemers die op het perceel worden gehuisvest niet hoofdzakelijk lokaal werkzaam zullen zijn.
26. Eisers hebben verder betoogd dat de situatieschets in de ruimtelijke onderbouwing niet toereikend is omdat er momenteel ook nog studenten op het perceel wonen, waarvoor op de nieuwe campus geen ruimte is. Vergunninghoudster heeft ter zitting toegelicht dat het gaat om een tijdelijke situatie. Het gaat om 32 studenten die op dit moment nog op het perceel zijn gehuisvest, zij gaan verhuizen naar een andere locatie. De voorzieningenrechter acht het voldoende aannemelijk dat het bij de huisvesting van de resterende studenten op het perceel gaat om een overgangssituatie. Dat er op dit moment nog studenten op het perceel wonen, betekent niet dat de ruimtelijke onderbouwing ontoereikend is. De voorzieningenrechter stelt overigens vast dat (tijdelijke) huisvesting van studenten op het perceel na de inwerkingtreding van het bestreden besluit in beginsel niet meer is toegestaan.
27. De voorzieningenrechter is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit, daarbij in aanmerking genomen de tijdelijkheid van de gevraagde vergunning, toereikend is. Zij acht het daarbij van belang dat de locatie voldoet aan de in de beleidsnotitie gestelde voorwaarden voor huisvesting van arbeidsmigranten. Verder is van belang dat op het perceel al woonpaviljoens met de daarbij behorende primaire faciliteiten, zoals sanitaire voorzieningen, aanwezig zijn. Ook secundaire voorzieningen, zoals sportmogelijkheden en parkeermogelijkheden zijn in voldoende mate aanwezig. De voorzieningenrechter kan verweerder dan ook volgen in zijn overwegingen dat juist die combinatie van faciliteiten de kans op eventuele overlast voor de omgeving zal verminderen. Verder is sprake van een op meer dan 100 meter van de woonwijk gelegen en geheel afgescheiden terrein, waar 24 uur per dag een beheerder aanwezig zal zijn.
28. Verweerder was gelet op het voorgaande bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen, heeft kunnen komen. De voorzieningenrechter stelt daarbij voorop dat de uitkomst van de door verweerder verrichtte belangenafweging, gelet op de beleidsvrijheid die in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo aan verweerder is toegekend, door de bestuursrechter terughoudend moet worden beoordeeld.
29. Eisers hebben in dit verband gesteld dat verweerder de gevolgen van de verleende vergunning voor de ontsluiting van hun woningen via [straatnaam 2] en de [straatnaam 3] onvoldoende heeft getoetst.
30. In de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat het vertrek van een aantal functies op het perceel en de komst van nieuwe functies er voor zorgen dat het aantal verkeersbewegingen naar verwachting gelijk blijft. Wel zullen er in de toekomstige situatie andere piekmomenten zijn. In de ochtend zullen de arbeidsmigranten het terrein verlaten en in de avond weer terugkomen. In beroep heeft verweerder een aanvullende rapportage van een verkeersdeskundige overgelegd. Volgens deze rapportage zal er, uitgaande van het meest negatieve scenario waarin iedere arbeidsmigrant in een aparte auto rijdt, sprake zijn van een toename van 77 auto’s per uur in de spits tot in totaal 667 auto’s per uur in de spits op de [straatnaam 3]. In de rapportage is toegelicht dat dit aantal ruimt blijft binnen de norm voor een gebiedsontsluitingsweg (1.400-1.600 personenauto’s per uur) en ook blijft binnen de norm van het CROW (van 20.000 motorvoertuigen per etmaal) voor de situatie waarin een rotonde in plaats van een reguliere kruising wordt voorgeschreven. De conclusie is dat de [straatnaam 3] en de (reguliere) kruising van [straatnaam 2] met de [straatnaam 3] ook in de toekomstige situatie voldoen aan de daarvoor geldende normen. Het betoog van eisers leidt derhalve niet tot de conclusie dat verweerder de omgevingsvergunning vanwege de verkeersbelasting ervan in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen.
31. Eisers hebben gesteld dat zij in een te laat stadium bij de besluitvorming zijn betrokken. Zij vinden het vreemd dat verweerder eerst met vergunninghoudster heeft gepraat over haar plannen en de exacte invulling daarvan en dat zij, als omwonenden, pas in een later stadium van deze plannen, die toen al een concrete vorm hadden aangenomen, in kennis zijn gesteld. Volgens eisers heeft verweerder zich vooral laten leiden door het belang van vergunninghoudster.
32. Verweerder heeft toegelicht dat er bij iedere locatie sprake zal zijn van weerstand van omwonenden. Om een belangenafweging te kunnen maken tussen de behoefte aan migrantenhuisvesting en de belangen van de omgeving is de beleidsnotitie vastgesteld. De onderhavige locatie voldoet aan alle criteria uit de beleidsnotitie en is daarom bij uitstek geschikt. Verweerder heeft verder toegelicht dat eerder een aantal informele aanvragen van vergunninghoudster is afgewezen en dat uiteindelijk is ingestemd met de huisvesting van maximaal 220 arbeidsmigranten op het perceel. Op het moment dat dit plan voldoende concreet was, zijn ook de bewoners bij de besluitvorming betrokken.
