ECLI:NL:RBLIM:2026:2685

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 24/1294, 24/2134 en 24/2135

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 maart 2026 in de zaken tussen

Klooster Boslust B.V., te Valkenburg,

[eiser 2], te [woonplaats] ,

[eiser 3],

eisers

(gemachtigde: mr. T.D. Rijs),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul, verweerder.

(gemachtigden: mrs. F.A. Pommer en N. van Bijnen).

Procesverloop

Bij besluiten van 27 juni 2023 (de primaire besluiten) heeft verweerder zijn beslissing van 22 juni 2023 om spoedeisende bestuursdwang toe te passen, vanwege overtreding van regels op het gebied van brandveiligheid, op schrift gesteld en aan (de gemachtigde van) eisers toegestuurd.

Bij uitspraak van 25 juli 2023 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de primaire besluiten geschorst tot twee weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar voor zover het betreft de sluiting en verzegeling van het pand en het terrein, en verweerder opgedragen, andere belemmeringen daargelaten, verzoekers in het pand en op het terrein toe te laten voor het verrichten van werkzaamheden.

Bij besluit van 7 november 2023 heeft verweerder naar aanleiding van een hercontrole op 12 september 2023 de last onder bestuursdwang opgeheven.

Bij besluiten van 16 januari 2024 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen op 28 oktober 2025 gezamenlijk op zitting behandeld, gezamenlijk met de zaken ROE 23/2372, ROE 24/2846, ROE 24/2847 en ROE 24/2848 (over handhaving op grond van het Bouwbesluit), ROE 24/645, ROE 24/3008, ROE 24/1112 en ROE 24/2562 (over lasten onder dwangsom vanwege handelen in strijd met APV respectievelijk bestemmingsplan) en de zaken ROE 24/3028, ROE 24/3576 en ROE 24/3788 (over de Wet open overheid). Klooster Boslust B.V. is op zitting vertegenwoordigd door haar bestuurder en middellijk aandeelhouder [eiser 2] , bijgestaan door de gemachtigde van eisers. [eiser 3] is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [naam coördinator brandveiligheid] , coördinator brandveiligheid / specialist brandpreventie bij de Brandweer Zuid-Limburg / Veiligheidsregio Zuid-Limburg.

De zaken waarover deze uitspraak gaat zijn gevoegd. In de andere zaken is of wordt separaat van onderhavige uitspraak, uitspraak gedaan.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die bestuurlijke sanctie het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd. De bij de primaire besluiten opgelegde lasten onder bestuursdwang dateren van vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Voor deze zaak betreft dat met name ook het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) en de Woningwet.

Wat ging er aan de bestreden besluiten vooraf?

2. Op 22 juni 2023 heeft de brandweer een brandveiligheidscontrole uitgevoerd in het pand aan de [adres] in [plaats] , en daarbij overtredingen geconstateerd van dusdanige aard dat naar het oordeel van de brandweer sprake is van een zeer onveilige situatie voor bewoners en hulpverleners. De brandweer heeft op die grondslag geadviseerd het gebruik van het gebouw als woonfunctie, meer specifiek kamergewijze verhuur, onmiddellijk te staken. Verweerder heeft die dag vergeefs getracht [eiser 2] , [eiser 3] en de gemachtigde te bereiken en uiteindelijk aan (het kantoor van) de gemachtigde de voorgenomen sluiting van het pand medegedeeld.

3. Op 22 juni 2023 heeft de feitelijke toepassing van bestuursdwang plaatsgevonden en daarbij zijn de bewoners aangezegd te vertrekken en zijn het pand en het terrein gesloten en verzegeld. Bij de primaire besluiten is die spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld en aan (de gemachtigde van) eisers gestuurd. In de primaire besluiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat door zijn optreden met spoedeisende bestuursdwang het gevaar voor de in het pand verblijvende personen, veroorzaakt door overtredingen van de brandveiligheidsvoorschriften, wordt beëindigd. Om dat gevaar weg te nemen zijn het pand en het terrein gesloten en verzegeld totdat van gemeentewege is vastgesteld dat wordt voldaan aan alle wettelijke eisen zoals beschreven.

