Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Civiel
Vonnis : 17 maart 2004
Zaaknummer : 78911 / HA ZA 02-1000
De enkelvoudige kamer, belast met de behandeling van burgerlijke zaken, heeft het navolgende vonnis gewezen in de zaak van:
[Naam eiser],
wonende te [naam woonplaats],
eiser,
procureur mr. R.E.A. Ruiter;
tegen:
de gemeente GULPEN-WITTEM,
waarvan de zetel is gevestigd te Gulpen-Wittem,
gedaagde,
procureur mr. R.A.H. Vlecken.
1. Het verloop van de procedure
Hierna zullen partijen als "[Eiser]" respectievelijk "de gemeente" worden aangeduid. Onder de gemeente begrijpt de rechtbank tevens de in bestuursrechtelijke zin te onderscheiden bestuursorganen van de gemeente, zoals het college van burgemeester en wethouders.
[Eiser] heeft de gemeente bij exploot van 8 oktober 2002 gedagvaard voor deze rechtbank en gesteld en geconcludeerd als in die dagvaarding vermeld. Aan die dagvaarding zijn producties gehecht.
Daarop heeft de gemeente onder overlegging van producties geantwoord. Bij akte heeft [Eiser] nog een productie in het geding gebracht.
Vervolgens is op de voet van het bepaalde in artikel 131 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) een comparitie na antwoord gelast. Ten behoeve hiervan heeft de gemeente bij faxschrijven van 20 maart 2003 stukken overgelegd. Van het verhandelde ter comparitie, bij welke gelegenheid [Eiser] zijn vordering heeft verminderd, is proces-verbaal opgemaakt, dat zich bij de stukken bevindt.
Nadat de rechtbank partijen op de voet van het bepaalde in artikel 132, tweede lid Rv gelegenheid voor repliek en dupliek had geboden, heeft [Eiser] gerepliceerd. Bij die gelegenheid heeft [Eiser] producties in het geding gebracht en zijn eis gewijzigd dan wel vermeerderd.
Vervolgens heeft de gemeente onder overlegging van producties gedupliceerd.
Ten slotte heeft [Eiser] vonnis gevraagd op het rechtbankdossier. De uitspraak van het vonnis is nader bepaald op heden.
2. Het geschil
2.1 [Eiser] exploiteert een ambulante handelsonderneming in textielwaren met bijbehoren. Gelet op [Eiser 's ] wens om met deze onderneming een standplaats in te nemen op de regioweekmarkt in Gulpen in de gemeente Gulpen-Wittem, heeft hij zich op een door de gemeente opgestelde wachtlijst laten plaatsen. Degene die het langst op deze lijst staat, komt het eerst in aanmerking voor een vrijgekomen standplaats, mits hij in dezelfde branche werkzaam is als de vertrekkende ondernemer en een standplaatsvergunning aanvraagt. Een en ander vindt zijn juridische grondslag in de Marktverordening van de gemeente en het daarop gebaseerde algemeen verbindend voorschrift "Branchepatroon".
2.2 Omstreeks oktober 2001 kwam er in de branche textiel/subbranche ondergoed en sokken een standplaats vrij. Daar [Eiser] in die (sub)branche de hoogst geplaatste ondernemer was - dat wil zeggen het langst op de lijst stond - heeft hij zich diezelfde maand gemeld bij de marktmeester en aanspraak gemaakt op de vrijgekomen plek. Omdat de gemeente hem hierover geen duidelijkheid verschafte, heeft de advocaat van [Eiser] de gemeente op 4 december 2001 verzocht een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing te nemen op [Eiser 's ] verzoek om een standplaats. Daarop heeft de gemeente [Eiser] medegedeeld dat zij een onderzoek naar de brandveiligheid van de markt liet uitvoeren en de resultaten van dit onderzoek wenste af te wachten alvorens op het verzoek van [Eiser] te beslissen.
2.3 Op 26 maart 2002 heeft de gemeente een besluit tot herinrichting van de markt genomen, zulks op grond van de resultaten van het hiervoor bedoelde onderzoek. Dit als nummer 504 genummerd besluit, bij dagvaarding als productie 2 overgelegd, komt er op neer dat de markt met één standplaats verkleind wordt teneinde de toegankelijkheid voor de hulpverleningsdiensten te waarborgen. Daarnaast heeft de gemeente op dezelfde datum - 26 maart 2002 - de aanvraag van [Eiser] om een standplaatsvergunning afgewezen.
