Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 24 / 1884
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats 1] , eiser,
en 21 omwonenden, mede-eisers,
hierna gezamenlijk te noemen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo
(gemachtigde: mr. C.H.J.M. Michels)
Als derde partij neemt aan de zaak deel
: [derde-partij 1]en
[derde-partij 2] ,uit [woonplaats 2]
: [derde-partij 1]en
[derde-partij 2] ,uit [woonplaats 2]
(gemachtigde mr. J.C.M.G Beusmans )
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand met bijbehorend vrijstaand bijgebouw aan de [adres 1] in [plaats 1] voor de huisvesting van 19 internationale werknemers.
Eiser heeft daartegen, mede namens mede-eisers, bezwaar gemaakt. Bij besluit van
30 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eiser heeft daartegen, mede namens mede-eisers, beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser aanvullende beroepsgronden ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft eiser deelgenomen en de mede-eisers [belanghebbende 1] , [belanghebbende 2] , [belanghebbende 3] en
[belanghebbende 4] . Verder zijn verschenen de gemachtigde van verweerder, [derde-partij 1] en [derde-partij 2] namens de derde-partij en hun gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 6 juli 2022 is namens Maasvallei Oost Invest B.V. bij verweerder een aanvraag ingediend voor het tijdelijk gebruiken van het pand met bijbehorend bijgebouw aan de [adres 1] in [plaats 1] als logiesgebouw ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. De derde partij is eigenaar van het pand, dat een voormalige horecalocatie betreft. Het betreffende perceel heeft grotendeels de bestemming ‘horeca’ en voor een klein deel de bestemming ‘wonen’ op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Lomm’, vastgesteld door de gemeenteraad op 20 juli 2009 (hierna: het bestemmingsplan). Het gebruik van het pand als logiesgebouw voor arbeidsmigranten is in strijd met het bestemmingsplan. De aangevraagde omgevingsvergunning bestaat uit de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Onderdeel van de aanvraag is een ruimtelijke onderbouwing. [1]
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning voor deze activiteiten verleend. De omgevingsvergunning ziet op het gebruik van het pand met bijbehorend bijgebouw als verblijf, in de vorm een short-stay huisvesting, voor
19 arbeidsmigranten (hierna ook: het plan). Verweerder heeft voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ medewerking verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo in combinatie met artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en op de grond dat de afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft daartoe een belangenafweging gemaakt, waarbij verweerder onder meer heeft getoetst aan het ‘Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (short-stay) Venlo 2021, vastgesteld door de gemeenteraad op 28 april 2021’ (hierna: Beleidskader). Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor de wijziging van het gebruik verleend met toepassing van artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Bor (de zogenoemde kruimelgevallenregeling). Eiser woont op het adres [adres 2] in [plaats 2] en heeft gezamenlijk met mede-eisers tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bestreden besluit
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten.
Belanghebbendheid
4. Eiser heeft gezamenlijk met mede-eisers beroep ingesteld. [2] Voor deze uitspraak beschouwt de rechtbank eiser en mede-eisers gezamenlijk als ‘eisers’. De rechtbank heeft ambtshalve vastgesteld dat hun woningen allemaal zijn gelegen binnen een afstand van 150 meter ten opzichte van het pand [adres 1] en zij mogelijk gevolgen van enige betekenis ondervinden van het onderhavige plan. Voor het geval dat de afstand van 150 meter te groot zou zijn om dat aan te nemen, dan zijn er volgens de rechtbank voldoende omwonenden die veel dichterbij wonen en/of voldoende zicht hebben op het pand en bestaat er dus geen noodzaak voor alle andere (mede-eisers) specifieke in te gaan op de belanghebbendheid (gevolgen van enige betekenis).
Standpunten partijen
5. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en stellen zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was de omgevingsvergunning met toepassing van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid uit het Bor (de kruimelgevallenregeling) te verlenen. Verder voeren eisers aan dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de belangenafweging die verweerder heeft gemaakt in strijd is met het Beleidskader. Dit beschrijft namelijk onder meer voor dat de huisvesting voor zowel de arbeidsmigranten als de omwonenden acceptabel moet zijn, dat er voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd moeten worden en dat voorafgaande aan de vergunningverlening een omgevingsdialoog moet plaatsvinden. Eisers zijn van mening dat daaraan niet is voldaan. Daarnaast wijzen eisers op de druk op de woningmarkt en op algemene lokale en landelijke problemen ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten en beleid, die volgens eisers maken dat de vergunning niet verleend had mogen worden.
