Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: 1. ROE 21 / 1454
2. ROE 21 / 1455
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 december 2023 in de zaken tussen
1.
[eiser], wonend te [woonplaats] , eiser,
[eiser], wonend te [woonplaats] , eiser,
2.
Stichting Administratiekantoor Pasarela S.A., statutair gevestigd te Sittard-Geleen, eiseres,
Stichting Administratiekantoor Pasarela S.A., statutair gevestigd te Sittard-Geleen, eiseres,
hierna gezamenlijk ook aan te duiden als eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 8 juli 2020 heeft verweerder besloten tot invordering van door eisers afzonderlijk verbeurde dwangsommen van (elk) € 60.000,-.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
Bij onderscheiden besluiten van 13 april 2021 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen bestreden besluiten beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. G.A.M. van de Wouw, rechtsbijstandverlener te Noorbeek, die op 16 juli 2021 de beroepsgronden heeft ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 14 oktober 2022, waar eisers, vertegenwoordigd door hun gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J R.P. Lamers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is eigenaar van het perceel aan de [adres] te [plaats] (hierna: het perceel). Eiser is bestuurder van eiseres en is in die hoedanigheid alleen en zelfstandig bevoegd (naast andere, gezamenlijk bevoegde, bestuurders van de stichting).
1.1.
Bij onderscheiden besluiten van 31 oktober 2019 heeft verweerder aan eiser en eiseres een last onder dwangsom opgelegd omdat zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan op het perceel een beheergebouw met container is opgericht (hierna: de dwangsombesluiten). Eisers zijn daarbij gelast het beheergebouw met container voor 1 februari 2020 te verwijderen en verwijderd te houden. Indien niet aan de last wordt voldaan verbeurt zowel eiser als eiseres na die datum een dwangsom van € 10.000,- per week, met een maximum van € 60.000,-.
1.2.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de dwangsombesluiten, maar dit bezwaar vervolgens ingetrokken nadat verweerder bij besluit van 18 december 2019 de aan deze besluiten verbonden begunstigingstermijn heeft verlengd tot 1 mei 2020. De dwangsombesluiten staan derhalve in rechte vast.
1.3.
Toezichthouders van verweerders gemeente hebben op 12 mei 2020, 19 mei 2020, 26 mei 2020, 2 juni 2020, 8 juni 2020 en 16 juni 2020 (steeds) vastgesteld dat het beheer-gebouw niet is verwijderd. Bij onderscheiden brieven van 17 juni 2020 heeft verweerder eiser en eiseres medegedeeld dat zij niet aan de lastgeving hebben voldaan en dat hij voornemens is over te gaan tot invordering van € 60.000,- aan verbeurde dwangsommen. Eisers hebben een zienswijze op dit voornemen ingediend.
1.4.
Bij de besluiten van 8 juli 2020 heeft verweerder vervolgens besloten voor zowel eiser als eiseres daadwerkelijk tot invordering van € 60.000,- over te gaan omdat zij niet aan de hen (afzonderlijk) opgelegde last hebben voldaan.
1.5.
Eiser en eiseres hebben tegen beide besluiten van 8 juli 2020 bezwaar gemaakt. In het kader van de bezwaarprocedure heeft op 10 maart 2021 een hoorzitting plaatsgevonden. Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
2. Eisers zijn het met deze besluiten niet eens. Op hun beroepsgronden, voor zover ter zitting gehandhaafd, zal de rechtbank hierna ingaan.
Ontvankelijkheid van de beroepen
3. In het beroepschrift is uitdrukkelijk vermeld dat zowel eiser als eisers “veiligheidshalve” beroep instellen tegen beide bestreden besluiten. Ter zitting hebben zij toegelicht dat dit is gebeurd omdat zij van mening zijn dat eiser als belanghebbende is aan te merken in de beroepsprocedure van eiseres en omgekeerd, nu sprake is van dubbele invordering.
3.1.
