Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 12/1866 en UTR 12/2898
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 februari 2013 in de zaken tussen
drs. [eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigden: mrs. J.G. Bos en G.J.M. Cartigny),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E.W. Tieleman).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug te Doorn (gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink).
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2011 (het primaire besluit I) heeft verweerder beslist op de aanvraag van de gemeente Utrechtse Heuvelrug (de gemeente) om een ontheffing op grond van artikel 75 van Pro de Flora- en faunawet voor het project ‘Lange Dreef Driebergen-Rijsenburg’
Bij besluit van 16 april 2012 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld (onder zaaknummer UTR 12/1866).
Bij besluit van 31 mei 2012 (het primaire besluit II) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhaving van de Flora- en faunawet in hetzelfde gebied afgewezen.
Bij besluit van 14 augustus 2012 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld (onder zaaknummer UTR 12/2898).
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft gevoegd plaatsgevonden op 22 oktober 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden, vergezeld van [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [B].
Overwegingen
1. Op deze zaken is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. De in beroep bestreden besluiten zijn namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.
2. Eiser is eigenaar en bewoner van het landgoed [naam] te Driebergen-Rijsenburg. Het landgoed heeft een oppervlakte van ruim 18 hectare. Aan de noordwestzijde van het landgoed, over een lengte van ruim één kilometer, ligt het plangebied waarop de aanvraag om ontheffing betrekking heeft. Bezien vanaf het landgoed is eerst een bufferzone of natuurzone van 50 m breed voorzien en dan een strook van 100 m die is bedoeld voor 250 woningen. Binnen het plangebied is ook voorzien in de sloop van enkele opstallen op de [adres].
3. Ontheffing van de verbodsbepalingen genoemd in artikel 11 van Pro de Flora- en faunawet is in het primaire besluit I verleend voor zover dit betreft het beschadigen, vernielen of verstoren van holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de gewone dwergvleermuis, heikikker, poelkikker en de ringslang. In het primaire besluit I heeft verweerder ook het standpunt ingenomen dat geen ontheffing nodig is voor het verbod op het vervoeren en onder zich hebben van de heikikker, poelkikker en de ringslang en voor de verbodsbepalingen voor de boomvalk, buizerd, gierzwaluw, huismus, laatvlieger, ruige dwergvleermuis, watervleermuis, kerkuil en steenuil, gedeeltelijk onder de voorwaarde dat bepaalde maatregelen worden getroffen.
4. De inhoudelijke bepalingen van de Crisis- en herstelwet (Chw) hebben onmiddellijke werking voor de onder de reikwijdte van deze wet vallende besluiten. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of de Chw op de als eerste genoemde zaak, dus over het ontheffingsbesluit, van toepassing is. Zij is van oordeel dat dit niet het geval is, aangezien zoals de rechtbank Utrecht, rechtsvoorgangster van deze rechtbank, ook eerder heeft geoordeeld in haar mondelinge uitspraak van 18 mei 2011 in het geschil tussen eiser en de gemeenteraad in de zaak met zaaknummer SBR 10/3802 geen sprake is van een project als bedoeld in artikel 1.1 van de Chw. Er is geen sprake van een project genoemd in bijlage I of bijlage II van de Chw, dan wel het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Ten slotte geldt, gelet op die uitspraak van de rechtbank, dat de categorieën 3.1 en 3.2 van de bijlage I van de Chw niet van toepassing zijn, omdat in die zaak sprake was van een ontheffing van het bestemmingsplan ‘Lange Dreef’ dat onder het regime van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is vastgesteld en verder ten behoeve van dat plan geen projectuitvoeringsbesluit is vastgesteld als bedoeld in artikel 2.10 van de Chw.
5. De bestreden besluiten gaan over de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten I en II. De rechtbank heeft bij haar beoordeling de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 december 2012 (in de zaak 201206819/1) over het bestemmingsplan "Lange Dreef 2012" in de gemeente betrokken. Uit die uitspraak vloeien naar het oordeel van de rechtbank noch positieve, noch negatieve consequenties voort voor de beantwoording van de nu voorliggende rechtsvragen.
6. Eiser heeft aangevoerd dat hij belanghebbende is, omdat zijn belang rechtstreeks bij de besluiten is betrokken. Eiser stelt kort gezegd dat hij zicht heeft op de dieren en het plangebied en voorts dat niet het zichtcriterium, maar het afstandscriterium bepalend is. Als van de ontheffing gebruik wordt gemaakt, heeft dat ruimtelijke uitstraling op het landgoed van eiser. De boomvalk, buizerd, gierzwaluw en de huismuis zijn volgens eiser ten onrechte door verweerder buiten beschouwing gelaten bij het bestreden primaire besluit I, het ontheffingsbesluit.