5.1.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en blijft bij zijn standpunt dat het bestreden besluit verleend mocht worden.
5.2.
De derde-partij heeft geen schriftelijke reactie gegeven op de standpunten van eisers en verweerder.
5.3.
Ter zitting hebben partijen, al dan niet in het licht van vragen en opmerkingen van de rechtbank, over en weer op elkaars standpunten gereageerd.
Omvang geschil
6. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de aangevraagde vergunning bij het bestreden besluit mocht verlenen. Die beoordeling doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden in het licht van de wettelijke bepalingen die gelden voor het verlenen van de omgevingsvergunning.
6.1.
Tussen partijen is (met name) in geschil of de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met het Beleidskader. Nu eisers geen beroepsgronden richten tegen de vergunde activiteit ‘bouwen’, zal de rechtbank dus enkel treden in de beoordeling of verweerder de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijking van het bestemmingsplan’ mocht verlenen.
Juridisch kader
7. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van het volgende wettelijk kader.
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden en de Wabo is ingetrokken. Gelet op artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet moet dit geschil nog worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. Dat is de Wabo.
7.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo - voor zover hier van belang - is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
7.3.
Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel grotendeels de bestemming ‘horeca’ en deels de bestemming ‘wonen’. Het perceel is daarmee onder meer bestemd voor horeca in categorie 1, 2 en 3 en wonen. Het verstrekken van (short-stay) logies is in strijd met (in elk geval) de bestemming ‘wonen’.
7.4.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met (1) een goede ruimtelijke ordening en (2) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Deze algemene maatregel van bestuur is het Bor.
7.5.
Artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
7.6.
De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van verweerder. Voor de wijze waarop in dit geval van die bevoegdheid gebruik moet worden gemaakt is het Beleidskader vastgesteld,
7.7.
Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, beleidsruimte toe en moet de daarbij betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [3]
Beoordeling
Herhaald en ingelast
8. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben in het beroepschrift verzocht om de gronden van bezwaar tegen het primaire besluit als herhaald en ingelast te beschouwen. Verweerder heeft in het bestreden besluit gereageerd op de gronden van bezwaar. Voor zover eisers in beroep niet hebben geconcretiseerd op welke punten de motivering van het bestreden besluit ontoereikend is, kan de enkele verwijzing in het beroepschrift naar het bezwaar niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank richt zich daarom op wat eisers in beroep en in het aanvullend beroepschrift concreet tegen het bestreden besluit hebben aangevoerd en zal daar, voor zover van belang, hierna op ingaan.
Buitenplanse afwijkingsbevoegdheid artikel 4, onderdeel 9, bijlage II Bor
9. Eisers voeren aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden om buitenplans van het bestemmingsplan af te wijken met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor (de kruimelgevallenregeling). Eisers stellen daartoe dat deze bevoegdheid alleen van toepassing is op huisvesting buiten de bebouwde kom en dat het onderhavige plan ziet op huisvesting van arbeidsmigranten binnen de bebouwde kom.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat deze stelling van eisers niet strookt met de tekst en strekking van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor. Uit dat artikel volgt namelijk, anders dan eisers stellen, dat voor (bouw)plannen binnen de bebouwde kom van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, voor zover het gaat om het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein. Voor zover het (bouw)plan is gelegen buiten de bebouwde kom, mag in dit verband alleen van het bestemmingsplan worden afgeweken indien het uitsluitend een logiesfunctie voor werknemers betreft of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. [4] Tussen partijen is niet in geschil dat het (bouw)plan is gelegen binnen de bebouwde kom. In dit geval is daarom sprake van een algemene afwijkingsmogelijkheid voor het gebruik van gronden en bouwwerken, zonder dat dit uitsluitend een logiesfunctie voor werknemers hoeft te betreffen zoals dat geldt voor (bouw)plannen buiten de bebouwde kom. Hieruit volgt dan ook niet, zoals eisers stellen, dat de bevoegdheid enkel zou kunnen worden toegepast voor een vorm van huisvesting buiten de bebouwde kom. De rechtbank ziet hierin daarom geen grond om te concluderen dat verweerder niet bevoegd was de omgevingsvergunning met toepassing buitenplanse afwijkingsbevoegdheid te verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
10. De rechtbank ziet zich verder voor de vraag gesteld of de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eisers hebben daarover aangevoerd dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met het woon- en leefklimaat en de belangen van de omwonenden en dat verweerder daartoe geen onderzoek of belangenafweging heeft verricht. Het enkel bestaan van een maatschappelijk belang is daartoe volgens eisers onvoldoende. Eisers verwijzen daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 april 2020. [5] Verder vinden eisers dat het huisvesten van 19 arbeidsmigranten niet past binnen de dorpskern en dat dit leidt tot een verstoring van de balans met het bestaande aantal inwoners, mede gelet op de al bestaande huisvestingslocaties in de omgeving. Volgens eisers zorgt het plan daardoor voor een belemmering van toekomstige ontwikkelingen in de dorpskern. Daarnaast wijzen eisers op de druk op de woningmarkt en op algemene lokale en landelijke problemen ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten, die volgens eisers maken dat de vergunning niet verleend had mogen worden.
