Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/2776
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2013 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. S. Mathoerapersad),
en
de directie van het Centraal Bureau voor Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Kwant).
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en aan hem een alcoholslotprogramma (ASP) opgelegd.
Bij besluit van 4 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Op grond van artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) besluit het CBR indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een ASP.
Op grond van artikel 132b, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op aan een ASP deel te nemen.
Op grond van het tweede lid, eerste volzin, verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Op grond van het derde lid, aanhef en onder a, doet het CBR mededeling aan betrokkene dat hij, nadat hij heeft voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, b, en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor de categorie AM.
De hiervoor bedoelde ministeriële regeling is de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (de Regeling).
Op grond van artikel 17, aanhef en onder a, van de Regeling bepaalt het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het ASP indien bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3 ‰ maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰.
Op grond van artikel 19c van het Reglement rijbewijzen wordt aan de aanvrager van een rijbewijs, die blijkens de ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister geregistreerde verklaring van geschiktheid slechts een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, kan besturen waarin een alcoholslot is ingebouwd, een rijbewijs afgegeven dat slechts geldig is voor het besturen van een motorrijtuig van de categorie B waarin ten behoeve van de aanvrager een alcoholslot is ingebouwd. Op het rijbewijs is deze beperking aangeduid met een bij ministeriële regeling vastgestelde codering.
Op grond van artikel 132a, eerste lid, wordt een alcoholslot, als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de Wvw, alleen ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
2.
Verweerder heeft het bestreden besluit genomen naar aanleiding van een mededeling van de politie Flevoland van 11 september 2012, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw. Volgens die mededeling is bij eiser op 6 september 2012 een ademalcoholgehalte van 580 µg/l geconstateerd. Hierop is de besluitvorming gevolgd als vermeld onder Procesverloop.
3.
Eiser heeft in de eerste plaats betoogd dat de wettelijke regeling van het ASP buiten toepassing moet blijven. Daartoe heeft hij aangevoerd dat deze regeling in strijd is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, dat deze regeling discriminerend is en in strijd is met het gelijkheidsbeginsel van artikel 14 EVRM. Verder heeft eiser aangevoerd dat de wettelijke regeling ten onrechte inbreuk maakt op het eigendomsrecht, omdat die geen mogelijkheid biedt tot ontheffing voor beroepen als chauffeurs en monteurs gedurende reguliere werktijden.
4.
Gelet op dit betoog van eiser heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de wettelijke regeling van het ASP terecht niet buiten toepassing gelaten. Daarbij heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat alle houders van een Nederlands rijbewijs op dezelfde manier worden getroffen door het ASP. In de gevallen waarin een alcoholgehalte wordt geconstateerd dat de oplegging van een ASP rechtvaardigt, wordt in het belang van de verkeersveiligheid een ASP opgelegd. Eisers stelling dat werknemers in Nederland met een buitenlands rijbewijs niet worden getroffen door het ASP heeft verweerder terecht niet gevolgd. Ter zitting heeft verweerder terecht gewezen op artikel 132, zevende lid, van de Wvw waaruit volgt dat onder rijbewijs in het kader van het ASP mede wordt verstaan een rijbewijs, afgegeven door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland, waarvan de houder in Nederland woonachtig is. Ook overigens blijkt uit wat eiser heeft aangevoerd niet dat het ASP een onderscheid maakt waarvoor geen redelijke en objectieve gronden bestaan. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat van een ongeoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht geen sprake is. De bevoegdheid tot oplegging van het ASP is bij wet voorzien en het algemeen belang, te weten het vergroten van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van ongevallen door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen, is gediend met de toepassing van het ASP. Geen grond bestaat voor het oordeel dat geen redelijk evenwicht bestaat tussen het met het opleggen van het ASP gediende belang en de nadelige gevolgen daarvan voor eiser, die stelt daardoor zijn werk en dus zijn inkomen te zullen verliezen. Daarbij heeft verweerder erop mogen wijzen dat de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 17) vermeldt dat uitdrukkelijk er niet voor gekozen is om een uitzondering te maken voor bestuurders die hun rijbewijs voor hun werk nodig hebben. “Juist van deze categorie mag een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel worden verwacht ten opzichte van de medeweggebruikers. (…). Het feit dat men als gevolg van het in eigen tijd begaan van een zwaar verkeersdelict een maatregel opgelegd krijgt die ertoe leidt dat men de voor het werk benodigde rijbevoegdheid verliest behoort tot de risicosfeer van de betrokken bestuurder zelf”. Dat het ASP niet voorziet in een mogelijkheid tot ontheffing voor beroepen als chauffeurs en monteurs maakt niet dat sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht, zoals eiser heeft aangevoerd. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat geen grond bestaat voor het oordeel dat toepassing van de wettelijke regeling van het ASP niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, zoals artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 1 van het Protocol bij het EVRM vermelde recht op het ongestoord genot van eigendom, en het ter zitting door eiser genoemde artikel 26 van het IVBPR.