2.4 Tegen beide besluiten heeft [Eiser] een bezwaarschrift ingediend op 2 mei 2002 respectievelijk 4 april 2002. Het eerste bezwaar tegen de verkleining van de markt is bij beslissing van 25 juli 2002 niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar tegen het besluit tot weigering van een standplaatsvergunning is bij beslissing van 25 juli 2002 ongegrond verklaard.
2.5 Op 29 juli 2002 heeft [Eiser] beroep ingesteld tegen de hiervoor bedoelde twee besluiten. Bij uitspraak van de rechtbank Maastricht sector bestuursrecht van 16 april 2003 is het beroep van [Eiser] ongegrond verklaard, voor zover dit was gericht tegen de beslissing van de gemeente tot het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van [Eiser] ter zake de beslissing tot herindeling van de markt. Daarnaast is het beroep gegrond verklaard, voor zover het was gericht tegen het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een standplaatsvergunning, en is dat besluit vernietigd. Ten slotte heeft de rechtbank Maastricht sector bestuur bij evengenoemde uitspraak overwogen dat, nu zij niet is toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit en de gemeente nog een nieuwe beslissing moet nemen, niet kan worden vastgesteld of en in hoeverre [Eiser] schade heeft ondervonden van het bestreden besluit, zodat het verzoek om schadevergoeding op grond van het bepaalde in artikel 8:73, tweede lid Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt afgewezen.
2.6 Bij besluit van 27 mei 2003 is het verzoek van [Eiser] van 4 december 2001 (zie rechtsoverweging 2.2) ontvankelijk en gegrond verklaard en is hem alsnog een standplaats op de markt in Gulpen toegekend.
2.7 Teneinde de beweerdelijk door hem geleden schade alsnog op de gemeente te kunnen verhalen had [Eiser] inmiddels de onderhavige zaak aanhangig gemaakt. [Eiser] vordert, nadat hij zijn eis ter comparitie eerst had verminderd om die vervolgens bij repliek weer te vermeerderen, dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
A.
primair
zal verklaren voor recht dat het besluit van de gemeente d.d. 26 maart 2002 met nummer 504, dat [Eiser] in het kader van deze procedure (bij dagvaarding, toevoeging, de rechtbank) als productie 2 heeft overgelegd, onverbindend is;
subsidiair
zal verklaren voor recht dat het besluit van de gemeente d.d. 26 maart 2002 met nummer 504, dat [Eiser] in het kader van deze procedure (bij dagvaarding, toevoeging, de rechtbank) als productie 2 heeft overgelegd, buiten werking moet worden gesteld, althans de gemeente zal verbieden dit besluit effect te doen sorteren, met name door het te gebruiken als een geldige titel op grond waarvan [Eiser] een standplaatsvergunning kan worden geweigerd;
B.
zal verklaren voor recht dat het besluit van de gemeente d.d. 26 maart 2002 met nummer 504, dat [Eiser] in het kader van deze procedure (bij dagvaarding, toevoeging, de rechtbank) als productie 2 heeft overgelegd, onrechtmatig is jegens [Eiser] en de gemeente alle dientengevolge verschenen en nog te verschijnen schade aan [Eiser] dient te vergoeden, op te maken bij staat en te vereffenen als volgens de wet;
C.
de gemeente zal veroordelen in de kosten van dit geding.
2.8 De stellingen die [Eiser] aan zijn vorderingen ten grondslag heeft gelegd, zullen in de hierna volgende beoordeling, voor zover van belang, aan de orde komen.
2.9 De gemeente heeft tegen de vorderingen van [Eiser] gemotiveerd verweer gevoerd, waartoe wordt verwezen naar de conclusies van antwoord en dupliek, alsmede naar hetgeen de gemeente ter comparitie heeft doen stellen.
3. De beoordeling
3.1 Vooraf merkt de rechtbank op de voet van het bepaalde in artikel 155, tweede lid Rv op dat dit vonnis niet wordt gewezen door de rechter ten overstaan van wie de comparitiezitting heeft plaatsgehad, te weten mr. P. Hoekstra, nu deze thans in een andere sector van deze rechtbank werkzaam is.
3.2 Vooropgesteld zij dat het petitum van [Eiser] alleen betrekking heeft op het besluit van de gemeente tot herinrichting van de markt en niet op het besluit tot weigering van de standplaatsvergunning. Het besluit tot herinrichting van de markt dient, zo heeft ook de rechtbank Maastricht sector bestuursrecht bij uitspraak van 16 april 2003 geoordeeld, als een algemeen verbindend voorschrift te worden gekwalificeerd. Tegen bedoelde uitspraak is geen hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ingesteld.