4. Met de primaire besluiten is (1) het wonen in het klooster beëindigd en is (2) door de sluiting en verzegeling verhinderd dat in het kloostercomplex (vergunningvrije) bouwwerkzaamheden kunnen worden verricht. Met de uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juli 2023 zijn de primaire besluiten voor zover het betreft de sluiting en verzegeling van het gehele kloostercomplex geschorst omdat het aan de primaire besluiten ten grondslag liggende advies van de brandweer beperkt is tot het beëindigen van de woonfunctie in een deel van het klooster. Dat advies kon naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de primaire besluiten voor zover het betreft de sluiting en verzegeling van het gehele kloostercomplex niet dragen.

5. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder de rechtsgrondslag voor de (zeer) spoedeisende bestuursdwang verduidelijkt in die zin dat, naast de genoemde bepalingen uit het Bouwbesluit, sprake is van overtreding van artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet. Voor zover het betreft de gebreken aan de elektrische installatie is de rechtsgrondslag niet (mede) artikel 7.10 van het Bouwbesluit. Verder heeft verweerder de in de primaire besluiten genoemde overtredingen nader onderbouwd met betrekking tot de rookmelders, de omvang van het beschermde subbrandcompartiment, de eis tegen rookdoorgang en branddoor- en overslag, de elektrische installatie, de vluchtroute en blusmiddelen.

6. In beroep is aangevoerd dat de bestreden besluiten een tweeledige wettelijke grondslag noemen, maar dat niet is onderbouwd welke eis op welke bepalingen zou zijn gegrond en dat eisers daardoor in hun rechtsbescherming worden belemmerd. Verder is het overtrederschap van eisers afzonderlijk aangevochten en zijn de vermeende gebreken aan het pand c.q. de ten laste gelegde overtredingen bestreden. Eisers zijn voorts van mening dat ten onrechte de primaire besluiten niet zijn herzien voor zover het betreft de sluiting en verzegeling van het gehele kloostercomplex. Tot slot hebben eisers aangevoerd dat de bestreden besluiten een deugdelijke belangenweging en onderbouwing ten aanzien van de evenredigheid ontberen.

Procesbelang

7. Omdat met het besluit van 7 november 2023 de opgelegde bestuursdwang is opgeheven, staat de rechtbank stil bij de vraag of eisers nog procesbelang hebben bij het op vernietiging van de bestreden besluiten gerichte beroepen.

8. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan procesbelang bestaan als iemand stelt schade te hebben geleden. Het moet wel enigszins aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het besluit.^[1]

9. De primaire besluiten hebben werking gehad van 22 juni 2023 tot 25 juli 2023 (datum van de uitspraak van de voorzieningenrechter), respectievelijk tot 7 november 2023 (datum opheffing van de opgelegde bestuursdwang). Eisers hebben ter zitting gesteld dat zij door de toepassing van bestuursdwang en de genomen maatregelen om de sluiting te laten eindigen schade hebben geleden en deze op verweerder willen verhalen door middel van een civielrechtelijke procedure. Bovendien heeft verweerder ervoor gekozen om eisers expliciet aan te merken als overtreder, hetgeen eisers bestrijden. Dit kan in de toekomst tegen hen worden gebruikt, bijvoorbeeld bij een beoordeling op grond van de Wet bibob^[2]en bij eventuele toekomstige handhavingsbesluiten (‘recidive’).

10. Hoewel eisers hun schade vooral gesteld en eigenlijk niet of nauwelijks hebben onderbouwd in deze procedure, acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat een of meer eisers schade hebben geleden als gevolg van de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang, die immers heeft geleid tot onmiddellijke sluiting van het pand en het elders moeten onderbrengen van de bewoners, en tot – vanwege (gedeeltelijke) naleving van de last – kosten om aan de last te voldoen zodat de bestuursdwang zou worden opgeheven. Verder ziet de rechtbank ook een belang bij beoordeling van de vraag of eisers ten aanzien van de overtredingen waarop de primaire en bestreden besluiten zien, overtreders zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat eisers procesbelang hebben bij beoordeling van de op vernietiging van de bestreden besluiten gerichte beroepen en beoordeelt in het navolgende daarom de bestreden besluiten aan de hand van de beroepsgronden.