5.
Wat het betoog van eiser betreft dat de formele en materiële wettelijke regeling van het ASP onrechtmatig is in de zin van artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, is de bestuursrechter onbevoegd om daarover een oordeel te geven. Op grond van artikel 120 van de Grondwet is het de rechter niet toegestaan om te treden in de beoordeling van de rechtmatig-heid van een formele wettelijke regeling. Verder is het aan de burgerlijke rechter om te beoordelen of het uitvaardigen van een materiële wettelijke regeling een (on-) rechtmatige (overheids-) daad oplevert. Hiervoor vindt de rechtbank steun in de arresten van de Hoge Raad van 24 januari 1969, NJ 1969, 316 (Pocketbooks II) en van 9 mei 1986, NJ 1987, 252 (Van Gelder). Overigens wijst de rechtbank er nog op dat op grond van artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.
6.
Eiser heeft verder aangevoerd dat het opgelegde ASP zeer ingrijpend is en buiten elke proportie. Daarbij heeft hij erop gewezen dat hij automonteur is en dat hij door de oplegging ernstig wordt bemoeilijkt in de uitoefening van zijn beroep. Als monteur moet hij proefritten uitvoeren met de auto’s waaraan hij heeft gewerkt. Eiser heeft gesteld dat hij tot dusverre ten opzichte van zijn werkgever heeft gezwegen over het ASP, omdat ontdekking zal leiden tot ontslag. Eiser heeft gesteld dat hij de proefritten nu door collega’s laat uitvoeren, maar dat is volgens hem niet langer vol te houden. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat in zijn geval sprake is van een “criminal charge” in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, omdat het niet mogelijk is om in het kader van de uitoefening van zijn beroep een alcoholslot in te bouwen in alle auto’s waarmee hij een proefrit moet uitvoeren. Ook vrachtwagenchauffeurs, die van het rijbewijs C voor hun inkomen afhankelijk zijn en waarbij de rechtspraak oplegging van een ASP aanmerkt als een “criminal charge”, kunnen geen alcoholslot inbouwen, aldus eiser.
7.
De rechtbank stelt voorop, in navolging van de rechtspraak van de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; zoals de uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1671) dat geen grond is voor het oordeel dat het opleggen van de verplichting tot het deelnemen aan een ASP aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van de categorie B een maatregel gebaseerd op een "criminal charge", in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM inhoudt. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) volgt dat het ASP niet ten doel heeft het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen, maar ermee is beoogd in het belang van de verkeersveiligheid motorrijtuigbestuurders die met hoge alcoholgehalten worden aangehouden bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. De betrokkenen kunnen gedurende de deelname aan het ASP het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B behouden.
8.
In het geval van eiser heeft het bestreden besluit tot gevolg dat hij weliswaar de beschikking over het rijbewijs voor motorvoertuigen van de categorie B kan behouden, maar aannemelijk is dat het leidt tot een situatie waarin hij, doordat het in het kader van zijn werk onmogelijk is om in alle auto’s waarmee hij een proefrit moet maken een alcoholslot in te bouwen, zijn werk en dus zijn inkomen verliest. Hoewel geen sprake is van een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor ten minste vierentwintig maanden, zoals bij houders van rijbewijzen voor motorrijtuigen van de categorie C, komen de gevolgen van het opleggen van een ASP wel daarmee overeen. Gelet op de zwaarte heeft de opgelegde maatregel naar het oordeel van de rechtbank dan ook een punitief karakter. Dat oordeel ziet op de oplegging van de maatregel aan alle houders van een rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B die daarvan voor hun inkomen afhankelijk zijn. Reeds hierom treft het betoog van verweerder dat deze afhankelijkheid een bijzondere omstandigheid van dit concrete geval betreft geen doel.
9.
De beroepsgrond dat het aan hem opgelegde ASP als een maatregel gebaseerd op een “criminal charge” in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM moet worden aangemerkt, slaagt, maar dit leidt, niet tot het ermee beoogde doel. Daarbij overweegt de rechtbank in navolging van de rechtspraak van de ABRvS (zoals de uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI: NL:RVS:2013:1643) als volgt.