3.3 Naar het oordeel van de rechtbank kan [Eiser] niet worden ontvangen in het sub A primair en subsidiair gevorderde. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
3.3.1 Aan [Eiser] moet worden toegegeven dat, gelet op NJ 1997/165, een burger die een algemeen verbindend voorschrift onverbindend en daarom het inroepen en handhaven ervan jegens hem onrechtmatig acht, de vraag of het voorschrift verbindend is in beginsel door middel van een vordering gegrond op onrechtmatig overheidsoptreden moet kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter, zolang de beslechting van een dergelijk geschil niet aan de bestuursrechter is opgedragen, hetgeen nog steeds niet het geval is. Evenals de betrokken partij in voormeld arrest heeft [Eiser] in de onderhavige zaak bezwaar gemaakt tegen de twee litigieuze besluiten. Echter, anders dan in bedoeld arrest, is [Eiser] vervolgens van de beslissingen op die bezwaren in beroep gegaan bij de bestuursrechter, te weten bij de rechtbank Maastricht sector bestuursrecht. Deze heeft bij meergenoemde uitspraak van 16 april 2003 onder meer overwogen:
"De rechtbank is van oordeel dat de bekendmaking aan de marktcommissie en de marktkooplieden en de aandacht die er aan besteed is in de Marktinfo, niet voldoende is om aan te nemen dat het algemeen verbindend voorschrift bekend gemaakt is als bedoeld in artikel 139, tweede lid van de Gemeentewet. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het algemeen verbindend voorschrift , de herinrichting van de markt, niet verbindt." (onderstreping, de rechtbank).
Gelet hierop heeft [Eiser] al een rechterlijke uitspraak verkregen op zijn vraag of het algemeen verbindend voorschrift, de herinrichting van de markt, verbindend is. Dat zulks niet is vermeld in het dictum van de uitspraak van de rechtbank Maastricht sector bestuursrecht, doet daar niet aan af. De rechtbank vermag dan ook niet in zien welk belang [Eiser] erbij zou hebben om de vraag naar de verbindendheid van het besluit tot herinrichting van de markt ook nog eens aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Zulks vindt ook steun in voormeld arrest, waarin de Hoge Raad in rechtsoverweging 3.4.4 overweegt:
"Dit brengt mee dat deze toegang (tot de burgerlijke rechter, toevoeging de rechtbank) ook openblijft wanneer de burger - zoals hier - slechts de eerste stadia van voormelde weg heeft afgelegd, d.w.z. desgevraagd een vergunning heeft verkregen en een bezwaarschrift heeft ingediend, maar zich nadien, in stede van deze weg te vervolgen tot de burgerlijke rechter wendt teneinde deze voormelde vraag te doen beslissen."
Hieruit valt naar het oordeel van de rechtbank af te leiden dat de weg naar de burgerlijke rechter niet meer openstaat, indien de burger tegen de beschikking op zijn vergunningaanvraag in beroep bij de bestuursrechter is gekomen. Maar dan gaat het ook niet meer om het doorbreken van de formele rechtskracht, doch, zo is de rechtbank van oordeel, om het doorbreken van een rechterlijk gewijsde over de verbindendheid van het algemeen verbindend voorschrift. Formele rechtskracht speelt immers alleen een rol wanneer de burgerlijke rechter wordt geconfronteerd met acties uit onrechtmatige daad tegen voor beroep vatbare besluiten. In geval het om ander overheidshandelen gaat zoals in het onderhavige geval - de gemeente heeft een algemeen verbindend voorschrift uitgevaardigd - speelt deze leer geen rol. In dit verband verwijst de rechtbank naar de noten van M. Scheltema en Th.G. Drupsteen bij NJ 1997/165 respectievelijk AB 1997/1.
3.3.2 Voorts overweegt de rechtbank dat in de onverbindendheid van het algemeen verbindend voorschrift, de herinrichting van de markt, reeds besloten ligt dat het geen (rechtsgeldige) werking kan hebben en de gemeente het geen (rechtsgeldig) effect kan doen sorteren. Dat de burgerlijke rechter in beginsel een algemeen verbindend voorschrift buiten werking kan stellen - in dit verband zij verwezen naar NJ 1984/360 - doet daar niet aan af.