7. Verweerder heeft zich hierover in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat eiser geen belanghebbende is, omdat eiser geen belang heeft dat rechtstreeks is betrokken bij de primaire besluiten. Volgens verweerder heeft eiser geen zicht op het plangebied en de dieren waarop de besluiten betrekking hebben. De Flora- en faunawet en de daarin neergelegde ontheffingsmogelijkheid gaan niet over de realisering van het (woningbouw)project op zich en de planologische aspecten, maar zijn bedoeld om dier- en plantensoorten te beschermen.
8. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij beantwoording van de vraag of eiser als belanghebbende moet worden aangemerkt, moet worden bezien of het redelijkerwijs te verwachten is dat van de handelingen waarop de bestreden besluiten betrekking hebben invloed zal uitgaan op de woon- en leefomgeving van diegene die woont en leeft in de nabijheid van de plaats waarop de bestreden besluiten betrekking hebben. Het gaat daarbij in het kader van de Flora- en faunawet om de bescherming van soorten en niet om de bescherming van gebieden. Dat is van belang bij de invulling van het begrip "invloed op de woon- en leefomgeving". De rechtbank wijst op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 januari 2009 (LJN: BH1113), 15 juni 2011 (LJN: BQ7940), 15 februari 2012 (LJN: BV5086) en 8 augustus 2012 (LJN: BX3969). Verder is vereist een bijzonder individueel, persoonlijk belang, dus een mate van betrokkenheid die uitstijgt boven die van anderen.
9. Het landgoed van eiser bestaat voor ongeveer de helft uit natuurgebied/bos (ongeveer 9 hectare). De rechtbank overweegt dat niet valt vol te houden dat de woon- en leefomgeving van eiser zich uitstrekt tot zijn hele landgoed. De woon- en leefomgeving van eiser wordt gevormd door zijn woning, samen met de direct daaromheen liggende gronden. De woning ligt op ongeveer 80 meter afstand van de bufferzone. Doorgaans gaat het in de rechtspraak als het gaat om het woon- en leefklimaat om betrekkelijk kleine percelen waarop woningen zijn gelegen. Dan speelt geen sterke rol of de desbetreffende rechtsvragen worden beantwoord, berekend vanaf de woning of vanaf de perceelsgrenzen. In een geval als dit echter wordt dat nu juist van groot belang. Vergelijkerenderwijs wijst de rechtbank op de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 juni 2012 (LJN: BX5626). Die uitspraak gaat over een ruimtelijke-ordeningskwestie, zodat de bepaling van de belanghebbendheid niet één op één gelijk te stellen is met de bepaling van de belanghebbendheid in Flora-en-faunawetzaken. In die uitspraak is overwogen: "Anders dan de rechtbank heeft overwogen, maakt de omstandigheid dat de woning deel uitmaakt van de beschermde historische buitenplaats [...] en volgens de begripsomschrijving van een historische buitenplaats de woning en de grond eromheen als een onlosmakelijk geheel moeten worden gezien niet dat bij het bepalen of [...] belanghebbende bij het bouwplan is, de grens van de historische buitenplaats als uitgangspunt moet worden genomen." Vervolgens wordt in die uitspraak de beoordeling uitgevoerd, uitgaande van de afstand van de woning tot het desbetreffende gebied. De rechtbank concludeert dat ook in dit geval bij de bepaling van wat eisers woon- en leefklimaat is, in die lijn moet worden geredeneerd. Dat eiser enkele malen per jaar in de opstallen komt die meer aan de grens van het perceel staan, is niet voldoende om eisers woon- en leefklimaat tot de perceelsgrenzen op te rekken.
10. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eiser niet op grond van het zogeheten zichtcriterium als belanghebbende kan worden aangemerkt. Eiser heeft in beroep gesteld dat vanaf zijn landgoed zicht bestaat op de dieren en het plangebied, maar zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, kan niet het hele landgoed als de woon- en leefomgeving van eiser worden aangemerkt. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat vanaf de zolder van zijn woning in enige mate direct zicht bestaat op het plangebied en de betrokken dieren, maar deze mate van zicht als door eiser omschreven, is onvoldoende om te kunnen stellen dat daarmee is voldaan aan het zichtcriterium.