De rechtbank volgt eisers niet in deze stelling. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te kunnen worden aangemerkt moet voldaan zijn aan de eis dat diegene een belang heeft dat rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Eiser heeft als bestuurder van eiseres slechts een afgeleid belang bij (het aanvechten van) het ten aanzien van haar genomen invorderingsbesluit omdat hij via de stichting (eiseres) zijn belang toch al kan verdedigen [1] . Voorts kan ook niet worden geoordeeld dat de belangen van eiser zodanig zijn verweven of parallel lopen met die van eiseres en omgekeerd, dat deze belangen vereenzelvigd moeten worden en zij om die reden zijn aan te merken als belanghebbende bij het beroep van de ander. Eisers kunnen dan ook niet worden ontvangen in het beroep van het tot de ander gerichte bestreden besluit.
Advies bezwaarschriftencommissie
4. Eisers betogen in beroep dat de bestreden besluiten volledig steunen op een advies van een niet in voldoende mate onafhankelijk te achten gemeentelijke bezwaarschriftencommissie. In dat kader hebben eisers erop gewezen dat de voorzitter van deze commissie tot voor kort jarenlang in dienst is geweest bij verweerders gemeente. Ter zitting hebben eisers toegelicht dat hierdoor sprake is van de schijn van partijdigheid.
4.1.
Op grond van artikel 2:4, tweede lid, van de Awb waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Op grond van artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden, waarbij de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
4.2.
Verweerder heeft ten behoeve van de beslissing(en) op het bezwaar van eisers de commissie bezwaarschriften – een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb – gevraagd advies uit te brengen. Ook het horen is aan deze commissie overgelaten. Niet is gebleken dat de commissie gezien haar samenstelling niet kan worden beschouwd als een onafhankelijke commissie. Uit het advies blijkt dat de commissie bestond uit de voorzitter en twee leden, waardoor reeds aan het bepaalde in artikel 7:13, eerste lid aanhef onder a, van de Awb is voldaan. Voorts is aan de in artikel 7:13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb opgenomen verplichting evenzeer voldaan. Gesteld noch gebleken is dat de voorzitter ten tijde van het horen en het uitbrengen van het advies werkzaam was onder verantwoordelijkheid van verweerder. In de enkele omstandigheid dat de voorzitter tot 1 juli 2018 werkzaam is geweest bij verweerders gemeente kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat daarmee de schijn van partijdigheid is gewekt en dat verweerder het advies van de commissie om die reden niet aan de bestreden besluiten ten grondslag heeft mogen leggen. Niet gebleken is dat de voorzitter inhoudelijk of procesmatig betrokken is geweest bij de ten aanzien van eisers genomen besluiten. Ook hebben eisers desgevraagd ter zitting geen enkele omstandigheid genoemd waaruit zou blijken dat de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie partijdig dan wel niet onafhankelijk zou zijn. De door eisers genoemde omstandigheid dat de commissie heeft geadviseerd het bezwaar van eisers ongegrond te verklaren, kan bezwaarlijk als een dergelijke omstandigheid worden aangemerkt.
Bevoegdheid tot invorderen
5. Tussen partijen is niet geschil – en ook de rechtbank stelt vast – dat verweerder bevoegd is om tot invordering over te gaan omdat de dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd nu eisers niet binnen de gestelde begunstigingstermijn hebben voldaan aan de bij de dwangsombesluiten opgelegde last. Eisers stellen echter dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder toch van invordering – al dan niet gedeeltelijk – had moeten afzien.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) moet bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag van een last onder dwangsom. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
5.2.
De rechtbank zal hieronder bezien of de omstandigheden die eisers hebben aangevoerd zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten worden afgezien.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
6. Eisers stellen dat de bestreden besluiten nog niet hadden mogen worden genomen omdat verweerder daarmee in strijd heeft gehandeld met de tussen (de gemachtigde van) eisers en verweerder gemaakte afspraken. In dat kader hebben eisers verwezen naar de brief van verweerder van 9 oktober 2020. Met deze brief heeft verweerder gereageerd op het verzoek van de gemachtigde van eisers van 5 oktober 2020 om de (verdere) behandeling van het bezwaar tegen de besluiten van 8 juli 2020 uit te stellen. Verweerder heeft dit verzoek ingewilligd en daarbij aangegeven dat het uitstel duurt “totdat u schriftelijk aangeeft dat de procedure kan worden hervat of beëindigd”. Door op 26 januari 2021 eigenmachtig de bezwaarprocedure te hervatten, heeft verweerder in strijd met deze afspraak gehandeld, aldus eisers. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat dit als een beroep op het vertrouwensbeginsel is op te vatten.