10.1.
De rechtbank stelt voorop - zie onder 9.1 - dat vaststaat dat verweerder bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4 van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daarbij is vereist dat de omgevingsvergunning niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat belanghebbenden/omwonenden daardoor niet onevenredig in hun belangen (woon-leefklimaat) mogen worden geschaad.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit kenbaar heeft gemotiveerd dat de aanvraag en de onderbouwing daarvan voldoen aan de goede ruimtelijke ordening en dat in dat kader een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft de aanvraag op basis van een aangeleverde, door hem (kennelijk toch) noodzakelijk geachte ruimtelijke onderbouwing beoordeeld, waarbij hij op basis van de aanvraag en de daaraan ten grondslag gelegde onderbouwing aannemelijk heeft geacht dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun standpunt dat voor wat betreft de belangen van de omwonenden geen belangenafweging of onderzoek heeft plaatsgevonden. Dat het maatschappelijk belang in dit geval het enige en doorslaggevende belang is geweest, zoals eisers stellen, blijkt ook niet uit de besluitvorming van verweerder. Bovendien is in dit geval, anders dan in de Afdelingsuitspraak waarnaar eisers verwijzen, sprake van specifiek beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten en heeft verweerder ook in het kader van de belangenafweging aan het Beleidskader getoetst. De enkele omstandigheid dat verweerder de belangen bij het realiseren van het plan zwaarder heeft laten weten dan de belangen van de omwonenden, maakt op zichzelf dat niet dat die belangenafweging onvoldoende of onzorgvuldig zou zijn.
10.3.
De rechtbank stelt verder vast dat eisers in beroep enkel hebben gesteld dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met het woon- en leefklimaat van omwonenden vanwege de verstoring van de balans met het bestaande aantal inwoners en de reeds bestaande huisvesting van arbeidsmigranten in de omgeving, zonder te concretiseren waar de gevreesde aantasting voor het woon- en leefklimaat voor eisers uit bestaat als gevolg van het huisvesten van 19 arbeidsmigranten voor het onderhavige plan. De enkele stelling van eisers dat het huisvesten van arbeidsmigranten ruimtelijk niet past in een kleine dorpskern en dat dit leidt tot een verstoring van de balans met het bestaande aantal inwoners, acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarmee is immers niet onderbouwd welke ruimtelijke effecten het plan volgens eisers heeft op hun woon- en leefklimaat en waarom de verleende omgevingsvergunning in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Dit geldt eveneens ten aanzien van de druk op de woningmarkt en algemene lokale en landelijke problemen, waarnaar eisers verwijzen. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat uit de behandeling ter zitting is gebleken dat op drie andere locaties in de omgeving kleinschalige huisvesting van arbeidsmigranten is voorzien door middel van verleende omgevingsvergunningen, maar dat het eisers voornamelijk gaat om bestaande locaties waarvan zij stellen dat illegale huisvesting van arbeidsmigranten plaatsvindt. Voor zover eisers wensen dat verweerder optreedt tegen bestaande illegale huisvesting van arbeidsmigranten in de omgeving, kan dat - hierop is ter zitting ingegaan - in het kader van handhaving aan de orde worden gesteld. Dit maakt dan ook niet dat verweerder de onderhavige omgevingsvergunning niet mocht verlenen.
10.4.