Omvang geding

11. De bestreden besluiten houden in een ongegrondverklaring van de tegen de primaire besluiten gerichte bezwaren en zijn (enkel) gemotiveerd ten aanzien van de gestelde overtredingen. Verder is verwezen naar het advies van de bezwarencommissie en het door verweerder in bezwaar gevoerde verweer. In het advies van de bezwarencommissie is het volgende is opgenomen:

“Nu het college in haar verweer heeft aangegeven, in het besluit op bezwaar aan te zullen geven dat het bestreden besluit in die zin zal worden herzien dat het gebouw -anders dan voor het overnachten- en het daarbij behorende terrein toegankelijk zullen zijn voor het verrichten van werkzaamheden, behoeft dit onderdeel volgens de commissie geen nadere beoordeling.”

12. De rechtbank is van oordeel dat daaruit is af te leiden dat in zoverre door verweerder is beoogd de bezwaren van eisers gegrond te verklaren, maar dat is verzuimd dat ook expliciet te doen en de primaire besluiten te herroepen voor zover die mede zien op sluiting en verzegeling van het gehele pand en het terrein van het klooster. De gegrondverklaring van (een gedeelte van) de bezwaren en de herroeping van (een gedeelte van) de primaire besluiten hadden vervolgens, omdat de gemachtigde van eisers om een vergoeding van proceskosten in bezwaar heeft gevraagd, ook aanleiding behoren te zijn voor toekenning van die vergoeding. Ook in zoverre zijn de bestreden besluiten gebrekkig nu er geen vergoeding van proceskosten in bezwaar is toegekend.

13. Het voorgaande is voor de rechtbank aanleiding voor een gegrondverklaring van de beroepen van eisers voor zover de bezwaren tegen de sluiting en verzegeling van het pand en het terrein niet gegrond zijn verklaard, in zoverre de primaire besluiten niet zijn herroepen en ten onrechte geen vergoeding van proceskosten in bezwaar is toegekend. Om te komen tot finale geschilbeslechting zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten.

14. Het voorgaande, in samenhang met het gestelde over het procesbelang, betekent dat enkel nog in geding is de opgelegde bestuursdwang voor het beëindigen van de woonfunctie en het gebruik van het klooster voor woonfunctie/overnachtingen in een beperkt deel van het pand in de periode van 22 juni 2023 tot 7 november 2023.

Overtredingen

15. Verweerder heeft aan het handhavend optreden in de primaire besluiten ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van regels op het gebied van brandveiligheid in het Bouwbesluit en in het bijzonder ten aanzien van brandcompartimentering, rookmelders, de elektriciteitsvoorziening, vluchtroutes en blustoestellen. In de beslissingen op bezwaar is die grondslag aangevuld met overtreding van artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet en zijn de afzonderlijke gebreken ten aanzien van de brandveiligheid nader gemotiveerd.

16. Eisers hebben gesteld dat zij in hun rechtsbeschermingsmogelijkheden zijn benadeeld doordat verweerder in de bestreden besluiten niet de overtreding van de leden 2 en 3 van artikel 1b van de Woningwet heeft uitgesplitst naar de verschillende aspecten van brandveiligheid en/of naar de verschillende overtredingen. De rechtbank volgt hen daarin niet nu het voor het aanvechten van de gestelde overtredingen van de bepalingen van het Bouwbesluit in dit geval niet relevant is of het gaat om de staat van het pand (tweede lid) of het in gebruik nemen van het pand (derde lid); in beide gevallen enkel voor zover het betreft het gebruik voor bewoning van een deel van het klooster. Overigens hebben eisers ook niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat en in welke zin zij hierdoor benadeeld zouden zijn.

Voor zover eisers op deze grond het overtrederschap betwisten, gaat de rechtbank daar hierna onder 24 e.v. op in.

17. Brandcompartimentering

Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat in het pand de maximaal toegestane omvang van een brand- c.q. subbrandcompartiment wordt overschreden. Het heeft naar de mening van verweerder op de weg van eisers gelegen om (vooraf) de feitelijke en bouwkundige situatie van (sub)brandcompartimentering inzichtelijk te maken aan de hand van plattegronden, tekeningen en/of een schriftelijke technische toelichting. Nu dat niet is gebeurd heeft verweerder zich gebaseerd op de door de Veiligheidsregio vastgestelde feitelijke situatie, waarbij tussen het gebouwdeel waarin de kamergewijze verhuur plaatsvindt en de overige gebouwdelen geen scheidingsconstructies aanwezig zijn met een weerstand tegen rookdoorgang of branddoorslag en brandoverslag. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eisers geen daarop toegesneden tekeningen, of anderszins overtuigend bewijs, hebben overgelegd waaruit blijkt hoe de compartimentering volgens hen anders zou moeten worden bepaald.