6.1.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 [2] moeten bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen worden gezet. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft bovenstaand beoordelingskader ook te gelden voor de invordering van dwangsommen die hun grondslag vinden in omgevingsrechtelijke handhavingsbesluiten. Niet in geding is dat de brief van 9 oktober 2020 aan de eerste twee stappen, genoemd in de uitspraak van de Afdeling, voldoet nu hierin namens verweerder een ondubbelzinnige toezegging wordt gedaan dat de bezwaarprocedure niet verder wordt voortgezet totdat de gemachtigde van eisers schriftelijk heeft bericht dat die procedure kan worden hervat of beëindigd. Eisers hebben dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan, zodat de rechtbank toekomt aan de derde stap, de beantwoording van de vraag wat de betekenis is van het door verweerder gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
6.3.
Die bevoegdheid is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval de aan verweerder op grond van artikel 7:10, vierde lid, van de Awb toekomende bevoegdheid om de termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar verder uit te stellen. De toezegging die bij eisers vertrouwen heeft gewekt, is dus een toezegging die enkel betrekking heeft op de procedurele kant van de behandeling van het bezwaar tegen de besluiten van 8 juli 2020 en die de inhoud van die besluiten en/of de bestreden besluiten niet raakt. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding de schending van het vertrouwensbeginsel met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Zij acht daartoe met name redengevend dat eisers niet hebben kunnen aangeven op welke wijze zij door deze schending in hun belangen zijn geschaad, anders dan dat de hervatting van de bezwaarprocedure tot kosten van rechtsbijstand door hun gemachtigde heeft geleid. Nog daargelaten de vraag of deze kosten niet op enig later moment toch in de bezwaarprocedure zouden zijn opgekomen, wordt dit nadeel naar het oordeel van de rechtbank gemitigeerd door de als gevolg van de toepassing van artikel 6:22 van de Awb uit te spreken proceskostenveroordeling.
Invordering apert onredelijk
7. Eisers voeren verder aan dat invordering van de dwangsommen in dit geval bij welke (rechts-)persoon dan ook apert onredelijk is omdat verweerder niet heeft gereageerd op een verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn, en dus ook niet in afwijzende zin, terwijl dit verzoek aantoonbaar en aangetoond is ontvangen. Daarnaast wijzen eisers hierbij erop dat er inmiddels met instemming van verweerder een legaliseringstraject in gang is gezet.
7.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [3] volgt dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval als hiervoor bedoeld. Eisers hebben niet betwist dat het beheergebouw zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan op het perceel is opgericht. Alleen al om die reden is geen sprake van een uitzonderlijk geval waarin alsnog met succes gronden kunnen worden aangevoerd tegen dwangsombesluiten [4] . De (beweerdelijke) omstandigheid dat verweerder niet heeft gereageerd op het namens eiseres bij brief van 16 april 2020 ingediende verzoek om de aan die – toen al onherroepelijke – besluiten verbonden begunstigingstermijn (nogmaals) te verlengen, kan daar niet aan af doen, nog daargelaten dat verweerder in de besluiten van 8 juli 2020 op dit verzoek is ingegaan. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat (op enig moment) een legaliseringstraject in gang is gezet.
Invordering bij eiser niet mogelijk
8. Daarnaast stellen eisers dat invordering bij de natuurlijke persoon [eiser] (eiser) niet mogelijk is. Dit omdat de beide dwangsombesluiten aan de rechtspersoon Stichting Administratiekantoor Pasarela S.A. (eiseres) zijn geadresseerd en exact hetzelfde kenmerk hebben.