Verder overweegt de rechtbank dat het gebruik van het pand als horecalocatie op grond van het bestemmingsplan al is toegestaan en dat eisers geen feiten of omstandigheden hebben aangevoerd waaruit blijkt dat het specifieke gebruik als huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten intensiever zou zijn dan het reeds toegelaten gebruik voor horeca. De door eisers gestelde eventuele overlast van de gedragingen van werknemers, waaronder geluidsoverlast, drankgebruik en drugsgebruik, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Daarvoor hebben eisers namelijk geen aanwijzingen gegeven en niet is gebleken dat die overlast zich zal voordoen of - gebleken is dat het plan al enige tijd geleden is gerealiseerd - zich heeft voorgegaan . Bovendien worden deze aspecten niet (direct) onder de ruimtelijke uitstraling van het project begrepen. Relevant zijn de objectief vast te stellen negatieve invloeden op de omgeving als redelijkerwijs te verwachten gevolg van hetgeen de omgevingsvergunning mogelijk maakt. Ook subjectieve elementen, zoals een negatieve gevoelswaarde van omwonenden bij huisvesting van werknemers in hun woon- en leefomgeving en de integratie van de werknemers, kunnen geen rol spelen in de ruimtelijke of omgevingsrechtelijke besluitvorming. Ook de enkele stelling van eisers dat behoefte bestaat aan een levendige dorpskern en de huisvesting een belemmering vormt voor actuele en toekomstig gewenste ontwikkelingen, maakt daarom niet dat verweerder de aanvraag op dit punt in strijd met een goede ruimtelijke ordening had moeten achten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
10.5.
De andere beroepsgronden van eisers over parkeren en de locatie van het plan in de omgeving en het woon- en leefklimaat in relatie tot het Beleidskader, beoordeelt de rechtbank in het navolgende.
Toetsing aan het Beleidskader
11. Eisers hebben aangevoerd dat het plan en de belangenafweging die verweerder heeft gemaakt niet strookt met het Beleidskader. Dit schrijft namelijk onder meer voor dat de huisvesting voor zowel de arbeidsmigranten als de omwonenden acceptabel moet zijn, dat er voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd moeten worden en dat voorafgaande aan de vergunningverlening een omgevingsdialoog moet plaatsvinden. Eisers zijn van mening dat daaraan niet is voldaan. Verder heeft eiser in de aanvullende beroepsgronden verwezen naar de aanpassing van het Beleidskader in 2024, waarmee alternatieven zijn geboden voor huisvesting in woonwijken door uitbreiding van mogelijkheden om te huisvesten op bedrijventerreinen en agrarische bedrijven.
11.1.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat Venlo een taakstelling heeft voor de huisvesting van ruim 3000 internationale werknemers en dat dat aantal nog niet gehaald is. De rechtbank stelt voorop dat het plan door verweerder is getoetst aan het Beleidskader (van 2021) en dat tussen partijen niet in geschil is dat dat het geldende beleid was ten tijde van de beoordeling van de aanvraag. De verwijzing door eiser naar het later gewijzigde beleid (van 2024) kan daarom niet leiden tot het oordeel dat verweerder de aanvraag onjuist of onvolledig heeft beoordeeld of dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden, nu dat ten tijde van het bestreden besluit nog niet van kracht was.
11.2.
De rechtbank beoordeelt in het navolgende per onderdeel of verweerder de aanvraag in strijd met het Beleidskader moest achten.
Woon- en leefklimaat
11.3.
De rechtbank stelt vast dat in het Beleidskader ten aanzien van het woon- en leefklimaat en de ruimtelijke effecten van de huisvesting op de omgeving de volgende uitgangspunten zijn opgenomen:
‘Woon-en leefklimaat
Goed woon en-leefklimaat moet te allen tijde geborgd worden. Toetsing aan kaders, zoals de Ruimtelijke Structuurvisie, uitgangspunten van zorgvuldig ruimtegebruik en milieunormen, blijft noodzakelijk. Zo voorkomen we dat er andere regels gaan gelden voor internationale werknemers dan voor onze eigen inwoners.
Hierbij willen we geen menging van conflicterende functies. Uiteraard moet ook rekening gehouden worden met het woon- en -leefklimaat van omwonenden van een locatie. Tijdelijke huisvesting op bedrijventerreinen behoort tot de mogelijkheden, mits voorgaande geborgd kan worden en omliggende bedrijven niet beperkt worden in hun huidige bedrijfsvoering. Het is aan de initiatiefnemer dit aan te tonen. Hierbij heeft het de voorkeur gebruik te maken van locaties (en vastgoed) op bedrijventerreinen die transformatie behoeven. Het is niet wenselijk hier vrij uit te geven bedrijfskavels voor in te zetten. Huisvesting op bedrijventerreinen is maatwerk.