33. De voorzieningenrechter volgt eisers niet in hun betoog dat de procedure die verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit heeft gevolgd onzorgvuldig is. Eisers hebben niet gesteld en de voorzieningenrechter is niet gebleken dat verweerder bij de voorbereiding heeft gehandeld in strijd met de daarvoor geldende (wettelijke) vereisten voor het betrekken van belanghebbenden zoals omwonenden. Een groot deel van eisers heeft daarvan ook gebruik gemaakt door het indienen van zienswijzen. Het is overigens geenszins ongebruikelijk dat een aanvrager van een omgevingsvergunning eerst in overleg treedt met het bevoegd gezag over de mogelijkheden, alvorens de omwonenden daarover te informeren.
34. Eisers hebben verder betoogd dat zij als gevolg van de verleende vergunning overlast verwachten. Er is volgens eisers onvoldoende waarborg voor het voorkomen van een inbreuk op hun veiligheid en woongenot.
35. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder terecht gesteld dat bij het betoog van eisers dat de verleende vergunning zal leiden tot een voor hen onaanvaardbare overlast, in aanmerking moet worden genomen dat het in de bestaande situatie studentenhuisvesting op het perceel was toegestaan, hetgeen ook voor overlast kan zorgen bij omwonenden met een ander leefpatroon. Eisers hebben in dit verband gesteld dat studenten voor hen makkelijker aanspreekbaar zijn en dat studenten, in tegenstelling tot de tijdelijke arbeidmigranten, een vaste relatie hebben met de verhuurder van de woning.
36. Verweerder heeft toegelicht dat, overeenkomstig de beleidsnotitie, in de vergunning voorschriften zijn opgenomen om overlast voor de omgeving te voorkomen. Eén van deze voorschriften is dat op de locatie een beheerder aanwezig moet zijn, die 24 uur per dag bereikbaar is. Vergunninghoudster heeft in beroep een kopie overgelegd van het Huishoudelijk Reglement gebruikers [straatnaam 1] Dronten (hierna: het Huishoudelijk Reglement) dat in april 2013 namens haar en de AMH is ondertekend. In dit reglement zijn, ter voorkoming van overlast, concrete voorschriften opgesteld waaraan de arbeidsmigranten die op het perceel wonen zich moeten houden. Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat zij er zelf, als eigenaar van het perceel, ook een belang bij heeft dat de verhouding met de omwonenden goed blijft en dat het dus ook voor haar van belang is dat de omwonenden geen overlast ondervinden. Vergunninghoudster zal er dan ook op toezien dat de beheerder zijn taak naar behoren verricht. Zo nodig zal zij gebruik maken van de in het Huishoudelijk Reglement geboden mogelijkheid om een bewoner die zich niet aan de regels houdt, de toegang tot het terrein te ontzeggen. Vergunninghoudster heeft verder toegelicht dat het de bedoeling is om met de gemeente en de omwonenden een convenant overeen te komen waarin afspraken zijn neergelegd over de wederzijde verplichtingen. In dit convenant, waarvan vergunninghoudster de derde conceptversie heeft overgelegd en waarbij enkele eisers ook betrokken zijn, staat vermeld dat de gemeente, de vergunninghoudster en de omwonenden ten minste twee keer per jaar met elkaar zullen overleggen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich, gelet op de aanwezigheid van een beheerder op de locatie, het door vergunninghoudster overgelegde Huishoudelijk Reglement en het tot stand te komen convenant in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet te verwachten is dat de vergunning zal leiden tot onaanvaardbare overlast voor de omwonenden. Daarbij is ook van belang dat de afstand tussen de paviljoens en de dichtstbijzijnde woning iets meer dan 205 meter bedraagt. Verder heeft verweerder door de voorwaarden van de aanwezigheid van een beheerder en van een nachtregister aan heeft bestreden besluit te verbinden, de middelen om overlast te voorkomen concreet gemaakt.
Het betoog van eisers leidt derhalve niet tot de conclusie dat verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen.
37. Hetgeen door eisers in beroep is aangevoerd leidt, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet tot een vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening (UTR 13/1848)
38. Gelet op de beslissing in de hoofdzaak, is het treffen van een voorlopige voorziening niet vereist. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat evenmin aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
Ten aanzien van het beroep:
- verklaart het beroep van [eiser 4], [eiser 5], de [eiser 6],
[eiser 7], [eiser 12], [eiser 14], [eiser 15], [eiser 16] en [eiser 8]
niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 9]
[eiser 10], [eiser 11] en [eiser 13] ongegrond.
Ten aanzien van het verzoek:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening van [eiser 1] en [eiser 2] af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.K. van de Poel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2013.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.