10.
Blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) heeft de wetgever voor invoering van de maatregel van het ASP gekozen, omdat onderzoek heeft uitgewezen dat ten minste een kwart van de verkeersdoden in Nederland het slachtoffer is van een ongeval door alcoholgebruik. In de jaren 2006 en 2007 komt dat neer op jaarlijks ruim tweehonderd verkeersdoden. Driekwart van deze dodelijke ongevallen wordt veroorzaakt door motorrijtuigbestuurders die met een alcoholgehalte van 1,3 ‰ of meer worden aangehouden. In de afgelopen jaren is het totale aantal overtreders van het verbod onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen weliswaar afgenomen, maar het aantal bestuurders dat met voormeld of een hoger alcoholgehalte wordt aangehouden niet significant afgenomen. Reeds toegepaste instrumenten in de strijd tegen het rijden onder invloed van alcohol, als voorlichtingscampagnes, gerichte verkeerscontroles, educatieve maatregelen en geschiktheidsonderzoeken, hebben geen blijvend effect op deze groep zware overtreders. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat het geregistreerde aandeel van slachtoffers van ongevallen door rijden onder invloed van alcohol - zowel dodelijke slachtoffers als slachtoffers waarbij een ziekenhuisopname noodzakelijk is - tussen 2002 en 2007 geen dalende trend heeft vertoond. De wetgever in formele zin heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht om de gewenste gunstige trend tot stand te brengen. Een dergelijk instrument is het ASP. Doel hiervan is het aantal alcoholgerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. In het buitenland is reeds veel ervaring met het ASP opgedaan en zijn de ervaringen positief. Volgens berekeningen van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid kan de invoering van deze maatregel leiden tot een jaarlijkse reductie van vijfentwintig tot dertig verkeersdoden en tweehonderdvijftig tot driehonderd gewonden die een ziekenhuisopname vereisen, aldus de genoemde memorie van toelichting. Daarbij is het vooralsnog niet maatschappelijk aanvaardbaar geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het ASP motorrijtuigen van de categorieën C en D kunnen besturen, dan wel dat een uitzondering op dat uitgangspunt wordt gemaakt voor beroepsmatige chauffeurs van deze motorrijtuigen. Expliciet is van belang geacht dat van deze chauffeurs een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht en dat algemeen bekend mag worden verondersteld dat verkeersdelicten, ook indien deze buiten werktijd worden begaan, consequenties voor de rijbevoegdheid en daarmee voor de uitoefening van het werk als beroepschauffeur kunnen hebben.
11.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat aan de memorie van toelichting is afgedaan. Gelet op de aldus door de wetgever gemaakte afweging is de rechtbank, in navolging van de ABRvS in laatstvermelde uitspraak, van oordeel dat artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, artikel 17 van de Regeling en artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. De maatregel van het ASP kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen van het verder vergroten van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van ongevallen door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen. Evenmin gaat de maatregel verder dan ter bereiking van die doelen noodzakelijk is. De keuze van de wetgever om alcoholsloten te laten inbouwen bij motorrijtuigen van de categorie B voor rijbewijshouders, die in het kader van hun werk te kampen hebben met de praktische onmogelijkheid om die sloten in te bouwen in alle auto’s waarmee zij werken, en deze rijbewijshouders eerst nadat zij door voltooiing van het ASP hebben aangetoond een scheiding tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig te kunnen aanbrengen toe te staan een motorrijtuig van de categorie B te besturen, ligt primair op diens weg en niet op die van de rechter en is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met artikel 6 van het EVRM.
12.
De rechtbank concludeert dat de door eiser aangevoerde nadelige gevolgen van het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit tot het opleggen van het ASP, hoewel voor hem ingrijpend, niet maken dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
13.
Wat eisers beroepsgrond betreft dat hem een ontheffing dient te worden verleend van het ASP gedurende zijn reguliere werktijden, stelt de rechtbank vast dat de wettelijke regeling niet in een dergelijke ontheffingsmogelijkheid voorziet. De beroepsgrond slaagt niet.
14.
Ter zitting heeft eiser de beroepsgrond ingetrokken dat verweerder een onredelijk laat begin heeft gemaakt met de uitvoering van het ASP, zodat de duur daarvan moet worden bekort met de opgelopen vertraging. Deze beroepsgrond behoeft dan ook geen bespreking.
15.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. de Gier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.