Context locatie en omgeving
De aard en ligging van een locatie bepalen of een initiatief voor huisvesting kan landen, en zijn eveneens bepalend voor het aantal internationale werknemers dat er gehuisvest kan worden. Een grote locatie aan de rand van de stad kan vaak meer hebben, dan een locatie midden in een woonwijk. Uitgangspunt is dat grootschalige huisvesting niet midden in een woonwijk thuishoort. Van grootschalige huisvesting midden in de woonwijk is sprake bij meer dan 100 personen. Hoe verder van een woonwijk, hoe meer mogelijkheden voor grootschalige huisvesting.
Daar waar mogelijk worden locaties ontwikkeld binnen de stedelijke contour. Op het moment dat initiatieven buiten de contour liggen, is er sprake van een maatwerk afweging (waar de voorkeur ligt voor een combinatie met andere opgaven, zie uitgangspunt 9) en zijn de uitgangspunten van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking van toepassing. Ook de draagkracht van de omgeving telt hierbij mee, zijn er bijvoorbeeld al meerdere locaties in de buurt of gaat om een eerste initiatief. Dit wordt allemaal meegewogen.’
11.4.
Eisers stellen dat hieraan niet wordt voldaan omdat het plan volgens eisers niet in een dorpskern thuishoort en de belangen van omwonenden daardoor worden geschaad.
11.5.
Uitgangspunt van verweerder op grond van het Beleidskader is, gelet op het voorgaande, dat grootschalige huisvesting met meer dan 100 personen niet midden in een woonwijk thuishoort. De stelling van eisers dat de onderhavige huisvesting naar omvang niet thuis hoort binnen een dorpskern volgt niet uit het Beleidskader, nu het in het onderhavige geval niet gaat om grootschalige huisvesting van meer dan 100 personen maar om huisvesting van 19 personen. De verwijzing van eisers naar andere locaties in de omgeving waarvan ter zitting is gebleken dat op drie andere locaties ook omgevingsvergunningen zijn verleend voor huisvesting van arbeidsmigranten, kan daaraan niet afdoen. Ter zitting is namelijk gebleken dat het in alle drie die gevallen om kleinschalige huisvesting gaat van 19, 20 en 13 arbeidsmigranten en dat ook die aantallen, afzonderlijk bezien of al dan niet gezamenlijk met het onderhavige plan, niet meer dan 100 personen betreffen. Dat het onderhavige plan om die reden in strijd zou zijn met het Beleidskader, volgt de rechtbank dan ook niet. De enkele omstandigheid dat door een andere gemeente een omgevingsvergunning voor de huisvesting in een voormalig hotel is geweigerd, zoals eisers stellen, maakt dat niet anders. Dat zegt namelijk niets over het onderhavige plan en over de vraag of de onderhavige vorm van huisvesting van 19 arbeidsmigranten zou passen binnen deze omgeving en het specifiek daarvoor geldende Beleidskader van verweerder. Ook de enkele stelling van eisers dat behoefte bestaat aan een levendige dorpskern en de huisvesting een belemmering vormt voor actuele en toekomstig gewenste ontwikkelingen, maakt niet dat verweerder de aanvraag op dit punt in strijd hiermee had moeten achten. Dat de huisvesting naar omvang en aard niet zou passen binnen de omgeving, zoals eiser stelt, volgt naar het oordeel van de rechtbank namelijk niet uit het Beleidskader. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat verweerder bij het bestreden besluit kenbaar heeft gemotiveerd hoe het voorgenomen plan zich verhoudt tot de reeds planologisch toegestane situatie voor horeca en dat verweerder er - onweersproken - op heeft gewezen dat het gebruik van het pand naar aard en omvang minder intensief zal zijn dan het gebruik als horecalocatie. Ook heeft verweerder geen indicatie aanwezig geacht waaruit zou volgen dat het leefritme van de toekomstige bewoners van het pand zodanig afwijkt van een reguliere woonfunctie, dat hierdoor het woon- en leefklimaat in de dorpskern, waaronder die van eisers, onaanvaardbaar wordt aangetast. Eisers hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit zou blijken dat die beoordeling door verweerder onjuist of onvolledig is geweest. De rechtbank ziet daarom ook hierin geen grond voor het oordeel dat verweerder het plan ten aanzien van het woon- en leefklimaat in strijd met het Beleidskader moest achten.