3.4 Naar het oordeel van de rechtbank is het sub B gevorderde wel voor toewijzing vatbaar. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
3.4.1 Nu de gemeente het besluit tot het herinrichten van de markt niet op de juiste wijze, te weten overeenkomstig het bepaalde in artikel 139, tweede lid van de Gemeentewet - een wet in formele zin - bekend heeft gemaakt, heeft zij een met een hogere regeling strijdig en mitsdien onverbindend voorschrift uitgevaardigd. Daarmee - en niet eerst op het moment dat de gemeente het voorschrift heeft toegepast en gehandhaafd door het nemen van het besluit tot weigering van de standplaatsvergunning - is het onrechtmatig handelen van de gemeente jegens [Eiser] reeds gegeven. Dat de door [Eiser] gestelde schade "hooguit" in causaal verband zou kunnen staan met het besluit tot weigering van de standplaatsvergunning, zoals de gemeente bij dupliek (voorlaatste alinea van nummer 30) niet geheel ten onrechte heeft betoogd, doet daar niet aan af, nu zulks voor de vestiging van de aansprakelijkheid niet relevant is, doch slechts voor het optreden van de door [Eiser] gestelde schade. Die schade is door het uitvaardigen van de onverbindende regeling in combinatie met de weigering tot het verlenen van een standplaatsvergunning veroorzaakt. In dit verband zij verwezen naar NJ 1987/252. Gelet hierop zal de rechtbank zoals verzocht verklaren voor recht dat het besluit van de gemeente tot herinrichting van de markt onrechtmatig is. Van omstandigheden die het nemen van dat onjuiste besluit rechtvaardigen en daaraan het onrechtmatig karakter onthielden, is niet gebleken.
3.4.2 Met het uitvaardigen van een met een hogere regeling strijdig en mitsdien onverbindend voorschrift is de schuld van de gemeente gegeven. Nu de rechtbank voorts de mogelijkheid aannemelijk acht dat [Eiser] schade heeft geleden als gevolg van het feit dat hij vanaf 26 maart 2002 tot 27 mei 2003 geen standplaats op de markt in Gulpen heeft kunnen innemen en die schade naar het oordeel van de rechtbank niet zou zijn opgetreden zonder het besluit tot herinrichting van de markt in combinatie met de weigering tot het verlenen van een standplaatsvergunning, is de vordering tot veroordeling van de gemeente tot vergoeding van de door [Eiser] gestelde schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen als volgens de wet, in navermelde zin voor toewijzing vatbaar.
3.4.3 De rechtbank merkt nog op dat het feit dat de rechtbank Maastricht sector bestuur de schadevergoeding bij meergenoemde uitspraak van 16 april 2003 heeft afgewezen niet aan de in voorgaande rechtsoverweging bedoelde toewijzing in de weg staat. Immers, met de verwijzing naar artikel 8:73, tweede lid Awb en de expliciete overweging dat "niet is toegekomen aan de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit" - te weten het besluit tot weigering van de standplaats-vergunning - heeft de rechtbank Maastricht sector bestuursrecht de thans door [Eiser] in de onderhavige zaak bewandelde weg van de civielrechtelijke actie uit onrechtmatige (overheids)daad opengesteld.
3.5 Gelet op al het voorgaande bestaat geen aanleiding voor een descente zoals door de comparitierechter in het vooruitzicht gesteld. Hoewel partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld, dient de gemeente, gelet op het uiteindelijke resultaat, als de overwegend in het ongelijk gestelde partij te worden aangemerkt, zodat de gemeente zal worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. Uitspraak
De rechtbank:
verklaart [Eiser] niet-ontvankelijk in het sub A primair en subsidiair gevorderde;
verklaart voor recht dat het besluit van de gemeente d.d. 26 maart 2002 met nummer 504 onrechtmatig is jegens [Eiser];
veroordeelt de gemeente tot vergoeding van de door [Eiser] geleden en nog te lijden schade ten gevolge van het besluit d.d. 26 maart 2002 met nummer 504 in combinatie met het besluit d.d. 26 maart 2002, inhoudende een weigering tot het verlenen van een standplaatsvergunning aan [Eiser], op te maken bij staat en te vereffenen als volgens de wet;
veroordeelt de gemeente in de kosten van deze procedure, aan de zijde van [Eiser] gerezen en tot aan deze uitspraak begroot op € 77,56 aan kosten dagvaarding, € 193,00 aan griffierecht en € 1.170,00 voor salaris procureur;
verklaart de veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. P.E. de Kort, rechter, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier.
ThP