Verweerder heeft zich, mede in relatie tot zijn standpunt over brandcompartimentering, op het standpunt gesteld dat het beweerdelijke bestaan van een brandcompartiment van rechtswege slechts kan worden aangenomen indien die constructies ook feitelijk aanwezig en aantoonbaar voldoende brandwerend zijn. Voor zover eisers hebben gesteld dat er fysieke scheidingen aanwezig waren, is verweerder van mening dat de aanwezige deuren of wanden niet aan de vereiste brandwerendheid voldeden tot de controle van 12 september 2023.

De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat voor het gedeelte van het klooster waar een woonfunctie was ingericht, werd voldaan aan de artikelen 2.99, eerste lid, en 2.100 van het Bouwbesluit, terwijl verweerder wel voldoende aanwijzingen voor het tegendeel had. De hierop gerichte gronden slagen daarom niet.

18. Vluchtroutes

Op grond van de door de Veiligheidsregio vastgestelde vluchtroutes heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de eisen inzake vluchtroutes uit hoofdstuk 2 van het Bouwbesluit. De bepaling van de lengte en de situering van de vluchtroutes is gekoppeld aan de omvang en de begrenzing van de (sub)brandcompartimenten. Verweerder heeft de kortste route in aanmerking genomen en die overschrijdt de grenswaarde van het Bouwbesluit. Voor zover eisers hebben gesteld dat het onjuist zou zijn om bij de bepaling en de meting van de vluchtroutes uit te gaan van de brandcompartimentering zoals in 6.2 beoordeeld, is daarmee niet aannemelijk gemaakt dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van de bevindingen van de Veiligheidsregio. In 6.2 heeft de rechtbank immers geoordeeld dat daarvan wel mocht worden uitgegaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.

19. Rookmelders

Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat in het pand in de relevante tijdspanne niet is voldaan aan de eisen van artikel 6.21 van het Bouwbesluit, gelezen in samenhang met NEN 2555:2008. Voor zover eisers stellen dat de verkeerde NEN 2555-norm zou zijn toegepast en dat op grond hiervan rookmelders niet aan aanvullende projecteringseisen zouden hoeven voldoen, volgt de rechtbank deze stelling niet. Er is sprake van een functiewijziging naar een woonfunctie. Dat die nieuwe functie wordt gerealiseerd in een bestaand gebouw maakt niet dat slechts aan de eisen voor bestaande bouw hoeft te worden voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.

20. Elektriciteitsvoorziening

Aan de constatering van een reëel risico op kortsluiting, elektrocutie, brand en explosie heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd: blootliggende stroomkabels die niet deugdelijk zijn bevestigd en geen mechanische bescherming bieden tegen beschadiging, loshangende kabels en niet-geïsoleerde verbindingen, knellende elektrakabels ten behoeve van kachels en overbelasting van de elektrische installatie door gelijktijdig gebruik van een groot aantal elektrische apparaten als straalkachels en kooktoestellen. Deze situatie maakt naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk dat sprake is van strijd met de artikelen 6.7 en 6.8 van het Bouwbesluit omdat de elektrische installatie niet veilig en deugdelijk is en de gebruikers gevaar lopen door gebrekkige aanleg, overbelasting en/of beschadiging. De argumenten die eisers daartegen inbrengen, missen feitelijke en juridische grondslag. Zo zijn de stellingen dat alleen wanneer de elektrische installatie daadwerkelijk op spanning staat en dat onder spanning staande, niet omhulde koperdraden niet op foto’s zichtbaar zijn, onvoldoende om aan te nemen dat geen sprake is van een onveilige situatie. Daarbij merkt de rechtbank bovendien op dat niet alle gerapporteerde bevindingen bewezen te hoeven worden met foto’s. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun stelling dat niet is aangetoond aan welke technische voorschriften uit oogpunt van veiligheid niet zou zijn voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.