Parkeren
11.6.
De rechtbank stelt vast dat in het Beleidskader ten aanzien van het onderdeel parkeren het volgende uitgangspunt voor de huisvesting is opgenomen:
‘Parkeren
Uitgangspunt is dat er voldoende parkeerplaatsen op het eigen terrein gerealiseerd moeten worden. Wanneer er geen mogelijkheden zijn op het eigen terrein, moet gekeken worden of er een acceptabele oplossing in de directe omgeving gevonden kan worden. De hoeveelheid benodigde parkeerplaatsen is sterk afhankelijk van het gegeven of er gebruik wordt gemaakt van eigen vervoer of dat gezamenlijk vervoer geregeld is op de locatie.’
11.7.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het plan op dit punt voldoet aan het Beleidskader omdat vier parkeerplaatsen op eigen terrein worden gerealiseerd.
11.8.
Eisers stellen dat de beschikbare parkeerruimte bij het pand onvoldoende is om in vier parkeerplaatsen te voorzien. Volgens eisers is er feitelijk slechts ruimte voor twee of drie parkeerplaatsen achter de [adres 1] .
11.9.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de aanvraag op basis van een aangeleverde ruimtelijke onderbouwing heeft beoordeeld, waarbij hij op basis van de aanvraag en de daaraan ten grondslag gelegde onderbouwing aannemelijk heeft geacht dat plan ten aanzien van parkeren past binnen het Beleidskader. In de ruimtelijke onderbouwing is gewezen op het aantal parkeerplaatsen dat voor een functie als kamerverhuur benodigd is volgens de CROW-parkeernormen, waarbij op basis van ervaringscijfers en eerder uitgevoerde parkeeronderzoeken is uitgegaan van vier benodigde parkeerplaatsen. Eisers betwisten op zichzelf niet dat kan worden uitgegaan van een parkeerbehoefte van vier parkeerplaatsen, maar betwisten wel dat die parkeerplaatsen op eigen terrein kunnen worden gerealiseerd. De rechtbank ziet hierin echter geen grond voor het oordeel dat het plan op dit punt in strijd zou zijn met het Beleidskader. De rechtbank is namelijk uit de gedingstukken gebleken dat op de tekening behorend bij de van de aanvraag deel uitmakende onderbouwing de vier parkeerplaatsen zijn ingetekend. Eisers hebben in beroep enkel een foto overgelegd waaruit blijkt dat twee of drie auto’s geparkeerd kunnen worden op de ingetekende ruimte, maar dat daaruit niet blijkt wat de gehele parkeerruimte is. De derde partij heeft daarentegen ter zitting camerabeelden getoond waarmee de parkeerruimte in beeld is gebracht en de rechtbank heeft daaruit niet kunnen concluderen dat die parkeerruimte onvoldoende zou zijn voor vier parkeerplaatsen. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat de derde partij ter zitting heeft toegelicht dat, voor het geval mocht blijken dat de vier ingetekende parkeerplekken onvoldoende zouden zijn, er twee alternatieve plekken zijn waar geparkeerd kan worden. Dit betreft enerzijds de ruimte tussen [adres 1] en het naast gelegen gemeenschapshuis aan [adres 3] aan de voorzijde en anderzijds de ruimte op het perceel aan de [adres 3] aan de achterzijde achter de bebouwing, nu de derde partij daartoe private afspraken heeft gemaakt met het naastgelegen gemeenschapshuis. Onder die omstandigheden ziet de rechtbank geen grond om aan te nemen dat het parkeren niet op eigen terrein zou kunnen plaatsvinden en het plan op dit punt in strijd zou zijn met het Beleidskader. Daarbij komt dat, zoals ter zitting gebleken, er voldoende openbare parkeerplaatsen in de nabije omgeving zijn en er geen sprake is van parkeeroverlast.
Omgevingsdialoog
11.10.