11. Naast zicht spelen ook andere elementen een rol bij de beantwoording van de vraag of er "invloed op de woon- en leefomgeving" is, zoals de nabijheid tot en de uitstraling van de diersoorten en de voor de Flora- en faunawet relevante voorgenomen ingrepen in het plangebied. Dit valt op te maken uit de hierboven al genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 8 augustus 2012, waarin een van de bepalende vragen is of de omwonenden "zo dicht bij het plangebied woonachtig zijn" dat zij daarom moeten worden geacht direct in hun belangen te zijn geraakt. De rechtbank is van oordeel dat aannemelijk is dat het verstoren van de fauna in het plangebied, waarvoor de ontheffing is verleend en in welk kader eiser een verzoek om handhaving heeft ingediend, invloed zal hebben op de flora en fauna in de directe woon- en leefomgeving van eiser. Daarbij is van belang dat het hier gaat om verschillende beschermde diersoorten die deel uitmaken van een bijzondere biotoop. De verstoring van de dieren in het plangebied kan naar redelijkerwijs moet worden verwacht zijn uitwerking hebben op de ruimtelijke kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van eiser. De belangen van eiser zijn daarom rechtstreeks betrokken bij de besluiten. Dat het volgens verweerder slechts gaat om kleine en schuwe dieren die zich nagenoeg niet laten zien en dus weinig ruimtelijke uitstraling zouden hebben, is onvoldoende om invloed op de directe woon- en leefomgeving van eiser afwezig te achten. In de eerste plaats gaat dat type redenering snel te ver om belanghebbendheid aan- of afwezig te achten op basis van een te gedetailleerde betekenis die dan zou worden toegekend aan de specifieke diersoorten waarvoor ontheffing is verleend. In de tweede plaats is in het primaire besluit I ook geoordeeld dat bepaalde diersoorten niet aanwezig zijn en de bepaling van de belanghebbendheid gaat ook over de mogelijkheid om die beoordeling aan te vechten. Niet doorslaggevend, maar wel van betekenis is verder dat eiser belanghebbende is geacht in de omgevingsrechtelijke kwestie, die heeft geleid tot de mondelinge uitspraak van 18 mei 2011; ook al betreft het een andere materie, het gaat in die kwestie in essentie over hetzelfde gebied en dus over dezelfde afstanden. Verweerders beoordelingen van de aanvraag van de gemeente en het handhavingsverzoek, beide voor zover het Flora-en-faunawetrelevante activiteiten betreft, in de beide primaire besluiten, hebben betrekking op het hele plangebied en de belangen van eiser zijn rechtstreeks betrokken bij die beide primaire besluiten. De rechtbank is verder van oordeel dat met het bovenstaande oordeel over het directe belang ook eisers persoonlijk belang gegeven is.
12. Waar verweerder zich op het standpunt stelt dat de beweerdelijk geschonden normen uit de Flora- en faunawet niet strekken tot bescherming van de belangen van eiser, overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat dit zogenoemde relativiteitsvereiste, anders dan in de Chw, te weten in artikel 1.9 van die wet zoals die gold tot 1 januari 2013, niet in de Flora- en faunawet is neergelegd. Nu de bestreden besluiten zijn bekend gemaakt vóór 1 januari 2013 is, zoals hierboven gezegd, het recht van toepassing zoals dat gold voor die datum. Ook het huidige artikel 8:69a van de Awb, waarin een relativiteitsvereiste voor het hele bestuursrecht is neergelegd, geldt dus niet in deze zaken. In de tweede plaats gaan deze zaken over de bepaling van de belanghebbendheid van eiser. Dat is een wezenlijk andere kwestie dan de beantwoording van de vraag of het relativteitsvereiste zich verzet tegen vernietiging van een besluit.
13. Ook verder is er geen reden om te oordelen dat eiser in de beide zaken geen belanghebbende is. De rechtbank komt dus tot de conclusie dat verweerder de bezwaren van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat hij geen belanghebbende is.
14. Het debat tussen partijen is tot nu toe bijna geheel gegaan over de niet-ontvankelijkheid van eiser en nog niet over de inhoudelijke rechtmatigheid van de primaire besluiten I en II, terwijl dat laatste vraagstuk een redelijk complexe en feitelijke beoordeling vergt. Daarom acht de rechtbank een poging om te komen tot finale geschilbeslechting binnen deze procedure niet opportuun. Een vernietiging met de opdracht nu op het bezwaar in beide zaken te beslissen, uitgaande van de belanghebbendheid van eiser, is in dit geval beter en wellicht ook sneller.
15. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten I en II. Zij draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen, uitgaande van de belanghebbendheid van eiser.
16. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (in beide zaken elk 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 0,5). De wegingsfactor is 0,5, omdat het in rechte uitsluitend is gegaan over de ontvankelijkheid van de bezwaren. Verder geldt dat het niet gaat om samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Bpb, omdat de beroepen niet (nagenoeg) gelijktijdig zijn ingediend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en II;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 312,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, rechter, in aanwezigheid van B.C.H. Wilbrink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2013.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.