21. Blustoestellen

Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de aanwezige blusmiddelen niet voldeden aan de geldende voorschriften (niet voldaan aan de periodieke controle) dan wel dat vereiste blusmiddelen in delen van het pand ontbraken. Op grond daarvan is volgens verweerder artikel 6.31, tweede en vierde lid, van het Bouwbesluit overtreden. Eisers hebben daartegen ingebracht dat het ontbreken van een handblusmiddel in de woonfunctie voor kamergewijze bewoning niet zou blijken uit de overgelegde foto’s. Hiermee betwisten eisers niet de overtreding, die veel meer is dan het enkele ontbreken van een handblusmiddel, maar hooguit de omvang van de overtreding. De rechtbank acht de bevindingen van de Veiligheidsregio over de blusmiddelen voldoende duidelijk neergelegd in de rapportage van 22 juni 2023. Het is voor het aannemelijk maken van een overtreding niet nodig dat elke waarneming en bevinding wordt ondersteund door een foto. Schriftelijke vastlegging daarvan is ook voldoende en biedt voldoende aanknopingspunten voor betwisting. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid heeft mogen baseren op de rapportage van de Veiligheidsregio.

Voor zover eisers hebben verwezen naar een gebruiksmelding waaruit volgt dat er meer blusmiddelen zijn aangebracht dan verplicht, oordeelt de rechtbank als volgt. De op
6 april 2023 ingediende melding brandveilig gebruik is door de brandweer getoetst op de indieningsvereisten voor de brandveiligheid, maar door het ontbreken van relevante gegevens is deze melding door de brandweer ‘niet-ontvankelijk’ verklaard. Na deze eerste melding is er, ondanks dat dit aan de indiener is gemeld, geen nieuwe melding gedaan. Dat betekent dat er geen (bruikbare) documenten en tekeningen met brandveiligheidsvoorzieningen beschikbaar zijn gesteld door de eigenaar/gebruiker. Dat er in die melding meer blusmiddelen zouden zijn opgenomen, wat daarvan ook zij (mede in relatie tot de vraag of hetgeen is gemeld ook overeenkomt met de feitelijke situatie), leidt niet tot de conclusie dat verweerder zijn standpunt over overtreding van artikel 6.31, tweede en vierde lid, van het Bouwbesluit niet heeft mogen baseren op de bevindingen van de Veiligheidsregio. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.

22. Gelijkwaardige oplossingen

Op grond van artikel 1.3 van het Bouwbesluit kan bij het bouwen of gebruiken van een bouwwerk van de voorschriften van het Bouwbesluit worden afgeweken, mits met andere middelen of maatregelen een gelijkwaardig niveau van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu wordt bereikt. Een beroep op gelijkwaardigheid vormt een uitzondering op de hoofdregel en dient daarom uitdrukkelijk door degene die zich daarop beroept deugdelijk en overtuigend te worden onderbouwd. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een gedegen, op de feitelijke situatie toegesneden en door een deskundige opgesteld rapport, waarin aannemelijk wordt gemaakt dat de toegepaste voorzieningen hetzelfde veiligheidsniveau waarborgen als de wettelijke voorschriften, ontbreekt. Het door eisers overgelegde rapport van ing. [naam ingenieur] van [naam bv] (verder: [naam bv] ) van 7 juli 2023 voldoet niet als zodanig. Dat rapport beschrijft immers dat en waarom – volgens de opsteller – de door de veiligheidsregio geconstateerde bevindingen niet deugdelijk zouden zijn vastgesteld of anderszins geïnterpreteerd zouden moeten worden en op welke wijze die bevindingen (snel/eenvoudig) verholpen kunnen worden, en bevat niet een analyse waaruit volgt dat reeds getroffen (of te treffen) maatregelen daadwerkelijk leiden tot een gelijkwaardig veiligheidsniveau. Hier werkt ook in het nadeel van eisers dat zij hebben nagelaten een rechtsgeldige gebruiksmelding brandveilig gebruik te hebben ingediend voorafgaand aan de start van de werkzaamheden. De hierop gerichte beroepsgronden slagen niet.

23. Bij besluit van 7 november 2023 heeft verweerder de bestuursdwang beëindigd nadat tijdens een controle op 12 september 2023 is vastgesteld dat het grootste deel van de overtredingen is opgeheven. Aan de overtredingen met betrekking tot de brandcompartimentering, de rookmelders, de loopafstand bij vluchten en de blustoestellen is door getroffen aanpassingen en maatregelen door eisers een einde gekomen. Met betrekking tot de overtreding ten aanzien van de elektrische installatie is door de brandweer vastgesteld dat de voorzieningen voor elektriciteit onveilig zijn en nog steeds niet voldoen aan de voorschriften die daaraan zijn gesteld. Verweerder heeft in het besluit van 7 november 2023 met klem geadviseerd deze overtreding alsnog ongedaan te maken en stelt in het vooruitzicht dat indien bij een volgende controle blijkt dat dat niet is gebeurd alsnog een herstelmaatregel zal worden genomen.