8.1.
De rechtbank stelt vast dat eisers ten tijde van de bekendmaking van de dwangsombesluiten werden bijgestaan door hun gemachtigde. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling [5] dat uit artikel 2:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:17 van die wet, volgt dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft dat het contact met een belanghebbende in beginsel via de gemachtigde loopt en dat bekendmaking op de voorgeschreven wijze geschiedt door toezending van een besluit aan de bij het bestuursorgaan bekende gemachtigde. Beide dwangsombesluiten zijn bij brief van 31 oktober 2019 door toezending aan de gemachtigde van eisers bekend gemaakt. De brief vermeldt dat als bijlagen zijn toegevoegd “Besluit last onder dwangsom gericht aan de rechtspersoon
(stichting Pasarela S.A.)” en “Besluit last onder dwangsom gericht aan de bestuurder
(de heer [eiser] )”. Reeds gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank bij eisers (en hun gemachtigde) geen onduidelijkheid zijn ontstaan dat aan beide een last onder dwangsom wordt opgelegd en dat zij beide als overtreder worden aangemerkt. Ook het ten aanzien van eiser genomen dwangsombesluit stelt buiten twijfel dat hij – naast de rechtspersoon (eiseres) – als overtreder wordt aangemerkt en daarom aan hem persoonlijk een last onder dwangsom wordt opgelegd. Dat de adressering van dit besluit niet geheel correct is, maakt dit niet anders, nu het besluit zelf duidelijk is.
(stichting Pasarela S.A.)” en “Besluit last onder dwangsom gericht aan de bestuurder
(de heer [eiser] )”. Reeds gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank bij eisers (en hun gemachtigde) geen onduidelijkheid zijn ontstaan dat aan beide een last onder dwangsom wordt opgelegd en dat zij beide als overtreder worden aangemerkt. Ook het ten aanzien van eiser genomen dwangsombesluit stelt buiten twijfel dat hij – naast de rechtspersoon (eiseres) – als overtreder wordt aangemerkt en daarom aan hem persoonlijk een last onder dwangsom wordt opgelegd. Dat de adressering van dit besluit niet geheel correct is, maakt dit niet anders, nu het besluit zelf duidelijk is.
Dubbele invordering apert onredelijk
9. Ten slotte hebben eisers in beroep aangevoerd dat dubbele invordering apert onredelijk is aangezien de natuurlijke persoon [eiser] in beide gevallen voor de dwangsommen “aan de lat staat”, zoals verweerder weet of had behoren te weten.
9.1.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022 [6] kan een last onder dwangsom aan iedere overtreder afzonderlijk worden opgelegd en kan in het verlengde daarvan ook bij iedere overtreder afzonderlijk worden ingevorderd. Het feit dat verschillende overtreders nauw met elkaar verweven zijn, doet niet ter zake. Onbestreden is gebleven dat zowel de natuurlijk persoon [eiser] als de rechtspersoon Stichting Administratiekantoor Pasarela S.A. als overtreder zijn aan te merken.
Conclusie en gevolgen
10. De rechtbank komt tot de conclusie dat de door eisers genoemde omstandigheden, zowel afzonderlijk als in onderling verband beschouwd, niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering had moeten afzien. Ook de onder 4 genoemde beroepsgrond slaagt niet. Verweerder mocht derhalve overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Dit betekent dat de beroepen tegen de bestreden besluiten, voor zover ontvankelijk, ongegrond zijn.
10.1.
Gelet op wat onder 6.3 is overwogen, dient verweerder wel het griffierecht en de proceskosten aan eisers te vergoeden. Laatstgenoemde kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart eiser niet-ontvankelijk in het beroep met zaaknummer ROE 21/1455;
- verklaart eiseres niet-ontvankelijk in het beroep met zaaknummer ROE 21/1454;
- verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht (ad € 360,-) aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.674,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Genders, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 7 december 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 7 december 2023
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.