Ten aanzien van de omgevingsdialoog overweegt de rechtbank dat het Beleidskader voorschrijft dat draagvlak voor huisvesting moet worden geborgd door middel van een omgevingsdialoog en dat de verantwoordelijkheid daarvoor bij de initiatiefnemer ligt, zonder dat daarbij is bepaald hoe aan dat voorschrift kan worden voldaan en hoe aan de omgevingsdialoog invulling kan worden gegeven. Hierin is daarover het volgende uitganspunt opgenomen:
‘Omgevingsdialoog
Draagvlak voor huisvesting moet worden geborgd door middel van een omgevingsdialoog. Deze vorm van communicatie kent haar oorsprong in de nieuwe Omgevingswet vanaf 1 januari 2022. Tijdens de dialoog wordt de omgeving gevraagd mee te denken hoe het initiatief het beste ingevuld kan worden. Dat vergroot het gevoel van betrokkenheid en het gevoel ook daadwerkelijk bij te kunnen dragen aan de oplossing en de kwaliteit van de eigen leefomgeving. De verantwoordelijkheid van de omgevingsdialoog ligt bij de initiatiefnemer (huisvester). Als gemeente zijn we wel aanwezig bij een omgevingsdialoog en hebben we een rol in inzicht geven in het proces dat uiteindelijk leidt tot besluitvorming. Belanghebbenden mogen hierover duidelijkheid van ons verwachten. De initiatiefnemer maakt hierbij duidelijk hoe wordt omgegaan met de opbrengsten van de omgevingsdialoog, dat maakt onderdeel uit van de besluitvorming over een initiatief. Hiermee kunnen voorstellen vanuit de buurt meegewogen worden in het besluit om medewerking te verlenen en onder welke condities.’
11.11.
Eisers vinden dat de omgevingsdialoog onvoldoende heeft plaatsgevonden en stellen daartoe onder meer dat het plan al definitief was op het moment dat de omgevingsdialoog plaatsvond.
11.12.
De rechtbank is uit de gedingstukken gebleken dat tussen de initiatiefnemer en omwonenden communicatie over het voorgenomen plan heeft plaatsgevonden en dat de initiatiefnemer de omwonenden bij brief van 25 april 2022 actief heeft geïnformeerd over het initiatief om draagvlak bij omwonenden te creëren, waarna omwonenden in de gelegenheid zijn gesteld om binnen twee weken schriftelijk te reageren op het voorgenomen plan. Op 25 mei 2022 heeft vervolgens een bijeenkomst plaatsgevonden voor de omwonenden die gereageerd hebben op het voornemen waarbij het plan door de initiatiefnemer is toegelicht. Nu het primaire besluit dateert van 12 oktober 2023, volgt de rechtbank eisers niet in hun stelling dat het plan al definitief was op het moment van de omgevingsdialoog.
11.13.
Dat de initiatiefnemer de op grond van het Beleidskader verlangde inspanningen niet of niet behoorlijk zou hebben verricht, is de rechtbank, gelet op het voorgaande niet gebleken. Verweerder wijst er daarnaast terecht op dat hierin niet de voorwaarde wordt gesteld dat er na het voeren van de omgevingsdialoog overeenstemming wordt bereikt over het plan. Er wordt immers enkel van de initiatiefnemer verlangd dat hij inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling en dat hij duidelijkheid verschaft over de vraag hoe wordt omgegaan met de opbrengsten van de omgevingsdialoog. Ook de enkele omstandigheid dat eisers het met de wijze van communicatie en het resultaat daarvan oneens zijn, acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat de in het Beleidskader voorgeschreven omgevingsdialoog met de omwonenden niet of niet voldoende zou hebben plaatsgevonden. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat verweerder op dit punt in strijd hiermee heeft gehandeld door de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Dat bij eisers draagvlak ontbreekt voor het initiatief, maakt dat niet anders. Ook uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt namelijk dat het creëren van draagvlak geen vereiste is om een omgevingsvergunning te kunnen verlenen en dat de enkele omstandigheid dat draagvlak bij een of meerdere omwonenden ontbreekt voor een initiatief, geen dragend argument kan zijn voor het weigeren van planologische medewerking. [6]
11.14.
Hetgeen eisers hebben aangevoerd kan daarom niet tot het oordeel leiden dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met het Beleidskader van verweerder. Voorts is niet komen vast te staan dat het bestreden besluit zal leiden tot een (onevenredige) aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Samenvatting en conclusie
12. De rechtbank is van oordeel, gelet op het voorgaande, dat verweerder de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. De rechtbank is hiertoe gekomen omdat verweerder bevoegd is buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan via de zogenoemde kruimelgevallenregeling en er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening / strijd met het Beleidskader. Niet is gebleken van een (onevenredige) aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers.
12.1.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling / vergoeding van griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.A.M. Bergmans, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 20 mei 2025
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.