Overtrederschap

24. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander dan degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, sluit de Afdeling aan bij de criteria van de Hoge Raad voor de toerekening van de verboden gedraging aan andere (natuurlijke) personen dan de feitelijke overtreder.^[3]Zowel voor de bestuurlijke boete als voor herstelsancties moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Die aansluiting geldt zowel voor natuurlijke personen als voor rechtspersonen. Voor zover het gaat om natuurlijke personen houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad^[4]in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden (de beschikkingsmacht) en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard (het aanvaardingsvereiste). Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.

25. Eisers hebben bestreden dat zij zijn aan te merken als overtreders. Klooster Boslust B.V. stelt daartoe geen opdracht te hebben gegeven om de vermeende overtredingen te creëren of te laten voortbestaan en van de overtredingen niet op de hoogte te zijn geweest, waardoor geen sprake is van aanvaarding. Eiser [eiser 2] stelt daartoe dat het enkel zijn van bestuurder van een vennootschap niet maakt dat hij overtreder is zonder feitelijke betrokkenheid. Hij was niet op de hoogte, kon niet optreden, had geen beschikkingsmacht en heeft de overtredingen niet aanvaard. Eiser [eiser 3] stelt daartoe dat niet is onderbouwd dat hij overtredingen zou hebben gepleegd of dat hij functioneel dader zou zijn. Het al dan niet zijn van onderaannemer of direct leidinggevende van bepaalde personen levert geen beschikkingsmacht op over het gebruik van het pand.

26. De rechtbank stelt voorop dat een last onder bestuursdwang ook kan worden opgelegd aan anderen dan de overtreder(s), maar omdat eisers in de primaire en bestreden besluiten worden aangemerkt als overtreder, kunnen zij hiertegen opkomen.

27. Klooster Boslust B.V. heeft niet betwist dat zij eigenaar is van het betreffende pand en het perceel. De overtredingen houden direct verband met de manier waarop het pand wordt verbouwd en gebruikt. Een eigenaar kan in de regel beschikken over de wijze van gebruik van zijn eigendom, ook als hij deze heeft verhuurd, verpacht of anderszins met behoud van (juridische) eigendom de wijze van gebruik heeft uitbesteed. Dat kan bijvoorbeeld door daar in een contract bepalingen over op te nemen. In dat opzicht had Klooster Boslust B.V. als eigenaar beschikkingsmacht over het gebruik van het pand, alsmede rustte op de vennootschap een zorgplicht voor het voorkomen van onrechtmatig gebruik. Dat de vennootschap op de hoogte was van de bouwwerkzaamheden en daarbij verrichte handelingen en deze ook heeft aanvaard blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit het volgende. Klooster Boslust Holding B.V. is bestuurder en enig aandeelhouder van Klooster Boslust B.V., en [eiser 2] is bestuurder van de holding en als zodanig alleen/zelfstandig bevoegd. [eiser 2] is, als indirect bestuurder, in de contacten met verweerder opgetreden als contactpersoon namens de vennootschap. Niet is gesteld of gebleken dat de vennootschap door die contacten met verweerder niet op de hoogte is geweest of had kunnen en moeten zijn van de overtredingen. De vennootschap heeft niets ondernomen om de overtredingen te voorkomen, terwijl dat wel op haar weg lag. De hierop gerichte beroepsgronden slagen niet.

28. [eiser 2] is door verweerder, als bestuurder en aandeelhouder van Klooster Boslust B.V., aangemerkt als overtreder. Als bestuurder en aandeelhouder is hij als contactpersoon opgetreden bij de communicatie met verweerder. Hij was dan ook naar het oordeel van de rechtbank feitelijk betrokken bij de overtredingen, hij is door verweerder steeds op de hoogte gehouden, en als indirect bestuurder van de eigenaresse had hij beschikkingsmacht en wordt hij geacht de overtredingen te hebben aanvaard en te hebben kunnen voorkomen. Hij is tekort geschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen De hierop gerichte beroepsgronden slagen niet.

29. [eiser 3] is als (onder)aannemer en leidinggevende van werknemers die in het pand werkzaam waren en daar verbleven, naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als functioneel dader van het ontstaan en voortbestaan van de overtredingen, en daarmee als overtreder. Voor zover [eiser 3] heeft gesteld dat het zijn van onderaannemer of direct leidinggevende van bepaalde personen geen beschikkingsmacht oplevert over het gebruik van het pand, is de rechtbank van oordeel dat verweerder overtuigend heeft onderbouwd dat [eiser 3] feitelijk toezicht heeft gehouden op de werkzaamheden en het verblijf van werknemers. Hij was degene die werknemers toeliet voor het verrichten van werkzaamheden en voor het verblijf en daarmee kan het ontstaan en voortbestaan van de overtredingen hem worden toegerekend. Hij had daarmee beschikkingsmacht over de feitelijke gang van zaken en hij heeft het ontstaan en voortbestaan van de overtredingen aanvaard en is tekort geschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.

30. Eisers zijn naar het oordeel van de rechtbank verder allen ook overtreders van artikel 1b, tweede dan wel derde lid, van de Woningwet. In die artikelonderdelen gaat het om algemeen geldende verboden, waarbij het gaat om de staat van het pand (tweede lid) of het in gebruik nemen van het pand (derde lid) en de werking niet is beperkt tot bepaalde normadressaten. In beide artikelleden is sprake van dezelfde normadressaten, en eisers vallen daaronder. Voor bestrijding van het oordeel dat eisers overtreders zijn van artikel 1b, tweede dan wel derde lid, van de Woningwet, is het niet relevant of het gaat om de staat van het pand (tweede lid) of het in gebruik nemen van het pand (derde lid). Naar het oordeel van de rechtbank zijn eisers niet in hun rechtsbeschermingsmogelijkheden benadeeld.

Evenredigheid

31. Eisers hebben aangevoerd dat in de beslissingen op bezwaar in het geheel niet is gereageerd op de uit de primaire besluiten voortvloeiende grote gevolgen, terwijl dit expliciet op de hoorzitting naar voren is gebracht.

32. Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen de aard en omvang van de geconstateerde overtredingen de beslissing tot zeer spoedeisende bestuursdwang. Van onevenredigheid daarbij is niet gebleken en ook de summier gemotiveerde stellingen van eisers geven daartoe geen aanleiding. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat sprake was van overtredingen en dat eisers terecht als overtreders zijn aangemerkt. Dat maakt dat handhaving in beginsel aangewezen is, behoudens bijzondere omstandigheden. Het bestaan van zodanig bijzondere omstandigheden dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien, hebben eisers niet aannemelijk gemaakt. Eisers konden bovendien zelf de periode van sluiting beperkt houden door voortvarend de overtredingen op te heffen. Niet gesteld of gebleken is dat van onevenredigheid daarbij sprake is geweest.

Conclusie en gevolgen

33. De beroepen zijn gegrond voor zover in de bestreden besluiten de bezwaren tegen de sluiting en verzegeling van het gehele pand en het terrein is gelast en geen proceskosten in bezwaar is toegekend. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de bestreden besluiten. Voor het overige slagen de beroepen niet.

33.1.

Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Dat betreft alleen de zaak onder nummer 24/1294, ten name van Klooster Boslust B.V. In de andere zaken is vanwege samenhang geen griffierecht geheven.

33.2.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 666,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,-, een wegingsfactor 1 en drie samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond voor zover de bezwaren van eisers tegen de sluiting en verzegeling van het pand en het terrein niet gegrond zijn verklaard en geen proceskostenvergoeding in bezwaar is toegekend;

vernietigt de bestreden besluiten in zoverre;

herroept de primaire besluiten voor zover daarbij is beslist dat de zeer spoedeisende bestuursdwang zich ook uitstrekt tot sluiting en verzegeling van het pand en het terrein, en laat voor het overige de primaire besluiten in stand;

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten;

verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 371,00 aan eisers te vergoeden;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.200,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders (voorzitter), en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. J.R.N. Crombaghs, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2026

de griffier is verhinderd voorzitter

deze uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op: 23 maart 2026

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Bestuursrechtelijke uitspraak over spoedeisende bestuursdwang wegens brandveiligheid in klooster